Ombudsmanské déjà vu

Poslanecká sněmovna bude v příštích dnech volit veřejného ochránce práv (ombudsmana). Podle zákona o veřejném ochránci práv se musí volba nového ochránce uskutečnit do 8. července, kdy uplyne 60 dnů od uvolnění funkce, k čemuž došlo 9. května úmrtím Otakara Motejla. Dvě kandidátky na funkci ombudsmanky vzešly ze Senátu – současná předsedkyně Nejvyššího soudu Iva Brožová a bývalá Motejlova zástupkyně Anna Šabatová, dva kandidáty navrhl prezident republiky – aktivistu Johna Boka a bývalou poslankyni za ODS Evu Dundáčkovou.



Zvolení Ivy Brožové, jakkoli by ji jinak bylo možno považovat za kvalifikovanou kandidátku, však brání závažná právní překážka. Právě s ohledem na osobu Ivy Brožové, respektovanou osobnost v čele Nejvyššího soudu, která pro nezávislost soudní moci učinila mnoho, se mi na tuto skutečnost neupozorňuje lehce, ale zákon v tomto případě hovoří zcela jasně. V případě jejího zvolení by nastala právně neřešitelná situace: Iva Brožová by nemohla složit do 10 dnů po zvolení slib, jak vyžaduje zákon, a nemohla by se stát ombudsmankou. Pokud by se přesto funkce ujala, byla by výrazně poškozena prestiž úřadu ombudsmana, důvěra v novou Poslaneckou sněmovnu a konečně i dobrá pověst pretendentky na tuto funkci. Újmu by zaznamenala i důvěra v Nejvyšší soud. Jak jinak hodnotit situaci, kdy by zákonodárný sbor zvolil ochráncem práv nynější předsedkyni Nejvyššího soudu v rozporu s právem, v rozporu se zákonem?

Předsedkyně Nejvyššího soudu je totiž v prvé řadě soudkyní. Může sice obratem odstoupit z funkce předsedkyně Nejvyššího soudu, soudkyní však i nadále zůstává. Funkce soudce se lze vzdát jenom písemným oznámením prezidentu republiky a v takovém případě funkce soudce podle zákona o soudech a soudcích zanikne až po uplynutí dalších tří kalendářních měsíců (§ 95 odst. 2 zákona o soudech a soudcích). Pokud by se Iva Brožová funkce soudkyně vzdala v červenci, byla by pro funkci ombudsmana volná až 1. listopadu 2010. Má-li Poslanecká sněmovna nového ochránce zvolit do 8. července, jak zákon předepisuje, je předsedkyně Nejvyššího soudu nevolitelná, neboť funkce se musí ujmout složením slibu do 10 dnů ode dne zvolení, jinak se na ni podle zákona hledí, jakoby nebyla zvolena (§ 4 odst. 3 zákona o veřejném ochránci práv). Pokud by přesto v rozporu se zákonem složila slib, na druhý den by její funkce ochránce stejně zanikla [§ 6 odst. 1 písm. d) zákona o veřejném ochránci práv]. Podle § 3 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv je totiž funkce ochránce a soudce neslučitelná (stejně tak § 74 odst. 2 zákona o soudech a soudcích), a je to tak dobře. Vedle toho hrozí též použití cest soudních. Neúspěšní kandidáti by se například mohli bránit argumentací zmatečnou volbou, jíž se účastnil nevolitelný kandidát, a porušením práva na rovný přístup k veřejným a voleným funkcím za podmínek stanovených zákonem. Ani Kancelář veřejného ochránce práv, ani Poslanecká sněmovna, ani Iva Brožová jistě nemají na takových sporech zájem. Přitom Iva Brožová v médiích nepřímo vyloučila, že by se již funkce soudkyně před více než třemi měsíci vzdala, a těžko si také lze představit, že by se funkce soudkyně (a předsedkyně Nejvyššího soudu) vzdala ještě před volbou a vystavila se riziku nezvolení.

Sama předsedkyně Nejvyššího soudu na problém své nevolitelnosti v deníku Právo 23. 6. (zpráva s titulkem „Brožová: Favoritkou na ombudsmana je Kovářová“) reagovala tak, že by musela být ministryní spravedlnosti dočasně zproštěna výkonu funkce soudce. „Ale v tomto bych byla závislá na tom, jestli to výkonná moc učiní a výkonu funkce mě dočasně zprostí do doby, než uplyne ta tříměsíční lhůta,“ přiblížila Iva Brožová. Ministryně spravedlnosti v demisi Daniela Kovářová sice projevila v tomto směru ochotu („Pokud by si to ona sama přála, tak bych s tím žádný problém neměla“), toto řešení však použít nelze. Pomineme-li již sám o sobě bolestný fakt, že předsedkyně Nejvyššího soudu by se dobrovolně vydala do rukou exekutivy a cosi by, nedůstojně v podřízeném postavení, žádala od ministra spravedlnosti, je tato cesta podle zákona o soudech a soudcích vyloučena. Zákon totiž neumožňuje zproštění samotné funkce soudce, ale jen dočasné zproštění výkonu funkce soudce, a navíc jen z důvodů vyjmenovaných zákonem (§ 99 zákona o soudech a soudcích). Ty jsou taxativní a nelze je rozšiřovat, protože jejich smyslem je chránit nezávislost soudů a soudců; jak se ukazuje, i proti nim samotným. Mezi zákonnými důvody dočasného zproštění výkonu funkce soudce je jmenování k Ústavnímu soudu, mezinárodnímu soudu či pedagogická a odborná činnost pro Justiční akademii nebo ministerstvo, tedy situace, které lze považovat za pokračování, resp. vyvrcholení kariéry soudce a které nejsou se soudcovským posláním v rozporu. Osoba dočasně zproštěná výkonu funkce soudce je totiž i nadále soudcem. Žádný ze zákonem uvedených důvodů proto nelze použít k hladkému přesunu ze soudcovské funkce na pozici státního úředníka, byť by šlo o pozici prestižní a spojenou se jménem Otakara Motejla, jakou je úřad veřejného ochránce práv.

Vyloučena je výkladová alternativa, podle níž by funkce soudce složením slibu ochránce zanikla automaticky ex lege. Má-li funkce soudce zaniknout v důsledku nějaké právní skutečnosti, musí být tento následek výslovně zákonem nebo ještě lépe ústavním zákonem předvídán. Funkce soudce je totiž funkcí ústavní. Její zánik nemůže být předmětem interpretace nebo úvah na základě analogie. Příkladem může být čl. 22 odst. 2 a čl. 25 písm. f) Ústavy, které říkají, že mandát poslance nebo senátora zanikne dnem, kdy se ujme funkce prezidenta republiky nebo jiné funkce neslučitelné s funkcí poslance a senátora. Opačně to ale v žádném případě neplatí. Taxativní důvody zániku funkce soudce stanoví § 94 zákona o soudech a soudcích a žádný z nich nepočítá s tím, že by soudci funkce zanikla automaticky proto, že vykonává inkompatibilní funkci jinou. Taková situace je postižitelná toliko cestou kárné odpovědnosti. Podobnou úpravu, pokud jde o ústavní soudce, obsahuje § 143 písm. a) zákona o Ústavním soudu. A pokud jde o inkompatibilitu funkce soudce a veřejného ochránce práv, výslovná právní úprava v § 6 zákona o veřejném ochránci práv nestanoví nic o zániku funkce soudce, ale právě naopak, v souladu s ústavním významem obou konkurujících si funkcí jednoznačně preferuje zachování funkce soudce a stanoví zánik funkce ochránce. Vyšší prostě bere. Následná případná kárná odpovědnost soudce za to, že svým angažmá v jiné veřejné funkci zaviněně porušil svou povinnost nevykonávat vedle funkce soudce žádnou jinou funkci ve veřejné správě (§ 74 odst. 2 zákona o soudech a soudcích), tím pochopitelně není dotčena.

Neobstojí ani snaha problém překlenout „ústavněkonformním“ výkladem – prý by mohlo jít o diskriminaci kteréhokoliv soudce, včetně předsedy Nejvyššího soudu, v právu na rovný přístup k voleným a jiným veřejným funkcím (srov. čl. 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod). Zaprvé ještě nejsme tak daleko a nikdo (ani Poslanecká sněmovna, ani ministr spravedlnosti, ani předseda Nejvyššího soudu či kterýkoliv jiný soudce) si nemůže tuto otázku posoudit sám a rozhodnout, že platný zákon se na něj nevztahuje, byť by byl stokrát přesvědčen o tom, že není v souladu s ústavou. Tuto kompetenci stále má jen a jen Ústavní soud sám. Zadruhé, ono tříměsíční omezení soudců lze považovat za zcela přiměřené a v souladu s principy ústavy. Jeho ústavně souladný smysl vidím jednak ve snaze zajistit kontinuitu práce soudce a hladké předání jeho agendy s ohledem na ochranu práv účastníků jím řešených soudních věcí, jednak v omezení příležitosti soudců koketovat se zajímavými a lákavými nabídkami z jiných pilířů státní moci. Nic totiž není zadarmo. Nutno si uvědomit, že již sama kandidatura na exekutivní, legislativní či jinou státně mocenskou funkci může ohrožovat soudcovskou nezávislost a to, jak je veřejností vnímána. Má-li soudce politické či jiné ambice, musí se nejprve funkce soudce vzdát. Krátká, tříměsíční přechodná doba je z tohoto pohledu snadno ústavněprávně akceptovatelná. Ostatně, připodobnit ji lze vzdáleně konkurenčním doložkám známým z pracovního práva v soukromém sektoru. Zatřetí, ústavněkonformní výklad je nepoužitelný v případě, kdy zákon obsahuje zcela jasná a jednoznačná ustanovení. Taková ustanovení, jsou-li skutečně v rozporu s ústavou, lze jenom derogovat. Jejich zcela opačný, smysl a účel popírající výklad není výkladem ústavněkonformním, nýbrž svévolným.

