Nabídka místa asistentky/asistenta soudkyně NSS

Mgr. Eva Šonková, soudkyně Nejvyššího správního soudu, hledá vhodného/vhodnou kandidáta/kandidátku na pozici asistenta/asistentky.

Celý příspěvek

Pracovní nabídka - asistent/asistentka soudce Nejvyššího správního soudu

Milan Podhrázký, soudce přeložený od 1. 9. 2018 k Nejvyššímu správnímu soudu, hledá vhodné kandidáty/kandidátky na pozici asistenta/asistentky.

Celý příspěvek

Nabídka místa asistenta/asistentky soudkyně NSS

JUDr. Barbara Pořízková, soudkyně Nejvyššího správního soudu, hledá vhodného/vhodnou kandidáta/kandidátku na pozici asistenta/asistentky.
Celý příspěvek

Hledá se asistent/asistentka. Zn.: Kreativita a inspirativnost až na prvním místě!

Předseda Nejvyššího správního soudu Josef Baxa hledá do svého týmu nového asistenta či asistentku. Člověka, který jej bude inspirovat při hledání nových řešení, kreativního, s nadšením pro právo, justici a nalézání spravedlnosti. Osobnost přemýšlivou, s vlastním názorem, s profesionálním sebevědomím, ale i vnitřní pokorou, se schopností naslouchat; současně se širokým rozhledem, viděním souvislostí a mezioborovým pohledem, který přesahuje hranice práva. Partnera, spíše než podřízeného, otevřeného k diskusi a vybaveného kritickým uvažováním, motivovaného ke stálému zdokonalování sebe sama, vytrvalého a připraveného k obětavé službě spravedlnosti. Člověka slušného.

Celý příspěvek

Soudy on-line

Mám pocit, že se v posledních letech zlepšuje komunikace českých soudů navenek. Průkopníkem byl v mých očích Nejvyšší správní soud. Pokud se nepletu, jako první umístil na svůj web fotky soudců. Jeho web patřil k těm v justici nejzdařilejším. Nejvyšší soud má od letoška nové webové stránky. Taky už se na nich můžeme podívat na jeho soudce. Oběma webům ale podle mě „chybí jiskra“, kterou bych od nich v roce 2016 čekal. V posledních letech pak podle mě boduje zejména Ústavní soud. Má sice taky nový webový kabát, ale jako jediný se vydal na sociální sítě. Facebook Ústavního soudu i jeho Twitter je stále víc a víc sledovanější. Mám přitom pocit, že se Ústavnímu soudu díky sociálním sítím daří lépe a efektivněji informovat veřejnost o svých rozhodnutích a své roli. Stále je ale co dohánět.

Celý příspěvek

Divotvorný odkladný účinek ve správním soudnictví

Dlouho jsem tu nic nenapsal. Navíc o vaření. Jak jsem tak ale nakukoval do hodně vroucího hrnce správního soudnictví, zjistil jsem, že na chuť uvařeného jídla má zásadní vliv jedna zvláštní přísada. Odkladný účinek. Může se přimíchat už při podání žaloby. Pro ty, co mají rádi pikantnější chuť, ho lze přidat až u kasační stížnosti. V mnoha případech je přitom jeho přimíchání zcela stěžejním momentem reálného úspěchu ve věci. Pokud se totiž v některých věcech nepřimíchá a jedinou ingrediencí v hrnci je pravomocné a vykonatelné správní rozhodnutí, pak mohou správní soudy míchat a míchat a míchat. Výsledný pokrm se ale vždy podává lehce vychladlý.

Celý příspěvek

Rok 2014 v Luxemburgu (časť tretia)

Článok 218(11) ZFEÚ sa stal v posledných dňoch slávnym hlavne ako právny základ stanoviska ESD o (ne)pristúpení Únie k štrasburskému Dohovoru, o ktorom už na tomto blogu písal Jan Škeřík, a o ktorom si môžete prečítať (neprekvapivo neprávnický :)) ) komentár Honzu Komárka v dnešných Lidovkách. V treťom (a poslednom) dieli tohto luxemburského seriálu sa však pozrieme na iné stanovisko ESD, vydané na základe rovnakého článku Zmluvy, avšak týkajúce sa medzinárodných únosov detí. Následne nakukneme do novembrových rozhodnutí obmedzujúcich voľný pohyb osôb po Únii, a na záver sa pozrieme na to, ako v decembri Súdny dvor (okrem toho, že odmietol pristúpenie k Dohovoru a že odpovedal Zdeňkovi Kühnovi na predbežnú otázku v kauze Ryneš vs. ÚOOÚ) výrazne zmenil svoj názor na patentovateľnosť niektorých kmeňových buniek.

Celý příspěvek

Dušan Sulitka: C-468/10 ASNEF (O práve na informácie o platoch štátnych zamestnancov a jednom zabudnutom rozsudku)

V nasledujúcom príspevku by som sa chcel v krátkosti venovať nedávnemu rozsudku rozšíreného senátu Najvyššieho správneho súdu vzťahujúcemu sa k povinnosti poskytovania informácii o platoch štátnych zamestnancov; presnejšie povedané prijímateľov verejných prostriedkov. Rozhodnutie nadväzuje na rozsudok piateho senátu z roku 2011, ktorý sa zaslúžil o víťazný vavrín, zhmotnený v tabuli „Otevřeno“, zdobiaci vestibul tohto súdu. 

Celý příspěvek

Doktrína precedenční závaznosti rozhodnutí Ústavního soudu po sedmi letech

Než skončí mé měsíční hostování na Jiném právu, rád bych dostál svému slibu a uveřejnil také post z oblasti ústavního práva. Uplynulo již více než sedm let od rozhodnutí Slovenské důchody VI, v němž Ústavní soud ČR (prostřednictvím svého čtvrtého senátu) formuloval doktrínu precedenční závaznosti svých rozhodnutí. Za tuto dobu je patrné, že obecné soudy, zejména NSS, si doktrínu precedenční závaznosti osvojily a ve své judikatuře ji dále rozvíjejí. Největší problémy při aplikaci této doktríny tak dnes nepůsobí odpor obecných soudů, nýbrž absence jasné a jednotné rozhodovací praxe Ústavního soudu.

Celý příspěvek

Michal Hájek: Nepřijatelní cizinci – anachronismus nebo trend?

Kritický vývoj

Příběh o Nepřijatelných cizincích začal v roce 2005, kdy zákonodárce zavedl pro řízení o kasačních stížnostech ve věcech mezinárodní ochrany institut nepřijatelnosti. Svůj odraz našel v § 104a odst. 1 s. ř. s., dle kterého „[j]estliže kasační stížnost ve věcech azylu svým významem podstatně nepřesahuje vlastní zájmy stěžovatele, odmítne ji Nejvyšší správní soud pro nepřijatelnost.“ Nejvyšší správní soud tehdy nejspíše zajásal (byť nádavkem ponovu musel ve věcech mezinárodní ochrany rozhodovat v pětičlenných senátech). Jak by také ne, když mu jen za rok 2004 napadlo 3124 azylových případů, což byla téměř polovina (sic!) veškerého tehdejšího nápadu. Lze si dost dobře představit, že v pronajatých prostorách domu na Masarykově ulici, kde tehdy Nejvyšší správní soud provizorně sídlil, do té doby panovala určitá trudomyslnost. Připomeňme, že obsazení Nejvyššího správního soudu bylo ještě koncem roku 2003 poměrně skromné (22 soudců, 23 asistentů, 21 pracovníků soudních kanceláří a 22 pracovníků soudní správy). Důvodová zpráva k zákonu č. 350/2005 Sb., kterým byl institut nepřijatelnosti uveden na světlo světa, pak k nastalé situaci pregnantně uvádí, že„[t]oto opatření je vyvoláno kritickým vývojem azylové agendy u Nejvyššího správního soudu v letech 2003 a 2004“.

Celý příspěvek

Volné místo asistenta/tky na NSS

Soudkyně Nejvyššího správního soudu K. Šimáčková hledá asistenta/asistentku. Bližší informace dále v postu.

Milé kolegyně a kolegové, jako soudkyně NSS hledám asistenta/asistentku. Nemám žádné apriorní představy či požadavky, při výběru se budu řídit částečně životopisem a osobními sympatiemi a především pak předvedeným výkonem. Všichni uchazeči dostanou ke zpracování dva úkoly – jeden z unijního práva a druhý z oblasti práva procesního, na vyřešení budou mít několik dní. Poté s nejlepšími provedu osobní pohovor o odevzdaných textech a o jejich pracovních motivacích.

Ráda bych seznam zájemců o účast ve výběrovém řízení uzavřela 9. 11. ve 12 hodin, týž den rozeslala zadání, termín odevzdání písemných prací by byl 16.11. a případné ústní výběrové řízení by se konalo v týdnu od 19.11.

Pokud budete pro mne i na sobě hodně pracovat, nabízím Vám šanci stát se lepším právníkem.

Tak se na Vás těším, svůj životopis a motivační dopis mi prosím pošlete co nejdříve na katerina.simackova(zavináč)nssoud.cz.