Last but not least, celé je to situace déjà vue. V roce 2000 Senát navrhl Poslanecké sněmovně na funkci zástupce veřejného ochránce práv soudce Jiřího Vyvadila. Proti tomu se důrazně ohradil tehdejší poslanec Miloslav Výborný, dnes soudce Ústavního soudu, který před volbou v plénu sněmovny 12. prosince 2000 prohlásil: „ ... nerozumím tomu, jak může Senát Parlamentu České republiky navrhnout Poslanecké sněmovně nevolitelného kandidáta. Nevolitelného kandidáta pana doktora Jiřího Vyvadila. A nemyslím nevolitelnost ve smyslu politickém, ale ve smyslu ryze právním. ... Podle mých informací je bývalý senátor a předseda ústavně právního výboru Senátu pan doktor Jiří Vyvadil soudcem. Z toho vyplývá, že podle ... zákona o veřejném ochránci práv nemůže být současně soudcem a současně také zástupcem veřejného ochránce práv. Ony funkce jsou totiž ze zákona neslučitelné. Pravdou je, že se soudce doktor Jiří Vyvadil v případě svého zvolení může vzdát funkce soudce, na to má právo. Ale v tom případě podle zákona o soudech a soudcích jeho funkce soudce zanikne až po třech měsících, nikoliv dříve. Jakékoliv urychlení zde je nepřípustné a zákon je v tomto případě zcela přesný. ... Přitom podle zákona o veřejném ochránci práv musí zvolený zástupce veřejného ochránce práv složit slib do deseti dnů od zvolení, jinak jeho funkce zanikne. Z toho je snadno dovoditelné, což všichni chápeme, že nám Senát opravdu navrhl nevolitelného kandidáta, protože kdyby byl pan doktor Jiří Vyvadil zvolen zástupcem veřejného ochránce práv a i se vzdal [funkce] soudce, nemůže složit slib, nemůže se oním zástupcem stát, a je proto nevolitelný. Nechápu postup Senátu v této věci.“ (viz zde). Poslanecká sněmovna sice i o tomto kandidátu tehdy hlasovala, ale naštěstí dostal jen jeden hlas (viz zde; lze se domnívat, že i díky intervenci poslance Miloslava Výborného), takže žádný právní problém nevznikl a zástupcem Otakara Motejla se tehdy řádnou procedurou, ve druhém kole volby provedeném 25. ledna 2001, stala Anna Šabatová. Dnes však toto riziko znovu hrozí a Senát opět, neponaučen, navrhl Poslanecké sněmovně právně nevolitelnou kandidátku. Sluší se dodat, že ne všichni senátoři: senátorka Jiřina Rippelová na problém právní nevolitelnosti Ivy Brožové velmi slušně a taktně upozornila (stenozáznam z 23. června zde, na str. 40), nepochybně se stejně hlubokými rozpaky, jaké prožívám nyní já.

Jak jsem v úvodu předeslal, právě s ohledem na osobu Ivy Brožové se mi nepsal tento rozbor lehce. Jsem však přesvědčen, že přizpůsobovat právo a jeho výklad sympatiím vůči osobě, která požívá obecné úcty, je ve skutečnosti cestou do pekel, byť dlážděnou dobrými úmysly. To platí zejména o kandidátech na úřad ombudsmana, který je životně závislý na neformální autoritě jeho nositele. Obávám se, že jakékoliv pochybnosti nebo dokonce spory o legalitu volby nástupce Otakara Motejla by zanechaly obtížně odstranitelnou skvrnu nejen na jeho odkazu. Snížily by také důvěru, jíž tato instituce díky historicky prvnímu ochránci práv zatím stále požívá a která je klíčová pro obecnou přijatelnost a prosaditelnost závěrů, k nimž při svých šetřeních v kanceláři ombudsmana dospívají. Přiživily by hloupé řeči o úřadu ombudsmana jako o trafice. Nakonec by na tom nejvíc prodělali ti, kvůli nimž byla tato instituce zřízena, tj. ti všichni, kteří se do Brna na Údolní 39 utíkají s prosbou o pomoc a o ochranu.

Tento příspěvek vyšel ve zkrácené podobě v dnešních Lidových novinách. Titulek je redakční z Lidových novin.

Celý příspěvek

O stanoviscích pléna II. a jednom Pyrrhově vítězství před Ústavním soudem

V předchozím příspěvku o stanoviscích pléna jsem avizoval pokračování o jejich intertemporálních účincích. Téma souvisí s otázkou závaznosti právního názoru Ústavního soudu, vysloveného v nálezu, inter partes. Ve své části komentáře k zákonu o Ústavním soudu (Wagnerová, Dostál, Langášek, Pospíšil: Zákon o Ústavním soudu s komentářem, ASPI 2007), týkající se § 82 ZÚS, jsem k tomu – s ohledem na tehdejší stav judikatury – napsal, že »závaznost právního názoru Ústavního soudu vysloveného v kasačním nálezu se vztahuje na celé další řízení a nevyjímá ani Ústavní soud sám, pokud se k němu tatáž věc dostane opětovně podáním ústavní stížnosti proti rozhodnutím vydaným v dalším řízení po vydání kasačního nálezu, ať už napadne senátu ve stejném složení, jinému senátu nebo plénu v důsledku rozhodnutí o atrahování senátních věcí plénem [§ 11 odst. 2 písm. k)]. V tomto „druhém kole“ se nemůže od svého původně vysloveného právního názoru odchýlit jen proto, že mezitím došlo ke změně právního názoru v jiné obdobné věci stanoviskem pléna přijatým postupem podle § 23, a už vůbec ne proto, že Ústavní soud nově rozhoduje v jiném složení nebo v jiném grémiu; lze-li obecně akceptovat přirozený vývoj judikatury a možnost prospektivní změny právního názoru vysloveného v nálezu zákonem předpokládaným postupem (§ 23), nelze s ohledem na právní jistotu účastníků řízení připustit libovůli v rozhodování v jedné a téže konkrétní věci ve smyslu „jednou tak, podruhé jinak“, resp. změnu právního názoru s účinky zpětnými.« Stále si za tímto názorem stojím, i když v judikatuře Ústavního soudu došlo k posunu, zatím ojedinělému, v souvislosti se sporem o povahu tzv. výčtového zákona – zákona č. zákona č. 298/1990 Sb. o úpravě některých majetkových vztahů řeholních řádů a kongregací a arcibiskupství olomouckého.

V I. dějství tohoto jímavého příběhu se setkáme s těmito osobami a obsazením: Česká provincie Tovaryšstva Ježíšova jako žalobce, Česká republika jako žalovaná. Kulisou jsou řádové nemovitosti v Opavě, které jezuité vlastnili před únorem 1948, po komunistickém převratu zůstalo jejich vlastnictví formálně nedotčeno, v důsledku proticírkevních opatření však správu nemovitostí vykonávala státní mocí ovládaná tzv. Náboženská matice. Ta v roce 1958 tyto nemovitosti nezištně „darovala“ státu (sama důvodová zpráva k výčtovému zákonu uvádí, že šlo o darování vynucená). V onom výčtovém zákoně bylo na tovaryše Ježíšovy pamatováno, ony opavské nemovitosti však podle tohoto zákona vydány nebyly (nebyly na seznamu). Jezuité se tedy určovací žalobou domáhali určení, že darovací smlouva byla neplatná a že jsou nadále vlastníky. Obecné soudy sice přitakaly v tom, že darovací smlouva byla neplatná (Náboženská matice byla pouze správcem a nemohla s majetkem disponovat), žalobu však přesto zamítly s tvrzením, že výčtový zákon je restituční předpis a jako takový je zvláštním zákonem, který vylučuje obecné občanskoprávní předpisy a možnost domáhat se určení vlastnictví podle nich. Tovaryšstvo Ježíšovo podalo v květnu 2005 ústavní stížnost a IV. senát Ústavního soudu nálezem sp. zn. IV. ÚS 298/05 ze dne 8. srpna 2005 ústavní stížnosti vyhověl a rozsudky obecných soudů až do prvního stupně zrušil. Ústavní soud tehdy konstatoval, že pokud obecné soudy dospěly k tomu, že darovací smlouva byla neplatná, měly poskytnout ochranu vlastnickému právu Tovaryšstva Ježíšova. Ústavní soud odmítl, že výčtový zákon je speciální restituční zákon, jehož existence vylučuje pro církevní právnické osoby domáhat se určení svého vlastnického práva použitím obecných předpisů práva občanského. Po kasaci rozhodnutí obecných soudů se tak na podzim roku 2005 znovu rozběhlo řízení o určovací žalobě jezuitů, nyní však již byly obecné soudy – nepochybně především inter partes (závaznost nálezu erga omnes v tomto případě netřeba uplatňovat) – zavázány právním názorem Ústavního soudu vysloveném v jeho kasačním nálezu.

Ve II. dějství zaznamenáváme jen lehce obměněné obsazení. Jako žalobce vystupuje Opatství Staré Brno Řádu sv. Augustina, stranou žalovanou byla unie odborových svazů a šlo o komplex nemovitostí v Luhačovicích – tzv. Augustiniánský dům, kam dříve zajížděl Mistr Janáček a v klidu a zázemí poskytnutém brněnskými augustiniány v prostředí lázeňského města komponoval, mimo jiné svou slavnou Glagolskou mši. Skutkové okolnosti jinak byly obdobné – opatství tyto nemovitosti nesporně vlastnilo až do r. 1959, kdy je Náboženská matice (vynuceně) darovala státu. A do výčtového zákona se nedostaly. Obecné soudy zamítly určovací žalobu opatství s obdobnou argumentací, opatství podalo ústavní stížnost, která napadla II. senátu, a ... a tady se příběh začal odvíjet jinak. Ústavní stížnost byla podána v prosinci 2004, tj. dříve než stížnost Tovaryšstva Ježíšova, avšak do přijetí nálezu ve věci Tovaryšstva o ní ještě rozhodnuto nebylo – v každém případě však svým nálezem z 8. srpna 2005 IV. senát zavázal II. senát, aby i stížnost augustiniánů rozhodl se stejným právním názorem a závěrem. II. senát ovšem s tímto právním názorem nesouhlasil a během necelých tří měsíců předložil plénu návrh opačného stanoviska. Plénum Ústavního soudu 1. 11. 2005, podle připojených disentů většinou 10:3, stanovisko schválilo [stanovisko pléna sp. zn. Pl. ÚS-st 22/05 (ST 22/39 SbNU 515; 13/2006 Sb.)]. Podle tohoto stanoviska je výčtový zákon „svojí povahou součástí restitučního zákonodárství“, se všemi důsledky s tím oprávněně či neoprávněně spojovanými. Následně II. senát, v duchu tohoto stanoviska, ústavní stížnost Opatství Staré Brno Řádu sv. Augustina usnesením sp. zn. II. ÚS 687/04 ze dne 19. 1. 2006 odmítl jako zjevně neopodstatněnou (!)

Pro Opatství Staré Brno Řádu sv. Augustina tak příběh v tomto okamžiku skončil, ale pojďme nyní sledovat osudy jezuitů, které jsme ztratili ze zřetele v srpnu L. P. 2005, jak se radují z úspěchu před Ústavním soudem ...

V III. dějství tedy vystupují jako žalobce opět jezuité před Okresním soudem v Opavě, jehož rozsudek Ústavní soud nálezem ze srpna 2005 zrušil, nyní se však nacházejí v jednoznačně lepší pozici než při posledním jednání, neboť okresního soudce mohou argumentačně utlouci závazným právním názorem vysloveným v kasačním nálezu Ústavního soudu. Avšak ještě než proběhne první jednání, média zaznamenají porážku Opatství Staré Brno Řádu sv. Augustina v obdobné kauze před Ústavním soudem, zvrat v jeho judikatuře, podtržený mimořádnou publikací textu stanoviska Pl. ÚS-st 22/05 ve Sbírce zákonů. Obecné soudy správně vycítily, že se vítr otočil, a žalobu Tovaryšstva opět zamítly, bez ohledu na inter partes závazný nález Ústavního soudu vynesený právě pro tento případ. Porážku jezuitů stvrdil i Nejvyšší soud ve svém rozsudku 28 Cdo 727/2008 z 10. června 2008, v němž konstatoval, že „obecné soudy nepochybně musí respektovat právní názor vyslovený v kasačním nálezu ÚS vydaným v téže věci a musí podle něj postupovat a řídit se jím, ... [s]ituace je však podstatně jiná v případě, že po vydání kasačního nálezu Ústavního soudu je publikováno stanovisko pléna téhož soudu, jež obsahuje odlišné právní posouzení téže otázky. ... Vždyť i v případě, bylo-li by po vydání kasačního nálezu znovu rozhodnuto soudy obecnými a byla-li by proti těmto rozhodnutím podána nová ústavní stížnost, jednalo by se o nové řízení, v němž by se konkrétní senát musel řídit stanoviskem pléna. Lze tedy důvodně očekávat, že v dalším případném řízení o ústavní stížnosti bude Ústavní soud postupovat v souladu s jím dříve vydaným plenárním stanoviskem. Z [toho] plyne, že se obecné soudy nemusí řídit právním názorem vysloveným v dané individuální věci v senátním nálezu Ústavního soudu, jestliže bylo v mezidobí vydáno odchylné plenární stanovisko, jež bezesporu nad senátním nálezem převažuje.“.

Tento empirický závěr, anticipující rozhodování Ústavního soudu, Nejvyšší soud podpořil argumenty právními:

• v případě podání další ústavní stížnosti půjde o nové řízení; tím mělo být zřejmě řečeno, že to původní, v němž byl vydán kasační nález, pro řízení o nové ústavní stížnosti nebude relevantní, neboť pozdější stanovisko pléna je vyšší forma a jak známo vyšší bere,

• rozhodnout v souladu s původním kasačním nálezem by ignorovalo vývoj právního názoru Ústavního soudu; takové rozhodnutí by bylo založeno jen na slepém respektu k názoru tím samým soudem reprezentativně překonanému – jinými slovy, NS zde zřejmě argumentuje přepjatým formalismem,

• rozhodnout v souladu s původním kasačním nálezem by bylo v rozporu s naplňováním vlády práva a s atributy právního státu, neboť rozhodnutí by nevycházelo z většinového názoru soudního orgánu autoritativně rozhodujícího o tom, co je a není ústavním pořádkem,

• rozhodnutí v souladu s původním kasačním nálezem by zabraňovalo průchodu spravedlnosti a nešetřilo by základní práva a svobody účastníků řízení.

Podpůrně NS argumentoval vlastní praxí obecných soudů: „Odvolací soud může změnit svůj právní názor vyjádřený v předchozím zrušujícím usnesení a potvrdit rozhodnutí soudu prvního stupně, jímž ten jeho dřívější právní názor nerespektoval“.

NS nicméně v závěru své názory relativizoval. Podle něj by taková situace neměla být pravidlem, zejména pokud by takovým postupem mělo být nepřípustně zasaženo právní postavení účastníků řízení nebo jejich právní jistota. Proto by, podle NS, mělo být rozhodnutí odchylující se od původního právního posouzení více než kdy jindy pečlivě odůvodněno a musí z něj být nade vší pochybnost zřetelné, jakým právním názorem se soud řídil a z jakého důvodu.

Předpoklad Nejvyššího soudu se vyplnil a Tovaryšstvo Ježíšovo podalo v srpnu 2008 znovu (v terminologii NS novou) ústavní stížnost (III. ÚS 2069/08). Díky této téměř laboratorní kauze získal Ústavní soud příležitost vyslovit se jednoznačně ke komplexní otázce závaznosti jeho nálezů v její časové dimenzi.

Argumenty, které hovořily ve prospěch prosazení názoru obecných soudů o povaze nálezů Ústavního soudu a účinků později vydaného stanoviska pléna, jsou zřejmé z rozsudku NS. Pro řešení opačné se však také nabízely silné argumenty:

• nejde o „nové“ řízení, z pohledu ÚS je to materiálně res iudicata, věc rozhodnutá nálezem ÚS, byť formálně z tohoto důvodu stížnost nepřípustná není (srov. § 35 odst. 1 ZÚS),

• NS své rozhodnutí opřel o princip právní jistoty, ale tento princip v daném případě může působit i zcela opačně, záleží na úhlu pohledu: byla to právě právní jistota stěžovatele, jež byla otřesena, neboť poté, co v jeho věci Ústavní soud vyslovil závazný právní názor, je tento právní názor obecnými soudy nerespektován poukazem na pozdější právní názor vyslovený Ústavním soudem v jiné právní věci a pro jiné (a všechny budoucí) účastníky řízení,

• problém je dán kasační povahou kompetence Ústavního soudu; kdyby bylo jeho rozhodnutí konečné, nemohla by být otázka znovu, v neprospěch stěžovatele, přehodnocena,

• řízení před Ústavním soudem je zásadně jednoinstanční; prosazením názoru obecných soudů by se cestou stanoviska pléna fakticky v téže věci zavedlo opravné řízení proti již vyhlášenému nálezu, což neposiluje důvěru v rozhodování Ústavního soudu, který v téže právní věci, v tomtéž případě, by mohl rozhodnout jednou tak, podruhé jinak, byť s posvěcením celého pléna,

• zákonným soudem a soudcem stěžovatele byl rozvrhem práce určený senát, který rozhodoval o první ústavní stížnosti, a nikoli plénum, které později rozhodovalo o odlišném právním názoru formou svého stanoviska, ovšem pro jinou kauzu než tu, která již byla nálezem rozhodnuta,

• stanovisko pléna a právní názory vyslovené v nálezech působí (mají působit) prospektivně a nemohou se dotknout věcí již Ústavním soudem rozhodnutých,

• účastníci řízení po kasačním nálezu Ústavního soudu se stávají rukojmím času a rychlosti, nebo spíše pomalosti řízení před obecnými soudy – čím déle trvá, tím se zvyšuje riziko mezitímní změny právního názoru Ústavního soudu a popření ústavní ochrany, které se účastníku již jednou před Ústavním soudem dostalo,

• z obdobných pozic lze také zpochybnit sebepotvrzující argument NS o správnosti praxe obecných soudů, z níž vyplývá, že odvolací soud může také (libovolně) později změnit svůj právní názor vyjádřený v předchozím zrušujícím usnesení a v téže věci v druhém kole potvrdit rozhodnutí soudu prvního stupně, přestože tento jeho dřívější právní názor nerespektoval,

• argumentace obecných soudů požadavkem ochrany základních práv a svobod účastníků řízení je v dané věci problematická, neboť účastníky na straně jedné byly soukromý subjekt (církevní právnická osoba), na straně druhé stát – jeho způsobilost být nositelem vlastních základních „lidských“ práv a svobod je však i v judikatuře Ústavního soudu sporná,

• názor obecných soudů neodpovídá dosavadní nálezové judikatuře Ústavního soudu, srov. zejména nález sp. zn. III. ÚS 425/97 ze dne 2. 4. 1998 (N 42/10 SbNU 285): „... všechny ... sporné problémy dotýkají se výlučně tzv. absolutní závaznosti nálezů Ústavního soudu, nikoli však závaznosti, která – konkrétní a Ústavním soudem posouzené (rozhodnuté) věci (materie) se týká; vykonatelný nález Ústavního soudu je totiž závazný pro všechny orgány i osoby (čl. 89 odst. 2 Ústavy), a tedy ... je závazný i pro samotný Ústavní soud a v důsledku toho pro jakékoli další řízení před ním, v němž by mělo být (byť odchylným způsobem) rozhodováno znovu, představuje nepominutelnou procesní překážku v tomto smyslu rei iudicatae ..., která přirozeně brání jakémukoli dalšímu meritornímu přezkumu věci, včetně takového, který by – in eventum – měl vyplynout ze stanoviska pléna Ústavního soudu; předpoklady plynoucí z ustanovení § 23 zákona o Ústavním soudu se proto na již jednou Ústavním soudem rozhodnutou věc nevztahují.“.

Konečně bylo možné vznést i veskrze formální argument: v dané věci obecné soudy opřely své rozsudky o právní názor vyplývající ze stanoviska, nikoli z nálezu ÚS; II. senát, který přijetí stanoviska inicioval, totiž nerozhodl v souladu se stanoviskem pléna ve věci augustiniánského opatství nálezem, ale pouze usnesením (II. ÚS 687/04 ze dne 19. 1. 2006, které ani formálně nebylo publikováno). Stanovisko pléna však, přestože bylo publikováno ve Sbírce zákonů, atributy vykonatelného rozhodnutí a z toho odvozovanou všeobecnou závaznost (srov. čl. 89 odst. 2 Ústavy) nemá.

Zbývá dodat, že Ústavní soud příležitost vyslovit se autoritativně k těmto otázkám nevyužil. V pořadí druhá ústavní stížnost Tovaryšstva Ježíšova byla usnesením III. ÚS 2069/08 ze dne 29. července 2009 odmítnuta pro zjevnou neopodstatněnost, čímž fakticky byl potvrzen právní názor Nejvyššího soudu, ovšem formou, která toto řešení do budoucna nečiní závazným, takže tato otázka může být kterýmkoliv senátem Ústavního soudu posouzena jinak. Podle mého osobního přesvědčení si tato věc zasloužila řešení ve formě nálezu, ať už zamítavého či vyhovujícího, protože díky zvolené formě usnesení trvá nejistota o intertemporálních účincích stanovisek pléna, zejména ve vztahu k již Ústavním soudem rozhodnutým věcem, o nichž v důsledku kasace pokračuje řízení před obecnými soudy. Svůj věcný názor na otázku závaznosti kasačního nálezu pro ÚS jsem již dříve vyslovil v komentáři k zákonu o Ústavním soudu a dosud jsem neshledal důvody, abych ho měnil.

Nemusím samozřejmě zdůrazňovat, že jde jen o můj názor osobní a že veškeré chyby a omyly v tomto příspěvku je proto třeba přičítat jenom a pouze jenom na můj vrub.