Kateřina Šimáčková
Celý příspěvek

Michal Hájek: Občasník NSS Info je na webu

Oddělení dokumentace a analytiky Nejvyššího správního soudu již od roku 2006 vydává svůj "občasník" s názvem NSS Info, který shrnuje zajímavá rozhodnutí některých zahraničních soudů, která se týkají správního soudnictví nebo mají zajímavý judikaturní přesah (typicky německého Bundesverwaltungsgericht, rakouského Verwaltungsgerichtshof nebo Evropského soudu pro lidská práva a Soudního dvora Evropské unie). Cílem tohoto občasníku je upozornit čtenáře na zajímavá rozhodnutí a také jim alespoň trochu ulehčit jejich práci. Nicméně do této doby byl NSS Info pouze interním dokumentem soudu. Přišlo nám však škoda nepodělit se o informace v něm obsažené s širší veřejností. Z toho důvodu vznikl blog http://nssinfo.blogspot.cz/

Jaké jsou výhody NSS Info blogu?

1. Dostupnost - K informacím zde umístěným má přístup každý.
2. Aktuálnost - O zajímavých rozhodnutích se dozvíte ihned, nikoli tedy až když vyjde náš občasník.
3. Interaktivita - Prostřednictvím komentářů nám můžete poskytnout zpětnou vazbu nebo s dalšími čtenáři o daných rozhodnutích diskutovat.

Doufáme, že zde naleznete užitečné informace!

Oddělení dokumentace a analytiky NSS
Celý příspěvek

Jan Potměšil: Sporné přestupkové judikáty NSS V.

Po delší odmlce opět přicházím s pokračováním „občasníku“ Sporných přestupkových judikátů NSS. Tentokrát bych se rád zamyslel nad dvěma právními názory vztahujícími se k výkladu správního řádu, alespoň první judikát se však týká věci přestupkové a druhý má, s ohledem na podpůrné působení správního řádu vůči zákonu o přestupcích, pro přestupkovou agendu rovněž nepopiratelný význam. Konkrétně jde, viz níže, (sub 11.) o názor, že uplatnění fikce doručení je podmíněno vhozením písemnosti do schránky, a dále (sub 12.) o výklad, že zkrácené přezkumné řízení lze zahájit (rozhodnutí vydat) do 15 měsíců od právní moci přezkoumávaného rozhodnutí.

11. Fikce doručení a vhazování písemnosti do schránky – rozsudek NSS ze dne 25.8.2011, č.j. 7 As 53/2011 – 77:

V souvislosti s právě uvedeným rozsudkem nehodlám komplexněji pojednat o úpravě fikce doručení v judikatuře NSS, tomu jsem věnoval samostatný text („Fikce doručení v judikatuře Nejvyššího správního soudu“, In: Veřejná správa č. 20/2011). Soustředím se pouze na výklad významu změny, zakotvené do správního řádu novelou č. 7/2009 Sb., díky níž se správním orgánům v § 23 odst. 4 správního řádu ukládá nová povinnost: „Je-li to možné a nevyloučil-li to správní orgán, písemnost se po uplynutí 10 dnů vloží do poštovní schránky nebo na jiné vhodné místo; jinak se vrátí správnímu orgánu, který ji vyhotovil“. Této změně se NSS, pokud se nemýlím, věnuje v uvedeném judikátu vůbec poprvé.

NSS dovodil, že aby bylo možno písemnost považovat za doručenou fikcí, nestačí jen splnění ostatních podmínek uplatnění fikce, především připravení zásilky k vyzvednutí a uplynutí 10 dní od tohoto okamžiku, ale i její vložení do schránky. Opačný výklad by prý vedl k tomu, že vložení zásilky do schránky by bylo fakultativní, neboť písemnost by byla doručena bez ohledu splnění právě uvedeného.

Domnívám se však, že (zjednodušeně řečeno) je správný právě onen „opačný výklad“. NSS odkazuje mj. na svůj dřívější rozsudek ze dne 23.6.2011, č.j. 5 As 72/2010 – 60, kde se uvádí, že podmínky řádného uložení písemnosti upravuje § 23 odst. 4 a 5 správního řádu, kdy za splnění těchto podmínek pak fikce doručení podle § 24 odst. 1 správního řádu nastane tehdy, jestliže si adresát uloženou písemnost ve lhůtě 10 dnů ode dne připravení zásilky k vyzvednutí nevyzvedl; písemnost se považuje za doručenou posledním dnem lhůty, a to i tehdy, pokud se adresát v místě nezdržoval, ovšem za předpokladu splnění všech popsaných úložních podmínek. Z toho NSS aktuálně dovodil, že podmínkou uplatnění fikce doručení je splnění všech podmínek uvedených v § 23 správního řádu, včetně pokynu nově do správního řádu doplněného, tj. vhození zásilky do schránky.

K tomu je třeba upozornit, že citovaný judikát pátého senátu NSS se vztahuje k úpravě před novelou č. 7/2009 Sb. (kdy povinnost vhazovat zásilku do schránky neplatila), s otázkou vhazování zásilky do schránky nepočítal a nelze tedy jeho závěry paušálně vztáhnout i na všechny následně přijaté novelizace, resp. povinnosti nově se objevivší v § 23 správního řádu. Dále postrádám jakékoliv vypořádání se s důvody novelizace a motivy zákonodárce, který do správního řádu pokyn k vhazování zásilek do schránky zařadil (NSS ustanovení § 23 správního řádu aktuálně vykládá, jako by tam daná povinnost byla zakotvena vždy, od počátku).

Hledání „racia legi“ v případě, kdy se v zákoně náhle objeví nové ustanovení, pak považuji za víc než důležité. Zákon č. 7/2009 Sb. byl původně předložen pouze jako novela občanského soudního řádu, která měla za cíl mj. zjednodušení doručování zásilek (viz sněmovní tisk č. 478, 5. volební období). Do občanského soudního řádu tak byla mj. zakotvena úprava (viz § 49 odst. 4 platného o.s.ř.), že „Nevyzvedne-li si adresát písemnost ve lhůtě 10 dnů ode dne, kdy byla připravena k vyzvednutí, považuje se písemnost posledním dnem této lhůty za doručenou, i když se adresát o uložení nedozvěděl. Doručující orgán po marném uplynutí této lhůty vhodí písemnost do domovní nebo jiné adresátem užívané schránky, ledaže soud i bez návrhu vyloučí vhození písemnosti do schránky. Není-li takové schránky, písemnost se vrátí odesílajícímu soudu a vyvěsí se o tom sdělení na úřední desce soudu.“ Tedy úprava obdobné té, která je nyní ve správním řádu. V obecné části důvodové zprávy k návrhu zákona se pak praví, že „(…) Po uplynutí lhůty 10 dnů se písemnost považuje za doručenou. Při doručování do vlastních rukou se po uplynutí desetidenní úložní doby písemnost nevrací soudu, ale je vhozena do schránky adresáta. I když vhození do schránky nemá žádné právní účinky, zvyšuje se tím pravděpodobnost, že se účastník po uplynutí úložní doby dozví, jaká písemnost mu byla doručena. Vhození do schránky je jedním ze změkčovacích institutů ve fikci doručení. Každý má povinnost dbát o svoji poštovní schránku tak, aby byla správně označená a zabezpečená.“ Ve zvláštní části důvodové zprávy se pak uvádí mj. následující: „Pokud si adresát nevyzvedne písemnost do 10 dnů ode dne, kdy byla připravena k vyzvednutí (u doručujícího orgánu či u soudu), platí, že písemnost byla doručena posledním dnem této lhůty, i v případě, že se adresát o uložení písemnosti nedozvěděl. Nastává tedy fikce doručení. Po uplynutí lhůty 10 dnů doručující orgán vloží písemnost do domovní nebo jiné adresátem užívané schránky. Smyslem tohoto ustanovení je, aby se adresát, i když si písemnost nevyzvedl v požadované lhůtě, mohl s písemností seznámit. Pokud není taková schránka, doručující orgán vrátí písemnost odesílajícímu soudu, který vyvěsí na úřední desce sdělení o vrácení písemnosti. Soud může vyloučit vhození písemnosti do schránky, například z důvodů protichůdných zájmů.“ Jde-li o občanský soudní řád, zákonodárce tedy nijak nezamýšlel vázat uplatnění fikce doručení na vhození zásilky do schránky – fikce nastává nezávisle na dalším postupu už uplynutím stanovené lhůty. Jiný závěr nelze dovodit ani z projevu předkladatele nebo zpravodaje návrhu (viz stenozáznam prvního čtení ke sněmovnímu tisku č. 478 a projevy dr. Pospíšila nebo dr. Dundáčkové.)

Na základě komplexního pozměňovacího návrhu Ústavně právního výboru (sněmovní tisk č. 478/1) pak byla obdobná úprava zařazena i do správního a daňového řádu. V rámci druhého čtení k tomu předseda Ústavně právního výboru Marek Benda (viz stenozáznam druhého čtení ke sněmovnímu tisku č. 478) uvedl mj. následující: „(…) původní vládní návrh zákona předpokládal povinnou doručovací adresu a změny v doručování jenom pro občanské soudní řízení, nikoliv pro správní řád a daňový řád. (…) alespoň jsme vydiskutovali, že ona podstatná změna pro občany, kterou přináší občanský soudní řád, tj. že v okamžiku, kdy dostanu domů do schránky zprávu o tom, že je mi doručena nějaká písemnost, tak po uplynutí oněch 14 dnů, nově 10 dnů, bude tato písemnost do mé schránky vhozena. Pokládali jsme za opravdu absurdní, abych podle toho, který orgán státu mi píše s doručenkou, abych nevěděl, jestli mi bude obálka do schránky vhozena, nebo nebude a musel podle čísla odesílací pošty se to pokoušet vydedukovat. Proto jsme se domluvili, že i správní řád i daňový řád budou změněny stejným způsobem. To znamená, že pokud dostanu obálku na doručenku, nevyzvednu si ji, po 14 dnech, resp. nově po 10 dnech, platí fikce doručení, ale bude mi vhozeno do schránky. To já pokládám pro zvýšení komfortu občanů této země za naprosto zásadní.“ Soudím, že z rozšíření změny, zamýšlené původně jen pro občanský soudní řád, i na řád správní a daňový, při shodných východiscích a účelu úpravy, nelze dovozovat, že ve správním řádu bude uplatnění fikce vázáno na vhození do schránky, zatímco u občanského soudního řádu tomu tak není (min. to tak zákonodárce nezamýšlel).