Celý příspěvek

O stanoviscích pléna

Ve svém předchozím příspěvku jsem se zabýval právem na zákonného soudce v souvislosti s určením soudců, kteří budou rozhodovat konkrétní případ. Koncept zákonného soudce se však promítá i do dalších zákoutí soudního procesu, mimo jiné též do procedury změny právních názorů (nejvyšších) soudů. Ústavní soud například již několikrát zrušil rozhodnutí Nejvyššího správního soudu nebo Nejvyššího soudu s poukazem na porušení práva na zákonného soudce z důvodu, že k překonání jejich starší judikatury nedošlo předepsaným postupem, v rozšířeném senátu, resp. velkém senátu, který je k tomu určen a jehož soudci jsou proto soudci zákonnými k rozhodnutí o změně právního názoru, zjednodušeně řečeno (např. nález IV. ÚS 613/06).

Procesní řády s evolucí judikatury přirozeně počítat musí. Její stabilita, ve své dimenzi časové i obsahové, je nepochybně hodnotou velmi pozitivní, snaha o její dosažení se však nesmí zvrhnout ve strnulost a veškerou invenci ubíjející uniformitu. Přirozený vývojový tlak na změnu by si tak jako tak našel svou cestu a jako voda z přeplněné přehrady postavené na nevhodném místě by prosakoval a obtékal umělé rigidní procesní hráze. I zákon o Ústavním soudu takovou proceduru upravuje. A protože už na Ústavní soud nikdo vyšší nedohlíží, může procedura změny právního názoru Ústavního soudu, narozdíl od obou soudů nejvyšších, unikat pozornosti. Bude proto myslím přínosné, když na tomto místě poodhalím, jak se v ústavní kuchyni ona stanoviska pléna vaří.

Nelze nezačít u Ústavy. Podle jejího notoricky známého čl. 89 odst. 2 jsou vykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu závazná pro všechny orgány a osoby. Nikdo dnes nepochybuje o tom, že Ústava zde cílí i na Ústavní soud sám; nic jiného ostatně netvrdí ani Ústavní soud. Bez dalšího zdůvodnění také předesílám, že Ústavní soud důsledně stojí na tom, že v tomto smyslu jsou závazné pouze jeho nálezy, nikoli jiné formy jeho rozhodnutí (komplexně o tom Ústavní soud pojednal v nálezu sp. zn. IV. ÚS 301/05 z 13. 11. 2007, tzv. Slovenské důchody VI). Ustanovení čl. 89 odst. 2 Ústavy, takto chápané, se pak procesně projevuje v zákoně o Ústavním soudu (ZÚS) ve zvláštní, ztížené proceduře překonávání právních názorů Ústavního soudu vyslovených dříve v nálezech. Pokud jde o rozhodování v tříčlenných senátech, je orgánem příslušným rozhodnout o změně právního názoru celé patnáctičlenné plénum Ústavního soudu [§ 23 a § 11 odst. 2 písm. i) ZÚS], přičemž k přijetí odchylného právního názoru je třeba za přítomnosti alespoň 10 soudců Ústavního soudu dosažení kvalifikované většiny nejméně 9 z nich [§ 11 odst. 1 a § 13 ZÚS]. Zvláštní formou pro změnu nálezového právního názoru je ono zmíněné stanovisko pléna. Rozhoduje-li však v dané věci přímo plénum a nikoliv jeden ze tříčlenných senátů, tato zvláštní forma rozhodnutí se nepoužije a právní názor vyslovený v dřívějším nálezu plénum prostě a jednoduše nahradí právním názorem vysloveným v novém meritorním nálezu s tím rozdílem, že k jeho přijetí se vyžaduje také kvalifikovaná většina 9 hlasů soudců [§ 13 ZÚS]. Tuto variantu, jakkoli přináší vzrušující hlasovací kombinace, zejména v řízení o kontrole zákonů, ponechám nyní stranou a zaměřím se na ona stanoviska pléna uplatnitelná v senátní agendě Ústavního soudu.

Co to vlastně to stanovisko pléna je? Je to vůbec soudní rozhodnutí? Zákon o Ústavním soudu o něm hovoří jen na dvou, resp. třech místech – výslovně v § 11 odst. 1 písm. i) a § 23, kde však jde o křížové odkazy, nepřímo pak v § 13 stanovujícím požadavek kvalifikované většiny hlasů. Jinak se důsledně rozlišují jen dvě základní formy rozhodnutí – nálezy a usnesení. Zákon o Ústavním soudu neobsahuje bližší úpravu procedury přijímání stanovisek, nestanoví nic o participaci účastníků řízení, doručování stanovisek či jejich publikaci. Všechny tyto nesporně veledůležité detaily upravuje úzus a často ani nejsou písemně fixovány, což logicky vede i k jistému kolísání praxe Ústavního soudu.

Omezím se nyní na popis pravidelně vyskytujících se prvků v řízení o zaujetí stanoviska pléna, lze-li vůbec o plnohodnotném řízení hovořit. Podle § 23 ZÚS jestliže senát v souvislosti se svou rozhodovací činností dospěje k právnímu názoru odchylnému od právního názoru Ústavního soudu vysloveného v nálezu, předloží otázku k posouzení plénu. Stanoviskem pléna je senát v dalším řízení vázán. Praxe se tedy v souladu s tímto jediným zákonným ustanovením ustálila na tom, že písemný a odůvodněný návrh stanoviska předkládá plénu tříčlenný senát v souvislosti s jím řešenou senátní věcí. Stanovisko pléna tedy nemůže navrhnout soudce zpravodaj sám, a to ani v případě, že by jinak byl v souladu se svým právním názorem (rozporným s dřívějším právním názorem vysloveným v nálezu) kompetentním návrh tzv. zpravodajsky (tj. pouze svým rozhodnutím) odmítnout – tuto situaci řešil např. zpravodaj Rychetský návrhem stanoviska Pl. ÚS-st 26/08: tomu, aby mohl ústavní stížnost pro nepřípustnost odmítnout, bránila nálezová judikatura, která obdobné ústavní stížnosti za nepřípustné nepovažovala, o svém návrhu na její překonání však nejprve musel přesvědčit zbylé kolegy v daném senátu. Zda senát stanovisko navrhne či nikoliv záleží jen na senátu samém – případný návrh účastníků řízení, který se ostatně ani moc neobjevuje, je v tomto smyslu pro senát jen nezávazným podnětem. Návrh na zaujetí stanoviska pléna nemá zpravidla formu procesního usnesení, přesto však senáty o návrhu formálně hlasují (většinově, tedy 3-0 nebo 2-1 pro návrh), neboť má jít o návrh senátu, nikoli soudce zpravodaje. Senátem odsouhlasené návrhy na zaujetí stanoviska pléna se evidují v samostatném rejstříku Pl. ÚS-st a číslují se postupně bez ohledu na kalendářní rok; vročení za lomítkem je tak redundantní a má jen informativní funkci. Že senát Ústavního soudu, narozdíl od předložení věci rozšířenému senátu NSS například, nerozhoduje usnesením, má dalekosáhlé procesní následky – žádné rozhodnutí se nedoručuje, účastníci řízení nejsou o proceduře k zaujetí stanoviska pléna zpraveni, natož aby se mohli k otázce předestřené plénu vyjádřit. Námitky nedostatečné garance fair procesu sice do velké míry oslabuje skutečnost, že plénum nerozhoduje o ústavní stížnosti, nýbrž vždy a jenom výlučně o zobecněné (ústavně)právní otázce, nutno však připustit, že tyto případné námitky tím nejsou zcela vyvráceny. Může se tedy zdát, že nejde o klasické soudní řízení, nýbrž o interní více méně neformální dotazovací proceduru. Stanovisko pléna není nálezem a není to vlastně ani soudní rozhodnutí v úzkém slova smyslu; předkládající senát je sice stanoviskem v dalším řízení vázán, avšak teprve pokud právní názor vyslovený ve stanovisku pléna vtělí do svého nálezu, stává se tento právní názor všeobecně závazným ve smyslu čl. 89. odst. 2 Ústavy!

Co do odůvodnění návrhu musí předkládající senát označit právní názor vyplývající z dřívějšího nálezu (!), jedno jestli senátního či plenárního (nikoli tedy usnesení, s nímž nesouhlasí), který musí aplikovat na jím řešenou věc a s nímž nesouhlasí. Současně musí formulovat a vyargumentovat právní názor opačný. Zde se uplatní obecné zásady (a pochopitelně též úskalí) extrakce právního názoru z nálezu, jeho nosných důvodů, rationis decidendi (procedura podle § 23 ZÚS nemá sloužit k opravě jednotlivé věty, kterou soud na okraj v nálezu z nejrůznějších důvodů utrousil). Tyto otázky se také v plénu stávají předmětem vášnivých diskusí a již několik návrhů na zaujetí stanoviska bylo smeteno z důvodu, že se chtěly vymezovat vůči tezím vysloveným obiter, anebo většina v plénu dospěla k závěru, že předkládající senát řeší skutkově odlišný případ a že se lze od dosavadního nálezu legitimně odlišit bez spuštění plenární procedury. Za kuriozitu lze označit pokus, dokonce úspěšný, vymezit se vůči právní větě formulované k nálezu; viz stanovisko pléna sp. zn. Pl. ÚS-st 23/06 ze dne 12. 9. 2006 (ST 23/42 SbNU 545) (kuriozitu proto, že tzv. právní věty u rozhodnutí ÚS nejsou vůbec žádnými právními větami, nýbrž jen informativními anotacemi či nezávaznými excerpty z rozhodnutí, které v lepším případě jako právní větu označí soudce zpravodaj, častěji však jen jeho asistent; rozhodně se právní věty v senátu či plénu neschvalují v procesu, který by alespoň vzdáleně mohl připomínat sbírková pléna u obou nejvyšších soudů, s důsledky a významem s tím spojovanými).

Praxe u Ústavního soudu se také ustálila na tom, že o návrhu stanoviska pléna se v plénu formálně hlasuje a podepisuje se o tom hlasovací protokol. Stanovisko pléna se však písemně vyhotovuje jen v případě, že je schváleno požadovaným počtem alespoň 9 hlasů. V opačném případě se žádné písemné rozhodnutí nevydává, výsledek pouze zaznamená zapisovatel do spisu. Pro další řízení před předkládajícím senátem se nic nemění; je třeba respektovat dosavadní nálezovou judikaturu, proto také soudci Ústavního soudu necítí potřebu rozhodnutí o nepřijetí návrhu stanoviska písemně vyhotovovat, nehledě na to, že pak by mohlo někoho napadnout, že by je měl také doručovat ...

S publikací stanovisek je to obdobné. V oficiálně tištěné Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu byla původně publikována jako přívěšek k rozhodnutí, pro něž byla vydána, později samostatně. V NALUSu se stanoviska pléna tváří jako třetí plnohodnotná forma rozhodnutí Ústavního soudu, toto řešení však bylo zvoleno výlučně z praktických důvodů pro odlišení a snadné vyhledání. Ve Sbírce zákonů pak byla v dosavadní historii publikována některá, zřejmě za důležitá považovaná stanoviska poněkud praeter legem (poprvé ono restituční stanovisko pléna sp. zn. Pl. ÚS-st 21/05 pod č. 477/2005 Sb., dále stanoviska Pl. ÚS-st 22/05, Pl. ÚS-st 26/08 a Pl. ÚS-st 27/09 pod č. 13/2006 Sb., 79/2009 Sb., resp. 136/2009 Sb.), i když z toho se rozhodně střílet nebude a jakous takous oporu dává i § 57 odst. 3 ZÚS a § 2 odst. 1 písm. b) zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv. Neschválené návrhy stanovisek publikovány nikde nejsou, neboť se o tom žádné rozhodnutí nevyhotovuje. V NALUSu však stopu zanechávají – v poli poznámka u příslušného nálezu analytici evidují, že byl neúspěšně uplatněn návrh jej stanoviskem pléna překonat, a stejnou poznámku analytici činí i u rozhodnutí ve věci, kterou chtěl předkládající senát návrhem stanoviska rozhodnout jinak (srov. např. nejčerstvější pokus vyřešit otázku přiznání náhrady nákladů řízení státu, který se nechal zastoupit advokátem: nález sp. zn. I. ÚS 2929/07 ze dne 9. 10. 2008, vůči němuž se chtěl II. senát v řízení sp. zn. II. ÚS 3246/09 návrhem plenárního stanoviska vymezit, zůstal nedotčen a poté, co návrh II. senátu v plénu vyzněl do ztracena, rozhodl II. senát ve věci II. ÚS 3246/09 nálezem ze dne 6. 5. 2010; neschválený návrh stanoviska pléna pak rezonuje v odlišném stanovisku dr. Balíka).

Je zvláštní, že za 17 let existence Ústavního soudu bylo plénu předloženo pouze 29 návrhů stanovisek pléna, z tohoto počtu bylo 20 plénem přijato a 9 návrhů nezískalo potřebný počet hlasů nebo bylo staženo; to jsou cca dva návrhy stanovisek ročně. I obsah stanovisek je překvapivý: vesměs se řeší otázky procedurální, výklad hmotného práva je v menšině a pokud se ve stanovisku vyskytne, pak zejména v souvislosti se specifickou restituční či transformační tematikou. Malý počet návrhů stanovisek (pro ilustraci, u NSS za mnohem kratší období bylo před jeho rozšířeným senátem, alespoň podle hrubých údajů webu, zahájeno 136 řízení) lze vysvětlovat více důvody. Jde určitě též o důsledek výše popsané doktríny, opírající se částečně o znění § 23 ZÚS, že závazným je pouze právní názor kvality nosného důvodu rozhodnutí ve formě nálezu a že jen proti takovému se lze vymezovat pomocí stanoviskové procedury. Nálezů je přece jen podstatně méně (z cca 39 tis. rozhodnutí je cca 3 tis. nálezů), takže je méně příležitostí nálezy překonávat. Významný faktor vidím též v tom, že nad Ústavním soudem již není žádný orgán, který by podobným způsobem, jakým Ústavní soud nutí nejvyšší soudy překonávat jejich judikaturu v proceduře před rozšířeným senátem, nutil Ústavní soud důsledně využívat řízení podle § 23 ZÚS. Nejít do pléna tak není subjektivně spojeno s rizikem kasace rozhodnutí. Vliv má též relativně nízký počet soudců Ústavního soudu a skutečnost, že judikaturu usměrňujícím orgánem je samo plénum složené ze všech soudců Ústavního soudu, narozdíl od relativně nezúčastněných a rozmanitěji složených rozšířených senátů u početně silnějších nejvyšších soudů, jehož členové mohou mít větší odstup od ostatních soudců i od předložené právní otázky. Vezmeme-li v úvahu, že čtyři tříčlenné senáty Ústavního soudu nejsou specializované a všichni rozhodují všechno, vede to nezřídka k situaci, že právní názor vyslovený v nálezu jedním senátem je relativně rychle „v bledě modrém přes kopírák“ reprodukován dalším, příp. dalším senátem, takže než se třetí, resp. čtvrtý senát rozhoupe k jinému řešení a sepsání návrhu stanoviska, čelí v plénu zdviženému obočí většiny kolegů, kteří již nějaký právní názor zaujali a museli by překonávat sami sebe. Psychologickým faktorem je tak i to, že v plénu Ústavního soudu se protagonisté obou protichůdných návrhů setkávají tváří v tvář, což může být pravidelně jiné u obou nejvyšších soudů, v jejichž rozšířených senátech nemusí být nutně soudci předkládajícího senátu, ani oponovaní soudci zastoupeni, takže názorový spor mezi nimi se rozstřelí na více méně neutrální půdě. Senáty Ústavního soudu, resp. soudci zpravodajové tak pravděpodobně dávají častěji přednost rafinovaným odlišením ve svých senátech, než by se vzájemně utkávali na otevřeném poli v plénu.

Co je ovšem na stanoviscích pléna nejvíce vzrušující, jsou úvahy o jejich intertemporálních účincích. Ale o tom budu pokračovat zítra v samostatném příspěvku.

Celý příspěvek

En ten tý ky dva špalíky před Nejvyšším soudem, díl II.

Před nedávnem jsem na tomto blogu, v souvislosti s pokusem poslance Polanského ve spolupachatelství s Ministerstvem spravedlnosti o jeden superpřílepek k návrhu novely zákona o obecně prospěšných společnostech (viz zde), poukázal na jedno sporné usnesení Nejvyššího soudu, kterým byl pro rozpor s ústavně garantovaným právem na zákonného soudce podroben kritice tzv. kolový způsob přidělování nově napadajících věcí, jak byl uplatňován u Okresního soudu v Nymburce (a zřejmě nejen u tohoto soudu). Usnesení z 26. 1. 2010 má sp. zn. 21 Cdo 1316/2008-114 a lze jen uvítat, že je k dispozici v nové databázi Nejvyššího soudu (zde). Protože poslanec Polanský, resp. ministryně spravedlnosti svůj přílepek neprosadili a zůstali prozatím odkázáni, po proběhnuvším připomínkovém řízení (viz v eKLEPu návrh pod č. j. 184/2010-L Ministerstva spravedlnosti), na řádný legislativní proces v nově ustavené Poslanecké sněmovně, zůstává soudní praxe vystavena riziku systematického zpochybňování obsazení soudu ze strany advokátů, kterým ono usnesení 21. senátu Nejvyššího soudu vložilo do ruky vskutku zbraň hromadného ničení. Z tohoto důvodu bude myslím praktické, vrátím-li se k tomuto tématu na úvod svého hostování na Jiném právu.

Připomenu, že Nejvyšší soud kolovému způsobu přidělování návrhů na zahájení řízení vyčítal primárně rozpor s § 42 odst. 2 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích, neboť tato metoda rozdělování nápadu podle něj neumožňuje, aby „u každé věci nejpozději v den, kdy soudu došla, bylo bez využití rejstříků nebo jiných evidenčních pomůcek zřejmé, které soudní oddělení [resp. který samosoudce] má věc projednat a rozhodnout“. Nejvyšší soud uzavřel, že pokud rozvrh práce neodpovídá tomuto zákonnému požadavku, o čemž byl v daném případě přesvědčen, nelze hovořit o naplnění garance zákonného, tedy v souladu se zákonem určeného soudce. V takovém případě pak podle Nejvyššího soudu bylo namístě postupovat podle 44 odst. 1 zákona o soudech a soudcích a přidělovat jednotlivé věci konkrétním soudcům rozhodnutím předsedy soudu (!). Jedině tímto způsobem bylo podle citovaného usnesení za daných okolností možné ustanovit soudce zákonného ve smyslu čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Tedy, jinými slovy, nikoli na základě předem daného pravidla kolování, které se podle Nejvyššího soudu dostalo do kolize s variantou přísně doslovného výkladu § 42 odst. 2 zákona o soudech a soudcích, ale za daných okolností subsidiárně, na základě volného uvážení předsedy soudu může být podle Nejvyššího soudu saturována ústavní záruka zákonného obsazení soudu.

Obávám se, že Nejvyšší soud se v ústavním právu trochu zamotal. Přes vzletné odkazy na ústavní zakotvení práva na zákonného soudce v čl. 38 odst. 1 Listiny obsah této garance ponížil na pouhé dodržení zákonné úpravy, nadto interpretované otrockým lpěním na doslovném jazykovém výkladu. Svým doporučením k využití výjimečného, byť formálně zákonného postupu dle § 44 odst. 1 zákona o soudech a soudcích (který ovšem dopadá na odlišnou situaci – na případy, kdy soudce již rozvrhem práce určený nemůže věc projednat a rozhodnout) pak dokonce ústavní právo na zákonného soudce fakticky v jeho účelu popřel.

Výslovnou formulaci práva na zákonného soudce lze ve středoevropském prostoru stopovat až do 19. století (např. rakouský zákon na ochranu osobní svobody, ústavní úpravy na území Německa, Rakouska i Švýcarska) a byť byl jeho význam původně vnímán zejména v kontextu trestní justice, stalo se brzy obecným principem pro obsazení jakéhokoliv soudu a v tomto smyslu součástí ústavních tradic a jedním ze stavebních kamenů moderního právního státu a v něm uplatňovaného fair procesu. Jeho význam významně vzrostl po zkušenostech s totalitními režimy 20. století. Slavnostní a archaické proklamace tohoto práva v základních dokumentech nynějších demokratických právních států („Niemand darf seinem gesetzlichen Richter entzogen werden“ v čl. 101 odst. 1 německého Základního zákona, „Nikdo nesmí být odňat svému zákonnému soudci“ v čl. 38 odst. 1 české Listiny základních práv a svobod) proto nelze považovat jen za ornamentální, neboť jsou podloženy skutečným strachem, který kondenzoval v ústavních listinách, strachem před návratem „osvědčených“ metod znásilňování spravedlnosti a ovlivňováním soudního rozhodování manipulací složením soudu tak, aby o kauzách důležitých pro pokřivený politický režim rozhodovali jen „osvědčení“ a režimem prověření soudci.