I jazykovým a logickým výkladem pak lze dle mého názoru dospět lze závěru, že vhazování zásilky do schránky je úkonem nezávislým na objektivní ex lege nastalé skutečnosti, tedy doručení fikcí, po uplynutí desetidenní lhůty. Fikce nastává nezávisle na jakémkoliv pozdějším vhození zásilky do schránky. Zda bude zásilka vhozena či nikoliv, je skutečně fakultativní („je-li to možné a nevyloučil-li to správní orgán…“), byť rozhodování o vhození by jistě nemělo být svévolné (vhození lze např. vyloučit, i dle textu důvodové zprávy, kupříkladu tam, kde na téže adrese sídlí účastníci řízení s protichůdnými zájmy). Nedomnívám se, že cílem úpravy bylo dát podnět k tvorbě bohaté judikatury na téma, zda vhození „bylo možné“ a „z jakých důvodů lze vhození vyloučit“, a od toho teprve odvíjet uplatnění fikce. Cílem myslím skutečně bylo jen, při zpřísnění úpravy doručování, důsledky této úpravy zároveň trochu změkčit, nikoliv doručování ještě zesložitit. (Stranou už nechávám různá pochybení pošty, která již nyní odmítá respektovat správní řád, kdy konkrétně odmítá vkládat oznámení o uložení zásilky na „jiné vhodné místo“ a tuto vrací – nyní zřejmě bude stejně tak odmítat i vložení zásilky, také „na jiné vhodné místo“.) NSS se tak shora uvedeným právním názorem sice snažil vyjít vstříc účastníkům, ovšem dle mého názoru „nad rámec zadání“, a účel nové úpravy vyložil – ve světle důvodů přijetí zákona č. 7/2009 Sb. – nesprávně a v porovnání s úpravou občanského soudního řádu nekonzistentně. Uvidíme, jak se praxe s tímto judikátem vypořádá – vhazování zásilek lze jistě naléhavě doporučit, dojde-li však „na lámání chleba“, jsem přesvědčen, že fikce nastane bez ohledu na následné (ne)vhození zásilky i důvody, které k tomu případně vedly.

12. Lhůta pro zahájení zkráceného přezkumného řízení, resp. pro vydání rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení – rozsudek NSS ze dne 15.8.2011, č.j. 1 As 10/2011 – 122:

Správní řád jako zvláštní prostředek dozorčího práva upravuje možnost z moci úřední přezkoumat pravomocné rozhodnutí v tzv. přezkumném řízení. Rozlišit lze dva druhy přezkumného řízení, a to „běžné“ (nezkrácené) přezkumné řízení, a zkrácené přezkumné řízení. „Běžné“ přezkumné řízení se zahajuje usnesením, které lze vydat v subjektivní lhůtě 2 měsíců od okamžiku, kdy se správní orgán o důvodu zahájení dozvěděl. Objektivní lhůta pro vydání usnesení o zahájení přezkumného řízení je 1 rok (pro obě lhůty viz § 96 odst. 1 správního řádu). „Konečné“ rozhodnutí v přezkumném řízení, jímž se ruší nebo mění přezkoumávané rozhodnutí, je třeba vydat ve lhůtě 15 měsíců od právní moci přezkoumávaného rozhodnutí. Pokud tedy např. správní orgán „stihne“ vydat usnesení (stihne zahájit řízení) koncem roční objektivní lhůty pro zahájení řízení, má ještě 3 měsíce „k dobru“ na vydání rozhodnutí meritorního.

Otázkou je určení subjektivních a objektivních lhůt u zkráceného přezkumného řízení. V něm je prvním úkonem v řízení vydání samotného meritorního rozhodnutí, jímž se přezkoumávané rozhodnutí ruší nebo mění. Není-li podáno odvolání či rozklad, uplynutím lhůty pro podání opravného prostředku řízení zároveň i končí. Za logický a konzistentní považuji výklad, že i pro zkrácené přezkumné řízení platí subjektivní a objektivní lhůta pro zahájení přezkumného řízení, obecně stanovená (vyplývající) z § 96 odst. 1 správního řádu. Tedy že vydat rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení, resp. z jiného úhlu pohledu zahájit přezkumné řízení (byť zkrácené), lze rovněž jen v subjektivní lhůtě 2 měsíců od okamžiku, kdy se dozvím o důvodu zahájení (tedy nezákonnosti, typicky od okamžiku, kdy má správní orgán k dispozici kompletní spisový materiál), a zároveň v objektivní lhůtě 1 roku od právní moci přezkoumávaného rozhodnutí.

Právě nastíněný výklad zastává řada správních orgánů, jsem si však vědom, že nemalý počet zastává i výklad, že rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení lze vydat ve lhůtě 15 měsíců, určené jako nejzazší mez pro vydání meritorního rozhodnutí v přezkumném řízení, které bylo zahájeno usnesením. Pokud by však neplatila roční objektivní lhůta pro zahájení zkráceného přezkumného řízení, které se zahajuje již vydáním meritorního rozhodnutí, je otázkou, proč by pak tato lhůta měla platit pro řízení nezkrácené, a nestačila by ona lhůta 15 měsíční.

NSS se ve výše uvedeném rozsudku přiklonil právě k výkladu, že rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení lze vydat ve lhůtě 15 měsíční dle § 97 odst. 2 správního řádu. Konkrétně uvedl (viz bod. 14 judikátu) následující: „Zkrácené přezkumné řízení se (na rozdíl od „klasického“ přezkumného řízení) nezahajuje usnesením podle § 96 odst. 1 správního řádu. Prvním úkonem ve zkráceném přezkumném řízení je již samo rozhodnutí ve věci (viz § 98 správního řádu in fine), které je třeba vydat ve lhůtě stanovené v § 97 odst. 2, tj. do uplynutí patnácti měsíců od právní moci přezkoumávaného rozhodnutí. Vzhledem k tomu, že se ve zkráceném přezkumném řízení usnesení o zahájení přezkumného řízení nevydává, lhůta podle § 96 odst. 1 správního řádu se neuplatní.“ Podrobněji NSS svůj závěr neodůvodňuje; vzhledem k tomu, že výše uvedená citace je v podstatě parafrází komentáře Josefa Vedrala k § 98 správního řádu (viz Vedral, J.: Správní řád. Komentář. Bova Polygon, Praha 2006, s. 590), nepovažoval to zřejmě za nezbytné.

I přes váhu zmíněného komentáře se však domnívám, že citovaný závěr není správný (v jiné otázce, zabývající se významem 15 měsíční lhůty a zkráceným přezkumným řízením, ostatně NSS komentáři za pravdu nedal, viz rozsudek NSS ze dne 2.7.2010, č.j. 7 As 21/2010 – 232). Vydání meritorního rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení je také zahájením přezkumného řízení (proti rozhodnutí lze podat opravný prostředek, rozhodnutí může být zrušeno a v řízení může být pokračováno) a považuji za nekonzistentní, aby pro zahájení „běžného“ přezkumného řízení platila jiná lhůta než pro řízení zkrácené. 15 měsíční lhůtu uvedenou v § 97 odst. 2 správního řádu považuji za lhůtu pro ukončení řízení, nikoliv pro jeho zahájení, byť rozhodnutím vydaným ve zkráceném přezkumném řízení. Zároveň smyslem zkráceného řízení je toliko administrativní zjednodušení a zrychlení vyřízení věci, nikoliv popření lhůt pro zahájení řízení. Není tedy účelem dát úředníkům více času na vyřízení věci, ale umožnit jednodušší vyřízení věci v nesporných případech.

Analogicky lze poukázat i na postup v řízení o správním deliktu, kde lze řízení (z moci úřední) zahájit jak tím, že je účastníkovi oznámeno zahájení řízení o správním deliktu, tak i tím, že je vydán příkaz dle § 150 správního řádu (kdy příkazní řízení je formou zkráceného řízení), který je prvním úkonem v řízení, úkonem, jímž se řízení zahajuje, a zároveň i meritorním rozhodnutím. Je-li třeba rozhodnutí vydat (resp. řízení pravomocně ukončit, tedy správní delikt projednat) ve lhůtě např. 3 let od spáchání deliktu (nebo 2 let od zahájení řízení), jinak odpovědnost za správní delikt zanikne, a objektivní lhůta pro zahájení řízení o správním deliktu bude stanovena na 1 rok od spáchání deliktu (a subjektivní např. 3 měsíce od okamžiku, kdy se správní orgán o deliktu dozví), znamenalo by analogické uplatnění výkladu k zahájení zkráceného přezkumného řízení, že oznámení o zahájení řízení o správním deliktu je třeba „vydat“ (u správních deliktů spíše oznámit-doručit) do 1 roku, avšak není-li do 1 roku od spáchání deliktu řízení oznámením zahájeno, lze je zahájit i poté vydáním (resp. oznámením) příkazu. To by však vedlo k absurdním důsledkům, k popření objektivní lhůty stanovené pro zahájení řízení a k nejistotě účastníků i svévoli správních orgánů. Tudy myslím cesta nevede, a podobně na věc nahlížím i v případě řízení přezkumného.