V demokratickém právním státě nebezpečí nepomíjí, jen přichází z jiných směrů a v jiných podobách. I zde platí, že právo na zákonného soudce úzce souvisí se zárukou nezávislého a zejména nestranného soudu jak v rovině obecné a institucionální (zákonem předem definovaná kritéria věcné, místní, funkční, případně personální příslušnosti soudu), tak i na úrovni konkrétní věci, s cílem eliminovat možnosti manipulace se složením soudu ze strany „nepovolaných osob“. Nežádoucím vlivům je třeba čelit nejen ze sféry vně soudu, z kruhů moci vládní či zákonodárné nebo ze strany nejrůznějších mafií – to se dnes jeví jako samozřejmé – ale též ze soudcovských řad, zejména je-li v českém kontextu výkon soudní moci kontaminován deformovaným pojetím státní správy soudnictví v čele s Ministerstvem spravedlnosti.

(O tom, jak by takové ovlivnění složení soudu ze strany soudního funkcionáře mohlo v praxi například vypadat, si lze mimoděk udělat názornou představu při čtení nálezu Ústavního soudu I. ÚS 182/05, v němž se popisují okolnosti projednávání kárné věci s jedním státním zástupcem před Nejvyšším soudem: „JUDr. R. ... uvedl, že se na ústní jednání připravoval s dalším členem senátu JUDr. P., který věc referoval. Ústní jednání bylo nařízeno na den 25. 1. 2005 v 10 hod. Přibližně kolem deváté hodiny dne 25. 1. 2005 za ním přišel místopředseda Nejvyššího soudu JUDr. K., který rozhodl, že se JUDr. R. zúčastní služební návštěvy Nejvyššího soudu Slovenské republiky jako člen delegace Nejvyššího soudu České republiky. JUDr. K. rozhodl, že jednání povede zastupující předseda kárného senátu JUDr. H. Ten ve svém vyjádření k stížnosti JUDr. Z., adresované předsedkyni Nejvyššího soudu, uvedl, že byl dne 25. 1. 2005 v 9.05 hod. nejprve telefonicky a poté ústně informován místopředsedou Nejvyššího soudu JUDr. P. K., že jako zastupující předseda kárného senátu bude předsedat jednání tohoto senátu ve věci odvolání proti rozhodnutí kárného senátu Vrchního soudu v Praze, jelikož předseda kárného senátu JUDr. R. se náhle a nezbytně musel účastnit služebního jednání na Nejvyšším soudu Slovenské republiky. Uvedl přitom, že je pravda, že na počátku jednání přítomným osobám nesdělil, že došlo ke změně na místě předsedy senátu, a ani důvody, proč k tomu došlo. ...“. Pro vyloučení pochybností doplňuji, že se Ústavní soud nezabýval tím, zda vůbec mohlo jít o svévolnou nebo dokonce zlovolnou manipulaci s obsazením kárného senátu.)

Právo na zákonného soudce představuje též jeden z mnoha aspektů rovného postavení účastníků řízení a rovnosti zbraní. O té by nešlo vůbec uvažovat, pokud by např. jedna strana sporu mohla ovlivnit složení soudu na úkor strany protivné.

Existuje již poměrně četná judikatura Ústavního soudu k jednotlivým dílčím projevům práva na zákonného soudce (např. v souvislostí s delegací věci jinému soudu, případně jinému senátu či soudci v civilním nebo trestním řízení, ať už jde o tzv. delegaci vhodnou či delegaci, resp. příkaz kasačního soudu, aby věc v dalším řízení projednal samosoudce nebo senát v jiném složení, v souvislosti s rozhodováním o vyloučení soudce pro podjatost, anebo v souvislosti s povinností nejvyšších soudů předložit věc či právní otázku jinému svému rozhodovacímu tělesu za účelem překonání dosavadní judikatury anebo jinému soudu za účelem nalezení odpovědi na otázku, na niž předkládající soud není kompetentní odpovědět) a není zde prostor na její rozbor. Věnovat se dále chci jen otázce práva na zákonného soudce v souvislosti s pravidly ovládajícími prvotní obsazení soudcovské stolice při rozdělování nového nápadu mezi soudce příslušného soudu a v souvislosti s pravidly zastupování soudce, které musí být upraveny v rozvrhu práce.

Ústavní soud ve vztahu k rozvrhům práce formuloval základní teze v nálezech III. ÚS 200/98 ze dne 17. 12. 1998 a III. ÚS 293/98 ze dne 21. 1. 1999. Pravidla přidělování agendy soudním oddělením, resp. senátům či samosoudcům musí splňovat tyto požadavky:

- být obecná (to vyplývá z toho, že jde o pravidla – viz též nález Pl. ÚS 26/08, bod 38) a prospektivní (dána předem a působit do budoucna; změna rozvrhu práce v průběhu období, na které je vydán (kalendářní rok), je možná za předpokladu, že k takové změně jsou racionální důvody a je provedena (ve vztahu k účastníkům řízení) transparentně (nález II. ÚS 2747/08). To nepochybně platí i pro následné přerozdělení věcí z důvodů přirozené obměny soudcovského stavu.)

- být formulována tak, aby vyloučila riziko, že soudci budou vybráni libovolně (svévolně) či účelově ad hoc

- být formulována transparentně a předvídatelně pro účastníky řízení (dodal bych též srozumitelně)

- obsahovat složení senátů tak, aby osoba soudce ve složení senátů byla jista předtím, než návrh dojde soudu [to neznamená, že by účastník řízení musel být ještě před podáním návrhu schopen na základě rozvrhu práce předpovědět, jakému senátu a soudcům jeho věc připadne (to by mohlo být z pohledu protistrany nežádoucí), nýbrž toliko to, že složení senátů musí být předem pevně dané].

Tytéž požadavky platí i pro pravidla o zastupování soudců, navíc absence rozvrhem práce povolaného soudce musí být důvodná, resp. legitimní (a v tomto smyslu i prokazatelná; srov. nález I. ÚS 383/98, nález III. ÚS 29/01, nebo nález II. ÚS 2029/08) a musí být pevně stanoveno i pořadí k zastupování postupně povolávaných soudců (srov. nález IV. ÚS 307/03), tj. tak, aby svévolný výběr soudců byl i v tomto druhém sledu vyloučen. Další účel rozvrhu práce, jímž je rovnoměrné rozdělování práce mezi jednotlivé soudce (efektivní garance práva na zákonného soudce tak poskytuje ochranu nejen stranám řízení, ale i samotným soudcům před šikanózním a svévolným tlakem na ně vyvíjeným ze strany vedení soudů, ať už přetěžováním prací či naopak soustavným přidělováním bezvýznamných a nezajímavých případů) Ústavní soud výslovně v tomto kontextu označil za podružný (sekundární). Jinými slovy, tohoto jinak zcela legitimního a žádoucího účelu může být dosahováno jen při současném zachování transparentního a předvídatelného obsazení soudu, nikoli např. tak, že se při rozdílení jednotlivých věcí přihlíží i k pracovnímu vytížení jednotlivých soudců (srov. nález IV. ÚS 307/03) ve formě výjimky z obecného pravidla rozvrhu práce. Porušení těchto pravidel pak nezhojí ani poukaz na věcnou správnost výsledku řízení před nesprávně obsazeným soudem, neboť „nejen historické, ale i zkušenosti z nedávné doby totalitního režimu přesvědčivě ukazují, jak pro jedince nebezpečné a pro celou společnost škodlivé je při nalézání práva povolávat k výkonu spravedlnosti soudy a soudce podle účelových hledisek či výběru“ (např. nález III. ÚS 232/95).

K těmto závěrům český Ústavní soud dospěl byv nepřiznaně inspirován mnohem bohatší judikaturou Spolkového ústavního soudu. Z ní mimo jiné již od 60. let 20. století (např. rozhodnutí z 24. 3. 1964 BVerfGE 17, 294, 299 a n.) vyplývá, že soudce (soudci) musí být k rozhodování určitého případu povolán (povoláni) na základě obecného, všechny možné případy předvídajícího pravidla, tak jednoznačného, jak je to jen možné (so eindeutig wie möglich). Pravidla musí zavést přidělování věcí takříkajíc naslepo („blindlings“) a musí zcela vyloučit prostor pro jakékoliv volné uvážení, pro jakékoliv subjektivní úvahy stran rozdělování věcí mezi soudce. Pokud pravidla v rozvrhu práce tato kritéria nesplňují, samo o sobě to vede k závěru o svévolném obsazování soudu v jednotlivých případech a k porušení ústavního práva na zákonného soudce, aniž by bylo nutné zabývat se tím, zda soud byl v konkrétním případě skutečně obsazen účelově a zlovolně. Spolkový ústavní soud tuto svou judikaturu dále propracovával a před několika lety konstatoval, že postupem času se představy o konkrétních požadavcích plynoucích z ústavní garance práva na zákonného soudce dokonce zjemňují a že požadavek na co nejpreciznější pravidlo pro určení příslušného soudce v rozvrhu práce získává stále větší váhu (srov. rozhodnutí z 8. 4. 1997 BVerfGE 95, 322, 333).

Poměrně vysoké nároky kladené na rozvrhy práce se opírají o racionální závěr, že požadavek na povolání zákonného soudce k rozhodování konkrétního případu pochopitelně nemůže znamenat, že všechna pravidla pro jeho určení musí být stanovena na úrovni zákona, neboť by to z mnoha dobrých důvodů nebylo realizovatelné (s ohledem na odlišné počty soudců, nejrůznější specializace, přirozenou obměnu soudcovského stavu v průběhu času, výkyvy v kvantitě a struktuře nápadu a jiné specifické okolnosti) a nebylo by to ani v těžkopádném legislativním procesu prakticky proveditelné. Naopak po soudních funkcionářích, kteří jsou povinni práci soudu operativně organizovat a rozvrhnout, lze požadovat, aby všechny tyto okolnosti vzali pružně v úvahu při pravidelném sestavování rozvrhu práce a při jeho nezbytných změnách a dostáli přitom příkazům plynoucím z ústavní garance práva na zákonného soudce, při současném šetření i jiných legitimních účelů, jakými jsou rovnoměrné zatížení soudců a prevence svévolného přetěžování jedněch na úkor druhých a konečně i optimálnost dělby práce s ohledem na právo účastníků řízení na projednání věci v přiměřené lhůtě.

Tlak na zavedení efektivních systémových záruk práva na zákonného soudce vychází nejen z rozhodovací činnosti ústavních soudů, ale též z kooperativních struktur Rady Evropy a jimi produkovaného soft law. Např. doporučení Výboru ministrů Rady Evropy R (94) 12 z 13. října 1994 v bodech I. 2. e) obsahuje tezi, že rozdílení věcí by nemělo být ovlivnitelné přáním jakékoliv procesní strany či jiné osoby, která má zájem na výsledku řízení. Rozdílení věcí může být například uskutečněno losováním nebo systémem automatizované distribuce podle abecedního pořadí (což je jiné vyjádření pro kolování) či jiným podobným systémem. Z obdobných východisek čerpá i aktuální zpráva Benátské komise o nezávislosti soudního systému z března tohoto roku [CDL-AD(2010)004, body 73-81].

Co z toho všeho plyne pro český terén? Pokud jde o citované usnesení 21. senátu Nejvyššího soudu, lze se obávat, že s vaničkou bylo vylito i dítě (právo na zákonného soudce), neboť pro domnělý rozpor s kazuistickým ustanovením § 42 odst. 2 zákona o soudech a soudcích, které zcela nesmyslně vyžaduje určitelnost zákonného soudce bez využití rejstříků nebo jiných evidenčních pomůcek, byl nymburský rozvrh práce jako celek popraven s tím, že v takové situaci měl být zákonný soudce v dané občanskoprávní věci určen rozhodnutím předsedy soudu postupem podle § 44 odst. 1 zákona o soudech a soudcích, tj. rozhodnutím funkcionáře soudu nesvázaného žádnými předem danými objektivními pravidly, nadto postupem zákonem předvídaným pro jiné situace. Kromě toho z judikatury Ústavního soudu (a inspirativně též z judikatury Spolkového ústavního soudu) vyplývá, že i postup podle § 44 odst. 1 zákona o soudech a soudcích, a tedy i toto ustanovení an sich, může být ústavně zpochybněn, neboť právě na situaci, kdy věc nemůže projednat a rozhodnout soudce nebo senát stanovený rozvrhem práce, musí rozvrh práce předem pamatovat obecným a jednoznačným pravidlem pro zastupování.

Usnesení Nejvyššího soudu překvapivě zpochybnilo systém kolového přidělování věcí, který sám o sobě z pohledu ústavní garance práva na zákonného soudce, jak je vykládána ústavními soudy, problematický není. Vždy však záleží na konkrétním provedení, jak jsem uvedl ve svém předchozím příspěvku. (Tehdy jsem zmínil riziko, že předvídatelnost, resp. znalost algoritmu rozdělování věcí by mohla za určitých okolností (např. malá četnost nápadu) navrhovateli umožnit, aby mohl načasovat podání svého návrhu tak, aby již jen tím dosáhl přidělení této věci určitému soudci, pochopitelně na úkor protistrany. Jako příklad jsem uvedl rozdělování plenární agendy Ústavního soudu. Příkladem mnohem závažnějších důsledků však může být uplatnění prostého kolování ve věcech trestních, bez uplatnění jiných, rizika vyvažujících kritérií. Je třeba si uvědomit, že u konkrétního prvostupňového trestního soudu je monopolním navrhovatelem (obžalobou) místně příslušné státní zastupitelství. To má pak přehled o všech svých podaných obžalobách a podání obžaloby může pozdržet či předřadit tak, aby se určitá trestní věc dostala na stůl vybranému trestnímu soudci, resp. senátu, který z nějakého důvodu lépe vyhovuje obžalobě (např. proto, že na určité kriminální jednání pohlíží přísněji), na úkor strany druhé, zde obžalovaného. Tady se již ocitáme tváří v tvář skutečnému nebezpečí odnětí obžalovaného zákonnému soudci.)

Přitom namátkové nahlédnutí do rozvrhu práce samotného Nejvyššího soudu může s ohledem na výše uvedenou judikaturu ústavních soudů a doporučení orgánů Rady Evropy vyvolávat pochybnosti v jiných dosud netušených oblastech. Rozvrh práce Nejvyššího soudu pro rok 2010 například do několika senátů zahrnuje více soudců, než by odpovídalo procesními předpisy stanovenému počtu, s tím, že „u senátů, do kterých je zařazeno více soudců, sestavuje tříčlenný senát, není-li stanoveno rozvrhem práce jinak, řídící předseda, přitom dbá o rovnoměrné vytížení soudců s přihlédnutím k výkonu státní správy soudu členy senátu“ a že „v senátě přiděluje jednotlivým členům věci předseda senátu“. To je shodou okolností i případ 21. senátu, který má čtyři členy (jak to bylo v roce 2008, v době podání dovolání ve věci 21 Cdo 1316/2008, přitom z webových stránek Nejvyššího soudu zjistit nelze, neboť zde chybí historie rozvrhů práce). Lze si jen obtížně představit, jak je na základě takového pravidla možné jednoznačně nejpozději v den, kdy věc Nejvyššímu soudu došla, určit referujícího soudce, natož složení příslušného senátu, a navíc ještě bez možnosti použít rejstříky a jiné evidenční pomůcky Nejvyššího soudu. Kuriózní v kontextu diskutovaného usnesení je to, že i u Nejvyššího soudu se vedle specializace jednotlivých senátů uplatňuje také systém kolování, např. pro zbytkovou agendu (v občanskoprávním a obchodním kolegiu „věci nespadající do působnosti žádného senátu budou přidělovány postupně podle pořadí jednotlivým senátům ...“), byť ke cti senátu 21 je nutno naopak uvést, že sama věc 21 Cdo 1316/2008 tomuto senátu zřejmě připadla podle pevného pravidla a nikoli kolováním, neboť dovolání ve věcech žalob pro zmatečnost projednává výlučně tento senát.

Zdá se tedy, že sám Nejvyšší soud se chytil do pasti hypertrofovaného pojetí práva na zákonného soudce, přičemž jím naznačovaná cesta úniku z této pasti postupem dle § 44 odst. 1 zákona o soudech a soudcích vede ještě hlouběji do slepé uličky. V budoucnu může být problém dílčím způsobem vyřešen přijetím oné technické novely § 42 odst. 2 zákona o soudech a soudcích, kterou připravilo Ministerstvo spravedlnosti a která z tohoto ustanovení vypouští slova „bez využití rejstříků nebo jiných evidenčních pomůcek soudu“ a výslovně připouští metodu kolování, nicméně do té doby se obecné soudy musí nějak vypořádat s rozhodnutím Nejvyššího soudu, pokud tak neučiní Nejvyšší soud sám přijetím ústavně konformní interpretace stávajícího znění tohoto ustanovení. Nelze v této souvislosti nezmínit, že za platnosti předchozího zákona o soudech a soudcích č. 335/1991 Sb. by problém zřejmě nevznikl, neboť ustanovení § 4a, které upravovalo v mnohem obecnější poloze obsah rozvrhu práce, zákaz použití rejstříků a evidenčních pomůcek pro určení zákonného soudce neobsahovalo. Zase jeden z příkladů, jak stále kazuističtější právní úprava a z toho plynoucí trvalá nutnost jejího vylepšování a opravování vyvolává další a zbytečné aplikační problémy.

Celý příspěvek

Tomáš Langášek: Právo na zákonného soudce v justici v ohrožení???

Média již obsáhle informovala (idnes, lidovky a týden – ten k tématu aktuálně přinesl i rozhovor s předsedkyní Nejvyššího soudu Ivou Brožovou) o pokusu poslance Polanského „přilepit“ k vládnímu návrhu novely zákona o obecně prospěšných společnostech (sněmovní tisk 889) změnu zákona o soudech a soudcích, která by odstranila podmínku souhlasu předsedy Nejvyššího soudu s přidělením jiného soudce k výkonu funkce u Nejvyššího soudu (§ 70 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích). O motivech a možných důsledcích této změny již bylo napsáno mnoho a nechci na tomto místě dále spekulovat, když ani poslanec Polanský svůj návrh nebyl schopen v médiích srozumitelně odůvodnit..

Poslanec Polanský ovšem nenavrhl jen změnu § 70 zákona o soudech a soudcích. Na prvním místě totiž navrhl změnu § 42 odst. 2 věty druhé zákona o soudech a soudcích, která měla nově znít: „Způsob rozdělení věcí musí být současně stanoven tak, aby byla zajištěna specializace soudců podle zvláštních právních předpisů, aby věci které projednávají a rozhodují na pobočce soudu, připadly soudnímu oddělení působícímu na této pobočce, aby pracovní vytížení jednotlivých soudních oddělení bylo, pokud je to možné, stejné a aby nejpozději v den, kdy věc soudu došla, bylo nepochybné, do kterého soudního oddělení náleží; je-li podle specializace soudců podle zvláštních právních předpisů určeno více soudních oddělení, rozdělují se mezi ně věci ve stanovených poměrech vždy postupně.“.

Kdyby někdo náhodou nepostřehl úzkou vazbu mezi vládním návrhem novely zákona o obecně prospěšných společnostech a pozměňovacím návrhem novelizujícím zákon o soudech a soudcích, pak upřesňuji, že účelem vládního návrhu novely zákona o obecně prospěšných společnostech je podle důvodové zprávy „zvýšení odpovědnosti statutárního orgánu (ředitele) a správní rady, která rozhoduje o nakládání s majetkem obecně prospěšné společnosti, zajištění ochrany majetku vloženého nebo darovaného zakladatelem obecně prospěšné společnosti a posílení pozice státu a kraje jako zakladatele obecně prospěšné společnosti při likvidaci obecně prospěšné společnosti“, to je ale jen na okraj.

Co mne však překvapilo je to, že takové technické ustanovení vztahující se k rozvrhům práce na obecných soudech se stalo předmětem poslaneckého pozměňovacího návrhu. Shodou okolností ještě v těchto dnech stále probíhá meziresortní připomínkové řízení o legislativní předloze zpracované Ministerstvem spravedlnosti, která obsahuje totožný návrh novelizace § 42 odst. 2 věty druhé zákona o soudech a soudcích, jakou ve druhém čtení novely zákona o obecně prospěšných společnostech přednesl poslanec Polanský. To samo o sobě je přesvědčivým důkazem o zdroji, z něhož poslanec Polanský tento, ale i onen druhý pozměňovací návrh k § 70, čerpal a posiluje spekulace, že šlo ve skutečnosti o „přílepek na druhou“, nebo chcete-li „superpřílepek“, který se měl svézt se úpravou § 42 zákona o soudech a soudcích, s využitím nic netušícího nosiče v podobě novely zákona o obecně prospěšných společnostech. Pokud by totiž nebyl chválen pozměňovací návrh poslanec Polanského, hrozil by pravděpodobně kolaps v justici, neboť, jak k tomu uvedla ministryně spravedlnosti Kovářová, „naprosto důvodně [se] obáváme ... velké vlny ... návrhů ústavních stížností a obnov řízení a obáváme se otevření obrovského množství případů.“. Proto, pokračovala paní ministryně, „za Ministerstvo spravedlnosti musím říci, že podporuji pozměňovací návrh pana poslance Polanského a děkuji za něj.“. Ministryně Kovářová ve své řeči zmínila i to, že jde o reakci na nějaký judikát Nejvyššího soudu.