Jako (ze svého pohledu) kuriozitu pak zmiňuji výklad shora uvedené citace rozsudku NSS, který zaujal jeden z účastníků řízení, který ji nepochopil tak, jak byla zřejmě míněna, tedy že se týká jen objektivních lhůt, ale tak, že se u zkráceného přezkumného řízení neuplatní žádná ze lhůt uvedených v § 96 odst. 1 správního řádu, tedy ani lhůta subjektivní (2 měsíční). To by znamenalo, že uplyne-li subjektivní i objektivní lhůta pro zahájení přezkumného řízení usnesením, lze v podstatě kdykoliv (v intervalu 15 měsíců od právní moci přezkoumávaného rozhodnutí) vydat rozhodnutí v přezkumném řízení zkráceném, i kdyby měla úřední osoba kompletní spis půl roku či rok na stole, a teprve poté najednou „zjistila“ nezákonnost. Na druhé straně, neplatí-li u zkráceného přezkumného řízení lhůta objektivní (obsažená v § 96 odst. 1 správního řádu), proč by měla platit v tomtéž ustanovení obsažená lhůta subjektivní.

Závěrem – domnívám se, že i pro zahájení zkráceného přezkumného řízení platí subjektivní lhůta 2 měsíců a objektivní lhůta 1 roku, byť se řízení zahajuje už vydáním rozhodnutí. Stejný názor zastává i poradní sbor ministra vnitra ke správnímu řádu, viz Závěr č. 89/2010. Zároveň ale považuji za jisté, že i nadále bude přetrvávat pluralita názorů na danou otázku, zvyšující právní nejistotu na straně správních orgánů i účastníků a jiných osob (které se zahájení řízení buď domáhají, nebo naopak obávají), kdy nejvhodnějším řešením by mohla být novelizace poněkud nepřehledné úpravy přezkumného řízení.

Jan Potměšil
Celý příspěvek

Pavel Uhl: O disciplíně

Nejvyšší správní soud vydal dne 17. srpna tohoto roku rozsudek pod č. j. 1 As 63/2011–90–96, kterým přispěl do obecné právní diskuse na téma presumpce správnosti výkonu veřejné moci a hranic této presumpce. O tomto rozsudku jako o klíčovém informovala i elektronická média. Považuji za vhodné se vyjádřit k obecnému problému, kterým je otázka konfliktu dvou vzájemně neslučitelných principů. V tomto kontextu není ani tak zajímavý výsledek samotného soudního řízení, ale argumentační metoda, která rozsudkem prostupuje.

Zmíněný rozsudek celkem srozumitelně z psychologicky pochopitelných a dílem i praktických důvodů předestírá právní princip podle kterého je každý povinen podřídit se výkonu veřejné moci bez ohledu na to, zda adresát mocenského zásahu považuje tento výkon za zákonný či nikoliv. Případná náprava nezákonností je dle tohoto výkladu práva vždy řešitelná v jiném samostatném řízení, které zákonnost tohoto výkonu samostatně a odděleně posoudí. Důsledkem tohoto principu je pak mimo jiné i oprávněné uložení sankce za takové nepodřízení se výkonu, který je ex post shledán nezákonným. Celkem logické.

Kritika tohoto postoje, která je patrna z rekapitulované žalobní argumentace a která se odkazuje mimo jiné na nález Ústavního soudu vydaný pod sp. zn. I. ÚS 1849/08 dne 18. února 2010, vychází naopak z předpokladu, že je osobním rizikem každého, kdo se nepodvolí tomuto výkonu veřejné moci, pokud jej považuje za nezákonný, a naopak sankci je povinen čelit pouze tehdy, pokud se zákonnost postupu, kterému se jeho adresát nepodřídil, potvrdí v řízení o uložení této sankce. Také celkem logické.

Oba principy jsou vzájemně neslučitelné, protože jsou si zcela protikladné. Dosavadní debata nad jejich vztahem, ať už měla podobu nálezu, rozsudku, či publikovaného názoru představovala vždy názorovou pozici upřednostňující jeden z těchto principů a popírající zcela princip druhý. Je ovšem sporné zda takto vedená diskuse a položená otázka má nějaké řešení nebo nikoliv. Teoreticky je možné, aby v právu, které se vyvíjí, jeden z principů definitivně převládl nad druhým, ale takové situace jsou spíše výjimečné. Je spíše nelehkým úkolem práva hledat přiměřené hranice mezi protikladnými principy, tak aby se výklad práva jako celku blížil ideálu, který různé hodnoty chrání tak, jak těmto hodnotám odpovídá.

Vzájemný vztah těchto principů, tedy principu nevyvratitelné presumpce správnosti výkonu na straně jedné a občanské neposlušnosti na straně druhé pak vypovídá do značné míry o povaze státu, jehož orgány veřejné moci a soudy tyto principy aplikují. Podoba práva je v tomto ohledu stejně jako v mnoha jiných otázkách jen derivátem politického režimu a hodnot sdílených společností a jejími mocenskými elitami, včetně soudců.

Je otázkou, zda lze jeden z těchto principů považovat za absolutní a druhý princip zcela potlačit. To lze celkem snadno dovodit argumentací ad absurdum. Pro vyvrácení absolutní platnosti principu nevyvratitelné správnosti výkonu veřejné moci je možné použít literární a nejspíše nikdy neexistující případ, který se ovšem může odehrát v jiných variantách. V Haškových Osudech dobrého vojáka Švejka za světové války je popsána situace, která diskutabilitu presumpce správnosti výkonu veřejné moci ilustruje dostatečně: „U jednoho okresního soudu v Praze se jednou zbláznil jeden soudce. Dlouho na něm nebylo nic pozorovat, až to takhle u něho propuklo při líčení pro urážku na cti. Nějakej Znamenáček řekl kaplanovi Hortíkovi, kerej při náboženství nafackoval jeho klukovi, když ho potkal na ulici: ,Vy vole, ty černá potvoro, ty nábožnej blbečku, ty černý prase, ty farní kozle, ty przniteli učení Kristova, ty pokrytče a šarlatáne v kutně!’ Ten bláznivej soudce byl moc nábožnej člověk. Měl tři sestry a ty všechny byly farskejma kuchařkama a jejich všem dětem byl za kmotra, tak ho to tak rozčililo, že pozbyl najednou rozum a zařval na obžalovanýho: ,Jménem Jeho Veličenstva císaře a krále odsuzujete se k smrti provazem. Proti rozsudku není odvolání. Pane Horáček!’ zavolal potom na dozorce, ,vezmou tady tohodle pána a pověsejí ho tam, vědí, kde se klepají koberce, a potom sem přijdou, dostanou na pivo!’ To se rozumí, že pan Znamenáček i ten dozorce zůstali stát jako zkoprnělí, ale on si na ně dup a rozkřikl se: ,Poslechnou, nebo ne!’ Ten dozorce se tak lek, že táh už pana Znamenáčka dolů, a nebejt obhájce, kerej se do toho vložil a zavolal záchrannou stanici, nevím, jak by to bylo dopadlo s panem Znamenáčkem. Ještě když pana soudce sázeli do vozu záchranné stanice, křičel: ,Nenajdou-li provaz, pověsí ho na lajntuchu, potom to vyúčtujem v půlročních výkazech...“

Citovaná literární fikce je samozřejmě jen fikcí, ale poukazuje na to, že slepě se spolehnout na presumpci správnosti není vždy jednoznačné. Podotýkám, že dle tehdejšího práva bylo ukládání trestu smrti v pravomoci soudů (byť né okresních), postup soudce měl svou logiku a sledoval veřejný zájem. Tato hypotetická historka ovšem poukazuje na to, že princip nevyvratitelné presumpce správnosti nemůže být nikdy absolutní.

Existují nejspíš i opačné situace, kdy presumpce správnosti výkonu veřejné moci by měla platit. Jako příklad lze uvést rozhodnutí soudů o předběžném opatření, vzetí do vazby a podobné předběžně vykonatelné úkony, které jsou samotným právem považovány za předběžné. Naopak považuji za sporné zařadit do této skupiny příklady, které uvádí zmíněné rozhodnutí Nejvyššího správního soudu: „Jestliže by v těchto případech měla být nejprve prověřována správnost zamýšleného úkonu veřejného činitele k překonání leckdy velmi subjektivistických představ účastníků (šarvátek, tlačenice lidí, bezohlednosti chování v silniční dopravě) byla by jakákoli řešení takových situací paralyzována, hrozil by chaos (řešení musí přijít okamžitě) a neodvratně by následovalo obvinění veřejného činitele ze zavinění vzniku škodlivého následku (havárie, zranění) v důsledku jeho nečinnosti.“. Pokud by mi policista řídící dopravu dával takový pokyn, kterým bych mohl třeba ohrozit životy nebo zdraví jiných osob, tak bych se asi spolehl na vlastní „soukromý názor“, jak je v rozhodnutí označeno vlastní posouzení zákonnosti. Stejně bych postupoval jako účastník šarvátky, pokud by moje nečinnost požadovaná orgánem veřejné moci vedla k riskantnímu podlehnutí soupeři v šarvátce.