Co se tedy tak zásadního stalo, že je nutno kvůli tomu dokonce žádat o zkrácení lhůty před třetím čtením návrhu novely zákona o obecně prospěšných společnostech na 48 hodin (ministryně Kovářová), nebo dokonce na 24 hodin (poslanec Hovorka)? O čem hovořil poslanec Chytka, když plédoval za přijetí návrhu poslance Polanského (pochopitelně ve skutečnosti obou z nich), když k jeho prvnímu bodu uvedl, že „systém kolovadla mají v tuto chvíli všechny soudy od okresního soudu až po Nejvyšší a Ústavní soud“, a že „momentálně v justici panuje nejistota u mnoha dalších rozhodnutí, která již byla rozhodnuta nebo jsou právě v běhu“, nebo dokonce že podpora pozměňovacích návrhů poslance Polanského je konkrétním činem, příspěvkem poslanců „v protikorupčním balíčku, ... konečné a finální vyřešení za kauzou soudce Berky.“?

Oním judikátem, který otřásl garancí práva na zákonného soudce v celé justici, počítaje v to i Ústavní soud, je usnesení Nejvyššího soudu č. j. 21 Cdo 1316/2008-114 z 26. ledna 2010. Nejvyšší soud tímto usnesením vyhověl dovolání proti usnesení Krajského soudu v Praze, jímž bylo potvrzeno usnesení Okresního soudu v Nymburce o zamítnutí žaloby pro zmatečnost podané proti jinému rozsudku Okresního soudu v Nymburce. Nejvyšší soud přisvědčil dovolateli v tom, že v jeho věci před Okresním soudem v Nymburce rozhodoval nesprávně obsazený soud, v rozporu s ústavní garancí práva na zákonného soudce. Důvodem byla skutečnost, že u Okresního soudu v Nymburce měli rozvrh práce, podle kterého probíhalo přidělování věcí v tzv. „kolečku“, a konkrétně do příslušného soudního oddělení byla přidělována „každá 4., 10., 15. a 18. věc“. V tom spatřil Nejvyšší soud porušení § 42 odst. 2 zákona o soudech a soudcích, podle něhož musí být způsob rozdělení věcí v rozvrhu práce stanoven mimo jiné tak, aby „v den, kdy věc soudu došla, bylo bez využití rejstříků nebo jiných evidenčních pomůcek nepochybné, do kterého soudního oddělení věc náleží“. Podle Nejvyššího soudu rozvrh práce u Okresního soudu v Nymburce nejen že dostatečně nezajišťuje specializaci soudců, ale též neumožňuje bez využití evidenčních pomůcek podatelny a rejstříku určit, které soudní oddělení má věc projednat a rozhodnout, což se dostává do rozporu s předvídatelností a transparentností obsazení soudu a ústavní garancí práva na zákonného soudce podle čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.

Když jsem se s tímto judikátem seznámil, polilo mne horko. Kolový systém přidělování věcí soudcům zpravodajům praktikuje, s různými modifikacemi, Ústavní soud od počátku své existence a dosud jsem byl skálopevně přesvědčen, že náš způsob přidělování věcí nelze zpochybnit. Řečeno ovšem s nadsázkou – ustanovení § 42 odst. 2 se na Ústavní soud nevztahuje.

Je-li ovšem obecná justice tak zásadně čerstvým judikátem Nejvyššího soudu znejistěna, sluší se věc podrobněji rozebrat. Lze se ztotožnit s východisky Nejvyššího soudu, podle nichž je rozvrh práce důležitým nástrojem garance práva na zákonného soudce a správného, resp. řádného obsazení soudu podle předem daných pravidel. Nepochybně zvýšená citlivost na garanci práva na zákonného soudce a zamezení jakékoliv svévole při přidělování věcí soudcům je reakcí na historickou zkušenost v tomto geografickém prostoru; v totalitním režimu není třeba zkorumpovat všechny soudce, postačí, když si režim pohlídá, že určité kauzy budou rozhodovány určitými „spolehlivými“ soudci, aby bylo dosaženo žádoucích verdiktů ve věcech, na nichž má politický režim eminentní zájem. Rozvrh práce tedy musí být sestaven tak, aby vyloučil, nebo alespoň minimalizoval možnost manipulace s došlými návrhy na zahájení řízení při jejich rozdělování soudcům a senátům, resp. aby umožnil případnou manipulaci a zásah zvenčí zpětně odhalit, prokázat a sankcionovat. Jinými slovy, rozvrh práce musí obsahovat předem daný algoritmus rozdělování nápadu, jehož dodržení lze zpětně ověřit.

Kolování na způsob rozdávání karet je jen jedním z možných způsobů a samo o sobě tato metoda žádnou záruku proti svévoli nedává. Ďábel je skryt v detailech. Jde o to, jak jsou karty před rozdáváním seřazeny, jak jsou hráči rozesazeni kolem stolu, kterým směrem se rozdává a u koho se začíná. Také záleží na tom, kolik karet bývá k rozdání...

U Ústavního soudu je situace jednodušší v tom, že soudci nijak specializováni nejsou – ústavní právo je všechno a jedno. Algoritmus přidělování věcí je nastaven tak, že soudci jsou seřazeni kolem stolu podle abecedy. Rozdává se jim postupně a jednou denně. Začíná se u toho, kdo byl poslední na řadě den předešlý. A co je důležité, karty lze seřadit až po uplynutí dne, kdy došly, a seřadí se podle abecedního pořadí příjmení nebo označení navrhovatelů. Jen tak lze totiž vyloučit možnou manipulaci na podatelně, kdy smluvený pracovník podatelny kýžený návrh podrží a „orazí“ datem, hodinou a minutou tak, aby při rozdávání připadl předem vybranému soudci. Musí-li se všechny v jeden den došlé návrhy nejprve podle předem daných pravidel seřadit a teprve pak rozdat, nemůže nikdo zvenčí ovlivnit své pořadí, neboť to je určeno až uplynutím dne a strukturou ostatního nápadu. Pro podrobnosti viz pravidla rozdělení agendy, resp. rozvrh práce Ústavního soudu.

Se znalostí struktury nápadu v určitém dni lze tak u Ústavního soudu „ručně“, tj. slovy stávajícího znění § 42 odst. 2 zákona o soudech a soudcích „bez využití rejstříků nebo jiných evidenčních pomůcek“ zpětně ověřit, zda věci byly přiděleny soudcům podle předem stanoveného algoritmu. Pokud by někdo namítal, že znalost struktury nápadu (ostatních věcí) lze získat jen s využitím rejstříku a evidence podání, pak by to znamenalo, že ve světle § 42 odst. 2 by obstál pouze takový systém, který by např. věci navrhovatelů začínajících písmenem A – D nebo věci vymezené specializací připadaly vždy soudci X. Takový systém by však popřel další smysl rozvrhu práce, jímž je rozdělovat věci mezi soudce rovnoměrně tak, aby byli vytíženi v zásadě stejně, a pokud se někde u soudů uplatňuje, musí rozvrh práce obsahovat mechanismus vyvažování, který bývá neprůhledný a předpokládá také využití rejstříků a jiných evidenčních pomůcek, neboť jinak by nebylo možné zohlednit, kolik věcí kterému soudci bylo v minulém období přiděleno. Domnívám se proto, že slova „bez využití rejstříků nebo jiných evidenčních pomůcek“ nelze smysluplně vyložit jinak, než že rozdělování věcí v rozvrhu práce nemá být založeno na neverifikovatelných nahodilostech nebo závislostech na nejrůznějších metadatech a pomocných evidencí generovaných nebo vytvářených soudním rejstříkem. Nutno však připustit, že to je nešťastně formulované ustanovení, neboť si jen obtížně dovedu představit rozdělování nápadu a jeho zapisování do soudního rejstříku „bez využití rejstříku“ a jeho evidenčních nástrojů. V tomto smyslu tak navrhl poslanec Polanský nakonec docela dobrou věc, když chce z § 42 odst. 2 zákona o soudech a soudcích odstranit slova „bez využití rejstříků nebo jiných evidenčních pomůcek“.

„Problém“ Ústavního soudu by však ani tato změna nevyřešila. V § 42 odst. 2 zákona má totiž zůstat ustanovení, podle něhož nejpozději v den, kdy věc soudu došla, [musí být] nepochybné, do kterého soudního oddělení náleží. Jak jsem výše uvedl, v den podání to u Ústavního soudu z mnoha dobrých důvodů možné není. Nápad se rozděluje vždy až den následující.

Rozvrh práce Okresního soudu v Nymburce by přijetím navrhované změny § 42 odst. 2 zákona o soudech a soudcích již před přísným senátem Nejvyššího soudu obstát mohl, je však otázka, zda by to bylo ve prospěch garance práva na zákonného soudce a zejména vyloučení rizika svévole a manipulace s došlými návrhy na zahájení řízení. Z citovaného usnesení Nejvyššího soudu, resp. z jeho narativní části, totiž vyplývá, že se věci přidělují v kolečku tak, že „pořadí věcí napadlých stejného dne se řídí hodinou doručení, která je uvedena na podacím razítku“. To je ovšem vůbec nejslabší místo tohoto způsobu přidělování, otevírající prostor pro korupci na podatelně, které však Nejvyšší soud ponechal zcela bez povšimnutí.

Konečně, ani onen požadavek předvídatelnosti výsledku systému rozdělování nápadu, artikulovaný v usnesení Nejvyššího soudu, nemusí být z pohledu ústavně zaručeného práva na zákonného soudce, resp. nestrannosti soudu, za všech okolností pro všechny varianty rozdělování nápadu nezpochybnitelný. Předvídatelnost algoritmu rozdělování věcí by neměla navrhovateli umožnit, aby mohl načasovat podání svého návrhu tak, aby již jen tím dosáhl přidělení této věci určitému soudci. Podobnému problému jsme čelili i u Ústavního soudu v souvislostí se zveřejňováním došlých plenárních věcí na internetu (viz zde). Protože počet plenárních věcí v rejstříku v kalendářním roce je poměrně malý (např. v roce 2009 bylo zapsáno 38 plenárních věcí), nestává se, že by jich v jeden den bylo doručeno více než jedna. Proto zdatní navrhovatelé mohli, se znalostí algoritmu, abecedního pořadí soudců Ústavního soudu a jména soudce zpravodaje, jemuž byla naposledy plenární věc přidělena, počkat s podáním svého návrhu na příhodný okamžik a získat pro sebe soudce zpravodaje, o němž se například domnívají, že bude k jejich návrhu shovívavější. Abychom toto riziko snížili, publikujeme nové plenární věci na našich webových stránkách v měsíčních intervalech po několikatýdenním zpoždění.

Ideální systém nalézt nelze, vše je zneužitelné, lze jen kombinací nejrůznějších kritérií rizika manipulace snížit na praktické minimum.

Navrhovaný přílepek poslance Polanského, ani řádně připravovaný legislativní návrh z téže dílny Ministerstva spravedlnosti v tomto směru nic neřeší. Celý příspěvek