Vezmeme-li tedy předpoklad, že v právu mají své místo principy oba, tak je třeba hledat soubor kritérií, podle kterých budeme vést hranici, kdy se uplatní ten či onen princip. Bylo by totiž krajně nevhodné, kdybychom měli tzv. „vyjudikováno“ už všechno a stačilo by si vybrat podle aktuální nálady. Hranice oddělující případy, kdy se uplatní ten či onen princip, tak musí být vedena přesně stanoveným způsobem, který učiní právo jako celek více předvídatelné.

Jedná se o jednu z nejobecnějších otázek výkladu práva a odpověď je tedy třeba hledat mimo jiné v nejobecnějších pravidlech fungování státu. Moderní evropský demokratický stát se vyvíjel na pozadí zkušenností potvrzujících poznání, že každý jednotlivec je více či méně vést oprávněnou úvahu o tom, zda je proti němu stát postupuje oprávněně. Veškerá emancipační hnutí, revoluční procesy a klíčové dějinné okamžiky jsou založeny na postupech, kdy se jejich nositelé opírali o své svědomí a nikoliv o úředně předpokládanou správnost státního chování. Naopak jediný zásadní historický politický zlom, který je některými teoretiky označován za ústavněprávně konformní, poměřováno dosavadními pravidly, je změna politických poměrů v roce 1948.

Moderní demokratický stát staví historicky a legitimačně na revolucích, které popírají neomezenost moci v jakékoliv rovině a v jakékoliv situaci. Ty země, jejichž demokracie nebyla vykoupena krví korunovaných monarchů a těch co ji prolili na barikádách nedbajíce presumpce správnosti úředních postupů, pak své první emancipační úvahy vedly právě v dokumentech, které omezovaly do té doby neomezenou moc šerifů a jiných policistů (Habeas Corpus Act). Intelektuální reflexe osvícenství hledala mravní zákon či jiné kritérium chování tak porůznu, někdy v sobě samém (podle Kanta), někdy v původní lidské přirozenosti (Rousseau) jindy zas v satiře namířené proti moci (Voltaire). Tomuto myšlenkovému proudu předcházely myšlenky a postupy založené na racionalistické soustavné pochybnosti. V historické tradici kanonizovaného evropského politického myšlení ovšem nenalezneme ideové konstrukce založené na presumpci správnosti policejních postupů a hledání mravního zákona ve správním sdělení.

Výjimkou jsou ty politické režimy, jejichž ideová struktura byla založena na podřízení se jediné pravdě traktované prostřednictvím vertikálních struktur policejního či správního aparátu. Pomatuji si, že když jsem četl literární (Robert Merle: Smrt je mým řemeslem) nebo reportážní (Hannah Arendtová: Eichmann v Jeruzalémě) díla, která se týkala vyhlazovací mašinérie druhé světové války, tak základní poselství, které se snažila tato díla předložit světu, byla mimo jiné i absurdita presumce správnosti pokynu shora, která měla na druhou stranu určitou útěšnou přitažlivost v tom, že snímala odpovědnost za společný osud z beder vykonavatelů. Obrana těch, kdo se po podlehnutí tohoto režimu museli zpovídat ze svých skutků, stála mnohdy na argumentu, že příkaz k tomuto skutku byl sám o sobě závazný. Tato obhajoba v době poválečné, stejně jako v dobách pozdějších, neuspěla. Před soudy mezinárodními v době dnešní také nebývá úspěšná.

Při pohledu na reliéf těchto normativních konfliktů si můžeme klást různé otázky. Dokdy platila presumpce správnosti příkazů dle práva výmarské republiky a jejího nástupce? Dokdy se byl každý povinen podvolit bez ohledu na svou úvahu (soukromý názor) výkonu veřejné moci v režimech, které které ztrácely svůj demokratický charakter? Odkdy byl odpor legitimní? Pokud je i voják či policista povinen posuzovat správnost přikázaného konání, nemělo by to platit i pro toho, kdo se má této moci podvolit? Byli legionáři jen dezertéři? Byl autor shora citovaného literárního díla dvojím dezertérem nebo svobodným aktérem dějin 20. století? Byly válečný odboj nebo pozdější poziční činnost legitimní jen kvůli zákonům č. 115/1946 Sb. a č 198/1993 Sb. nebo naopak samy o sobě? Byl zásah na Národní třídě dne 17. listopadu 1989 veden s presumpcí správnosti nebo nikoliv?

Těmto úvahám lze samozřejmě čelit tím, že budeme vycházet z předpokladu, že Česká republika je demokratický a právní stát, kde se lze práva dovolat ex post a luxus „soukromého názoru“ je tak de facto zbytečný. Tato úvaha není správná a je do značné míry i nebezpečná. Skutečnost, že platí čl. 1 Ústavy neznamená, že by toto ustanovení deklarovalo existující fakt a završené úsilí, ale toto ustanovení je naopak návod a pobídkou k nějakému směru výkladu světa a úsilí o jeho změnu. Jde přeci jen o normu a ne vizitku. Demokratická společnost a právní stát nejsou jednou provždy dány. Existují sice názory, že za totality bylo potlačování demonstrací špatné a že teď, když máme tu demokracii a její standardní procesy, tak že to právo shromažďovací vlastně tolik nepotřebujeme, ale není tomu tak. Je tomu dokonce přesně naopak. Konec dějin ve vývoji práva (ani obecně) se nekoná a pravdu v tomto směru má Masaryk, který upozorňoval na funkční závislost státu na ideálech, z nichž vzešel. Tato vazba na ideály má i širší civilizační platnost a historický kontext. Už Antigona řešila stejnou otázku, zda se podvolí pokynu jinak nepochybně legitimního vykonavatele veřejné moci krále Kreonta.

V dobách, které dnes platné zákony označují ze zločinné, bylo zcela v pořádku řídit se pokyny v dopravě, zásahy veřejné bezpečnosti při šarvátkách a respektovat a považovat za zákonné 90 % soudních rozhodnutí. Totalita byla sice totální v rozsahu kontroly ale nikoliv ve ztrátě základů legitimity státu. Dnes je situace jiná, ale nelze stejně tak tvrdit, že veškerá činnost veřejné moci splňuje nejvyšší standard očekávání uživatelů právního státu. Nejvyšší správní soud konstatoval v rozsudku Dělnická strana II., bod [643], že ohrožení demokracie nemusí být nutně otázkou obecnou a zasahující stát či společnost jako celek. Naopak může mít podobu lokálního, kontextuálního a časově i krátkého ohrožení. S podmínkami, v jakých lze realizovat právo na odpor, které je funkčním protipólem ohrožení demokracie a právního státu, je to tedy stejné. Krátkodobá situace na jednom místě, kde přestává platit právo, je důvodem pro realizaci práva na odpor dle čl. 23 Listiny. Pojmy jako demokratický řád lidských práv a základních svobod a účinné použití zákonných prostředků je zapotřebí interpretovat dynamicky a nikoliv staticky. Pojem „odstraňoval“, který je vyjádřením hypotézy, nemá dokonavý význam. Netřeba vždy čekat na to, až budou Hradčany v plamenech a Ústavní soud na Špilberku.

Z uvedeného plyne, že v konfliktu práva na „soukromý názor“ a povinnosti podřídit se za každou cenu principu presumpce správnosti výkonu veřejné moci, dle shora uvedených argumentů má navrch princip výhrady svědomí pro případ zneužití zákona veřejnou mocí. Princip presumpce správnosti výkonu veřejné moci pak má své uplatnění pouze subsidiární, tedy tehdy, pokud není možné garantovat proces ochrany subjektivních práv jinak. V praxi se tak bude dít především tehdy, kdy to plyne z předběžné povahy výkonu práva, tedy vlastně tehdy, kdy poněkud paradoxně ani právo samotnou konečnou správnost předběžného úkonu nepředpokládá. Své místo bude mít mnohdy nepochybně i tam, kde stát protiprávně upírá nějaké povolení či licenci, jak naznačuje judikát, který je mylně označován za prejudikaturu k tomuto tématu (8 As 29/2007-121). Odepření privilegia nelze srovnávat s aktivním zásahem do práv přirozených.

Jak tyto závěry vztáhnout k rozsudku č. j. 1 As 63/2011–90–96? V citovaném případě šlo o to, že osoba, která demonstrovala, byla vyzvána, aby šla demonstrovat jinam, protože tam, kde demonstruje, prostě překáží ostatním, kteří tam chtějí chodit. Namístě nejspíše trochu těsno opravu bylo. Pozdější řízení o zákonnosti zásahu proti právu shromažďovacímu vedené krajským soudem ve správním soudnictví skončilo závěrem, že zásah nebyl zákonný. Demonstrantka pak byla potrestána za neuposlechnutí výzvy, byť tato výzva byla později shledána nezákonnou. Pro následující i předchozí úvahy je podstatné, že doposud nebylo teoretického sporu o tom, že součástí práva shromažďovacího je i volba kdy a kde se shromáždění učiní. Naopak pokusy o omezení shromažďovacího práva třeba z důvodů dopravy neobstály. Přesun z jednoho místa na druhé pak nemůže být ani zanedbatelný. Pokud bychom akceptovali možnost posunout shromáždění z jednoho místa na druhé prostým policejním pokynem z důvodu plynulosti chůze, tak hranice této úvahy končí přesunem mimo smysluplný prostor shromáždění.

Jednalo se tedy nepochybně o omezení základního politického práva, konkrétně práva shromažďovacího, které požívá zvláštní procesní ochrany a v procesu soudní ochrany mu je tradičně věnována přiměřená pozornost. Jakkoliv lze mít určité pochyby o tom, zda svoboda výhrady svědomí platí pro pokyny strážníka v dopravě, tak v případě, kdy je nezákonným postupem omezeno základní politické právo, tak je zapotřebí přistupovat k věci spíše obezřetně. Srovnání, které rozsudek podává, tedy porovnání se šarvátkou a dopravou není tedy příliš korektní. Právo rvát se požívá nepochybně menší ochrany než právo shromažďovací.

Za druhou metodologickou chybu rozsudku pak považuji úvahu, že případná nezákonnost je otázkou zvláštního řízení, jež nastává v důsledku zvláštního opravného prostředku a to přísně ex post. Tato úvaha má jeden nesprávný předpoklad a jeden nevhodný důsledek. Jednak je třeba zdůraznit, že sice zásah do práva shromažďovacího podléhá bezprostřední soudní kontrole, ale u jiných práv a zásahů to tak úplně snadné není. Pokud někdo bude organizovat třeba petici proti obchodnímu domu a bude sbírat podpisy před tímto domem a policista jej na žádost ochranky domu vykáže, tak takový postup není napadnutelný soudně. Je možné si podat stížnost na policii, ale každý, kdo tak někdy činil, asi tuší, že takový nástroj není dostatečný. Žalobní legitimace je pak dána pouze tehdy, pokud žalobce doloží, že zásah trvá nebo že hrozí jeho opakování. O délce takového řízení třeba v Praze pak nemá smysl ani mluvit. Obecně platí, že není možné těžiště případného problému, tedy zjišťování nezákonnosti, přenášet do oblasti, která je do značné míry nefunkční. Taková úvaha právnímu státu škodí a sama o sobě věrohodnost rozsudku významně snižuje.

Důsledkem takové úvahy je pak legalizace toho, že policista v podstatě může komukoliv říci: „Ano, to co dělám, nesmím dělat, ale ty mě musíš stejně poslechnout, takže koukej odsuď vypadnout!“. Takové pojetí práva, kdy ve spojení s praktickou nemožností se dovolat přezkumu je někomu dána v podstatě neomezená moc, není správné. Podstatou moci v demokratickém státě je vždy její omezenost. To platí i na ulici a postup, kdy občan čelí nezákonně uplatněné moci, aby postavil stát do povinnosti dokázat, že svou moc použil spravedlivě, je jednou z legitimních cest, jak otázku zákonnosti výkonu moci nahlížet z jiného úhlu pohledu. Princip občanské neposlušnosti, kdy ten, kde se rozhodne vzít na sebe riziko sankce a čelí nezákonnému jednání je hoden obdivu, a to nejenom proto, že díky těmto lidem jsme podstatně svobodnější a můžeme třeba psát blogy, kde kritizujeme rozsudky.

Faktická motivace soudu byla nejspíše vedena obavou z úpadku přirozené autority, kterou by měla policie mít. Tento motiv je navýsost pochopitelný, ale i úvahy, které jej v závěru rozsudku osvětlují, nejsou založeny na zcela správných logických postupech. Jestliže existuje předpoklad možného nesprávného výkonu veřejné moci, který byl v tomto případě dokonce potvrzen v jiném řízení, tak proč by měl tento postup požívat stejné právní ochrany jako postup zákonný? Vážím si policistů, kteří zvažuji na každém kroku zákonnost svých kroků, a nevím proč je stavět do jedné řady s těmi, kdo svou moc zneužívají, byť nevědomky. Z psychologického hlediska toto odlišení pak vytváří naopak tlak na úvahu úředních osob o zákonnosti vlastního postupu.

Nejvíce obávaný psychologický dopad na jednání adresátů veřejné moci, kteří už by nechtěli nikdy poslouchat strážníky řídící dopravu, je taktéž nesprávný. Každý, kdo by se chtěl protivit výkonu moci, níž má pochybnost, musí tento krok učinit při plném vědomí, že pokud se oprávněnost výkonu veřejné moci potvrdí, tak sankci nepochybně ponese. Poukaz na soukromý názor zde není podstatný, protože pro posouzení není zákonnosti postupu orgánu veřejné moci není klíčový onen „soukromý názor“, ale objektivní skutečnosti. Lidé by se pak nepochybně neprotivili řízení dopravy a uklidňování šarvátek, protože by věděli, že sankci v tomto případě nakonec podlehnou. Není také náhoda, že jediné případy, kdy se tato otázka řeší na úrovni nejvyšších stupňů soudní soustavy, se týkají výkonu politických práv, i když počet sankčních správních řízení, které se týkají dopravy či šarvátek, mnohonásobně překračuje shromažďovací agendu.

Domýšleno do důsledku, pak princip, že nezákonný výkon veřejné moci nepožívá ochrany a není chráněn sankcí, vytváří pak právo předvídatelnějším, protože nezákonný postup nelze předvídat a nelze tedy ani předvídat sankci na ni navazující.

Jeden judikát jaro nedělá. Netuším, jestli onen rozsudek bude podroben testu ústavnosti či nikoliv. Zatím známe pouze názor jednoho senátu Ústavního soudu, jehož zpravodajem byl v této věci navíc soudní funkcionář, který v senátu pravidelně nezasedá. Jak se na tuto otázku budou koukat jiné senáty a jiní zpravodajové netuším. Věc se může v případě vnitřního nesouladu stát teoreticky předmětem plenárních úvah, ale tato úvaha je spíše předčasná. Z dlouhodobého hlediska ovšem pevně věřím, že názor vyjádřený v rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 63/2011–90–96 se nestane kánonem ochrany našich práv. Odpovědnost za svůj osud totiž neseme my všichni.


Pavel Uhl

P. S.: Pokud bude číst tento blog někdo ze soudců obecných soudů, tak budu rád, když mi v zájmu předvídatelnosti práva v diskusi sdělí, zda i dnes se na soudech dělají „půlroční výkazy“ jako za Rakouska-Uherska, popřípadě zda by v nich šel odepsat lajntuch či jiný předmět sloužící podobně jako provaz. Jako advokát bych rád svým klientům poskytl úplnou informaci o možnostech soudních procedur. Celý příspěvek

Jan Potměšil: Sporné přestupkové judikáty NSS IV.

Před více jak rokem jsem si dovolil ve třech částech (Sporné přestupkové judikáty I., II., III.) předložit k diskuzi sedm rozsudků NSS týkajících se přestupkového řízení, které považuji za sporné či jinak zajímavé. Od té doby už NSS vydal řadu dalších rozhodnutí, mezi nimiž se nevyhnutelně objevilo i několik nových kandidátů vybízejících k bližšímu zkoumání, neboť se přinejmenším vymykají dosavadní praxi a výkladu aplikovanému správními orgány.

8. Výrok o náhradě škody v případě zastavení řízení o přestupku – rozsudek NSS ze dne 23.5.2011, č.j. 2 As 83/2010 – 84

V projednávané věci poškozený, který v řízení v I. stupni uplatnil nárok na náhradu škody, žaloval rozhodnutí správního orgánu II. stupně, jímž bylo potvrzeno zastavení řízení o přestupku dle § 76 odst. 1 písm. c) PřesZ. Krajský soud jeho žalobu odmítl z důvodu, že v posuzování viny obviněného a případné ukládání sankce je veřejnoprávním vztahem mezi obviněným a státem, kde poškozený nemá postavení účastníka řízení.

Poškozený v kasační stížnosti rozporoval závěr, že není aktivně legitimován k podání žaloby do výroku o vině, a zároveň upozornil, že o náhradě škody správní orgány nijak nerozhodly. Poškozený též připomenul, že v doplnění žaloby nárok uplatnil (spolehneme-li se na odůvodnění probíraného judikátu, tak žalobce v doplnění žaloby nikoliv, že by žaloval správní rozhodnutí ve věci náhrady škody, byť výrok o náhradě škody formálně chyběl, ale /znovu/ uplatňoval nárok na náhradu škody, a to přímo u správního soudu).

NSS následně odmítl, že by poškozený mohl být aktivně legitimován k podání žaloby proti rozhodnutí, jímž bylo potvrzeno zastavení řízení o přestupku. S odkazem na svůj předchozí rozsudek ze dne 31.10.2007, č.j. 2 As 46/2006 – 100, kde byla posuzována obdobná situace, pak deklaroval, že poškozený může podat žalobu toliko proti rozhodnutí, jímž bylo rozhodnuto o náhradě škody, nikoliv proti výroku o vině a uložené sankci.

NSS pak dodává, že nebylo-li v přestupkovém řízení rozhodnuto o nároku poškozeného na náhradu škody, je aktivní legitimace poškozeného k žalobě proti takovému rozhodnutí vyloučena. V návaznosti na moment, kdy se krajský soud pozastavil nad tím, že o nároku na náhradu škody nebylo nikterak rozhodnuto, pak NSS pokračuje názorem, že v případě, kdy je řízení o přestupku zastaveno, není třeba o nároku na náhradu škody uplatněném poškozeným vůbec rozhodovat. NSS tvrdí, že z žádného ustanovení PřesZ povinnost rozhodovat ve výroku rozhodnutí o uplatněném nároku na náhradu škody nevyplývá, kdy § 77 PřesZ (upravující náležitosti výroku rozhodnutí o vině) takový postup váže jen na případy, kdy je obviněný uznán vinným. Dále NSS odkazuje na údajně obdobnou situaci v řízení trestním, kde se opět nepředpokládá rozhodování o náhradě škody v případech, kdy je řízení zastavováno pro neprokázání trestného činu obviněnému. NSS odkazuje na § 172 odst. 1 písm. c) TŘ s tím, že v takovém případě se dokonce usnesení poškozenému ani nedoručuje a o postupu soudu je poškozený pouze informován. NSS pak uzavírá s odkazem na jednotu principů správního a soudního trestání, že není přijatelné klást na rozhodování v přestupkovém řízení nároky, které nevyplývají z norem správního práva ani z právní úpravy a praxe soudního trestání.

Se závěry NSS ve věci rozhodování o náhradě škody dle mého názoru nelze souhlasit. V prvé řadě považuji za poněkud zrádný výrok, že „nebylo-li v přestupkovém řízení rozhodnuto o nároku poškozeného na náhradu škody, je aktivní legitimace poškozeného k žalobě proti takovému rozhodnutí vyloučena“. Kdybychom vzali toto tvrzení doslova, znamenalo by to, že se správní orgán může vyhnout přezkumu určité otázky jen tím, že o ní vůbec nerozhodne, ač o ní rozhodovat měl.

Zda měl či neměl správní orgán rozhodovat o nároku na náhradu škody je pak klíčovou otázkou, kde se dosavadní praxe rozchází se závěry vyjádřené nyní NSS. Domnívám se, že jen z toho, že § 77 návodně a pro potřebu větší jistoty výslovně vypočítává náležitosti výroku rozhodnutí o přestupku, kterým je obviněný z přestupku uznán vinným, nelze dovozovat, že jiné rozhodnutí než o vině tyto náležitosti nemá, nemusí, či dokonce nesmí mít. Pak by jiný typ rozhodnutí (typicky o zastavení řízení) absurdně nemusel obsahovat ani popis skutku (zmíněný v § 77 PřesZ), kdy skutek je myslím třeba popsat vždy, či výrok o náhradě nákladů řízení (opět zmíněný v § 77 PřesZ), který je třeba uvést, např. i když je zastavováno řízení o návrhovém přestupku, kde jsou náklady ukládány neúspěšnému navrhovateli.

Dále nárok na náhradu škody, uplatněný poškozeným, je návrhem, resp. žádostí svého druhu, jíž je zahajováno adhezní řízení o náhradě škody (za podmínky, že je zahájeno i samotné řízení o přestupku), a o této žádosti je třeba i rozhodnout, byť by v případě zastavení řízení toto rozhodnutí znělo vždy stejně (poškozený se se svým nárokem odkazuje na soud). Myslím, že nelze někomu přiznat postavení účastníka řízení a procesní práva v jeho věci, a pak v jeho věci, resp. o jím uplatněném nároku, vůbec nerozhodnout.

NSS se dále myslím příliš soustředil jen na § 77 PřesZ a nevzal v potaz obecnou úpravu správního řádu, která se logicky vztahuje nejen na rozhodnutí o vině (které navíc nebylo vydáno), ale i na rozhodnutí o zastavení řízení, resp. na všechny typy rozhodnutí. Ustanovení § 68 odst. 2 s.ř. mj. stanoví, že „Ve výrokové části se uvede řešení otázky, která je předmětem řízení…“. Předmětem řízení o přestupku, byl-li uplatněn nárok na náhradu škody, je nepochybně i tento nárok, resp. otázka náhrady škody. Řešení této otázky pak dle § 68 odst. 2 s.ř. jistě musí nalézt svůj odraz i ve výroku rozhodnutí. Domnívám se, že pro určení náležitostí výroku rozhodnutí o zastavení řízení o přestupku je třeba postupovat spíše dle § 68 odst. 2 s.ř., nikoliv tyto náležitosti tvůrčím způsobem dovozovat ze speciálního § 77 PřesZ.

Dále se domnívám, že z dikce § 70 odst. 2 PřesZ („Jestliže škoda a její výše byla spolehlivě zjištěna a škoda nebyla dobrovolně nahrazena, uloží správní orgán pachateli přestupku povinnost ji nahradit; jinak odkáže poškozeného s jeho nárokem na náhradu škody na soud nebo jiný příslušný orgán.“) vyplývá, že vždy, pokud nebyly splněny podmínky přiznání nároku na náhradu škody, bude poškozený se svým nárokem odkázán na soud, tedy včetně případů zastavení řízení o přestupku. Zde škoda rovněž zjištěna nebyla, neboť škodou se pro účely přiznání nároku na její náhradu (tedy škodou v užším slova smyslu) nutně rozumí pouze škoda způsobená přestupkem – ten však prokázán nebyl.

Konečně PřesZ výslovně připouští možnost nerozhodnout o nároku na náhradu škody pouze v případě, kdy poškozený zemře, viz § 70 odst. 3 PřesZ.

Pro úplnost se lze pozastavit i nad odkazem NSS na trestní řád (§ 172 odst. 1 písm. c) TŘ) – konkrétně je odkázáno na možnost zastavení trestního stíhání státním zástupcem v přípravném řízení, není-li prokázáno, že skutek spáchal obviněný. Odkaz na úpravu přípravného řízení trestního považuji za nevhodný, hovoříme-li v dané věci o zahájeném přestupkovém řízení, které s přípravným řízením nelze ztotožňovat. Dále oproti tvrzení NSS (usnesení o zastavení se nedoručuje poškozenému, je pouze vyrozuměn) může poškozený proti usnesení podat stížnost, viz § 172 odst. 3 TŘ. Konečně, což je asi nejpodstatnější, TŘ v § 229 odst. 3 uvádí, že „Jestliže soud obžalovaného obžaloby zprostí, odkáže poškozeného s jeho nárokem na náhradu škody vždy na řízení ve věcech občanskoprávních, popřípadě na řízení před jiným příslušným orgánem.“ – Analogii s rozhodnutím ve věci samé poté, co proběhlo řádné soudní řízení, považuji za přiléhavější.

Oproti závěrům NSS a s ohledem na vše výše uvedené tak lze dle mého názoru naopak tvrdit, že nejen z norem správního práva, ale i z právní úpravy i praxe soudního trestání, vyplývá povinnost rozhodnout o uplatněném nároku na náhradu škody i v případech, kdy obviněný nebyl uznán vinným.

9. Rozhodování o části nároku na náhradu škody – rozsudek NSS ze dne 23.6.2011, č.j. 5 As 16/2011 – 106

V tomto případě poškozený brojil proti rozhodnutí správního orgánu II. stupně, který potvrdil rozhodnutí, jímž byl sice obviněný z přestupku uznán vinným (ze spáchání dopravního přestupku), avšak poškozený byl se svým nárokem na náhradu škody odkázán na soud. Konkrétně poškozený uplatnil čtyři dílčí nároky, a to náhradu za škodu na zdraví, náhradu za ušlý výdělek, náhradu za náklady na znalecký posudek a náhradu za hmotnou škodu vzniklou na vozidle. Poškozený dovozuje, že alespoň nárok na náhradu škody na zdraví a za znalecký posudek konkrétně a spolehlivě doložil, a dále (mj.) uvádí, i škodu na zdraví je nutno považovat za majetkovou škodu. Poškozený dále dovozuje, že správní orgán mohl rozhodnout i o části nároku na náhradu škody, což dle něj § 70 PřesZ nevylučuje.

Krajský soud se s poškozeným v jeho argumentaci neztotožnil, kdy k otázce uplatněného nároku na náhradu škody mj. uvedl, že náhrada nebyla doložena v celkové uplatňované výši, pročež nebylo možno návrhu vyhovět, a dále, že § 70 PřesZ s možností rozhodnout o části nároku nepočítá. Dodejme, že i stávající praxe správních orgánů aplikuje na § 70 odst. 2 PřesZ (viz citaci výše) výklad „všechno, nebo nic“. Tedy buď je prokázána škoda (přesně) ve výši uplatněné poškozeným, a pak je nárok přiznán, nebo nikoliv (např. je prokázána škoda nižší), a poškozený je odkázán na soud. Daný výklad je dlouhodobě obsažen i v komentářích Červeného a Šlaufa (viz i poslední vydání komentáře k PřesZ: Červený, Z., Šlauf, V., Tauber, M.: Přestupkové právo. Komentář k zákonu o přestupcích včetně textů souvisejících předpisů. 17. aktualizované vydání. Linde, Praha 2011, s. 151), kde se uvádí: „Nezbytným předpokladem pro přiznání nároku na náhradu škody poškozenému je spolehlivé zjištění škody a její výše. Ustanovení nepočítá s tím, že by správní orgán mohl rozhodnout popřípadě jen o části uplatňovaného nároku náhradu škody. Nebyl-li pro vyslovení povinnosti k náhradě celé uplatňované škody získán podle výsledků dokazování přesvědčivý doklad (…), odkáže správní orgán poškozeného s jeho nárokem zpravidla na soud.“

NSS nad rámec klíčové argumentace (viz níže) uvádí (shodně s krajským soudem), že i škoda na zdraví (bolestné) je majetkovou škodou ve smyslu § 70 odst. 1 PřesZ, jakkoliv správní orgány považují za „majetkovou škodu způsobenou přestupkem“ škodu na majetku, která je vyjádřitelná v penězích a která byla bezprostředně způsobena spáchaným přestupkem, přičemž újmu na zdraví za majetkovou škodu dle § 70 odst. 1 PřesZ nepovažují; jako ilustraci tohoto přístupu NSS odkazuje na vyjádření správních orgánů obsažená ve stanoviscích Veřejného ochránce práv sp. zn. 1964/2007/VOP/JŠM a zejména sp. zn. 2840/2007/VOP/VBG. Tento zužující výklad NSS odmítá, neboť rozlišování mezi „majetkovou škodou“ a „škodou na zdraví“ nemá oporu v zákoně. Naopak dovozuje, že škoda na zdraví, ale stejně tak i ztráta na výdělku (rozdíl mezi očekávaným platem a nemocenským), je majetkovou škodou ve smyslu § 70 PřesZ, již lze uplatnit v přestupkovém řízení. (Pro úplnost však dodejme, že shora zmíněné náklady na vypracování znaleckého posudku jsou spíše náklady účastníka, které si tento nese sám, viz § 79 odst. 3 s.ř.)

Ke klíčové otázce možnosti přiznat náhradu škody jen v části uplatněného nároku na náhradu škody pak NSS nejprve uvádí, že v případě spolehlivého zjištění škody a není-li škoda dobrovolně uhrazena, má správní orgán zásadně povinnost rozhodnout o uplatněném nároku na náhradu škody. Zákon pak dle NSS podmiňuje rozhodnutí o náhradě jejím spolehlivým zjištěním, nikoliv rozhodnutím o celém uplatněném nároku na náhradu škody. Dále, přestože PřesZ výslovně neřeší možnost rozhodnout byť jen o části nároku, nebrání prý dikce § 70 odst. 2 PřesZ takovému postupu za situace, kdy poškozený uplatňuje náhradu škody tvořenou několika dílčími samostatnými nároky, což není nijak neobvyklé. Ani z gramatického výkladu § 70 odst. 2 PřesZ, kdy zákon nehovoří o „celém“ nároku, příp. o „celé“ majetkové škodě, dle NSS nelze vyvodit, že o části náhrady škody nemůže správní orgán rozhodnout a musí poškozeného odkázat na civilní řízení. Pokud některý ze samostatných nároků splňuje podmínky přiznání nároku, je dle NSS správní orgán povinen o náhradě škody rozhodnout, byť nutně nerozhodne o celém uplatňovaném nároku. NSS pokračuje závěrem, že § 70 odst. 2 PřesZ nebránil správnímu orgánu rozhodnout o části uplatňovaného nároku poškozeného tvořeného samostatným dílčím nárokem, resp. nakonec uzavírá svoji argumentaci obecným nesouhlasem se závěrem krajského soudu, že „právní úprava § 70 přestupkového zákona nepočítá s tím, že by správní orgán mohl rozhodnout popřípadě jen o části uplatňovaného nároku na náhradu škody“.

Nastíněné závěry NSS nepovažuji a priori za nesprávné, byť vybočují z dosavadní správní praxe. Naopak svým méně formalistickým přístupem zřejmě více odpovídají zdravému rozumu. Pokud poškozený vznese vícero dílčích, přesně konkretizovaných nároků, byť skládajících se v „celkovou“ uplatňovanou škodu, a některý z těchto dílčích nároků je nepochybný a podložený, proč jej za užití volnějšího výkladu § 70 odst. 2 PřesZ nepřiznat (neuložit povinnost k jeho náhradě). „Nedorozumění“ mezi NSS a správním orgánem, potažmo krajským soudem, má myslím původ ve způsobu výkladu pojmu „škoda“ dle § 70 odst. 2 PřesZ – tedy zda škodou rozumíme škodu v „materiálním“ smyslu, příp. i dílčí škodu, nebo zda jí rozumíme doslovně a právě jen to, co poškozený navrhne (tedy zda škodou rozumíme nikoliv škodu, ale spíše vznesený nárok na její náhradu). Pokud škodou rozumíme jen určitý konkrétní, navíc „celkový“, nárok, pak jakékoliv mírně se lišící zjištění ohledně skutečně způsobené škody či dílčí způsobené škody bude v rozporu s tím, co poškozený uplatnil, což nás povede k nepřiznání celého nároku. Pokud však budeme rozlišovat mezi uplatněným nárokem coby procesním návrhem, a škodou v „materiálním“ smyslu (co bylo skutečně jako škoda zjištěno, resp. prokázáno, správním orgánem), pak není nezbytné, abychom se cítili být vázáni vzneseným nárokem (a rozhodovali „buď všechno, nebo nic“), ale lze rozhodnout o tom, co bylo jako škoda (či dílčí škoda) prokázáno. Tím už směřujeme i k odpovědi na otázku, zda lze přiznat i část nároku na náhradu škody (nikoliv jen dílčí samostatný nárok, jako v projednávané věci), je-li tato část škody (ne-li skutečná – neb prokázaná – škoda) spolehlivě zjištěna. Zřejmě ano, a jakkoliv to NSS výslovně neuvádí, vyznění rozsudku k tomuto závěru myslím směřuje. Rozdíl mezi dílčím nárokem jednoho „celkového“ nároku a částí „jediného“ nároku, je ostatně jen formální. (Pro přesnost – NSS jednou výslovně deklaruje možnost vyhovět dílčímu samostatnému nároku, jindy hovoří o možnosti rozhodnout o části nároku, a závěrem, bez dalšího vysvětlování, obecně označuje za nesprávný závěr, že PřesZ neumožňuje rozhodnout o části nároku na náhradu škody).

Lze očekávat, že v praxi bude cit. judikát NSS uplatňován správnímu orgány spíše restriktivně (pokud vůbec – alespoň zpočátku), a to tehdy, kdy bude skutková situace téměř totožná (tedy pokud bude uplatněno více dílčích, konkrétních, jasně ohraničených nároků, a o některém z nich bude možno rozhodnout). Vyřešení situace, v níž bude poškozený uplatňovat jediný nárok na náhradu škody (např. pouze za poškození věci) a bude možno rozhodnout o (částečné) náhradě škody alespoň v nižší, nesporné, výši, si však zřejmě vyžádá další judikát NSS, který by výslovně „posvětil“ i tuto možnost – tedy možnost přes absenci výslovné úpravy PřesZ přiznat byť jen část uplatněného nároku na náhradu škody.

Jakkoliv rozhodování o škodě i nadále zřejmě zůstane neoblíbenou částí přestupkové agendy správních orgánů, byli by úředníci alespoň zbaveni rozpaků tam, kde je sice uplatněný nárok „nadsazený“, avšak dílčí část (doložená např. i znaleckým posudkem) je nesporná, přiznat ji lze a škodu je tak možno alespoň částečně kompenzovat, namísto odkazu poškozeného na chimérickou variantu vymožení náhrady škody u soudu.

10. Adresa pro doručování sdělená účastníkem a odvolací řízení – rozsudek NSS ze dne 30.9.2010, č.j. 5 As 44/2010 – 56

Rozsudek se netýká přímo přestupkového řízení (přinejmenším z rozsudku není zřejmé, o čem správní orgán rozhodoval), avšak vzhledem k tomu, že se judikát zabývá otázkou doručování, tedy otázkou v přestupkovém řízení zásadní (snahy o zpochybnění doručení rozhodnutí jsou ze strany obviněných víc než časté), dovoluji si jej přesto uvést v rámci série o přestupkové judikatuře.

V daném judikátu bylo klíčové (resp. ve výsledku sporné) posouzení otázky, zda lze uplatnit fikci doručení na adrese uvedené účastníkem jako adresa pro doručování, a to i v řízení odvolacím. Písemností, která předcházela samotnému zahájení řízení, požádal účastník o doručování na adresu odlišnou od adresy trvalého pobytu, kdy správnímu orgánu, který v jeho věcech často rozhodoval, doslova uvedl, že „adresa na doručování veškeré korespondence je…“. Tuto adresu měl účastník (taxikář) jako adresu k doručování uvedenou mimochodem i v Centrálním registru dopravců. Následně však ve správní žalobě zpochybnil, že by této adresy bylo možno užít i v posledně probíhajícím řízení, doručováno mu prý mělo být na adresu trvalého pobytu a fikci doručení na adrese, kam bylo rozhodnutí o odvolání doručeno, nebylo možno uplatnit.

NSS, který rovněž vycházel z toho, že účastník samostatným podáním sdělil správnímu orgánu adresu pro doručování (pro řízení zahájená v budoucnu), nezpochybnil doručování provedené správním orgánem prvního stupně. Odlišný názor však projevil stran doručování správním orgánem odvolacím. NSS cituje § 19 odst. 3 s.ř. a zdůrazňuje, že „Nevylučuje-li to zákon nebo povaha věci, na požádání účastníka řízení správní orgán doručuje na adresu pro doručování (…) kterou mu účastník řízení sdělí (…); taková adresa může být sdělena i pro řízení, která mohou být u téhož správního orgánu zahájena v budoucnu.“ Podání účastníka, kterým tento požaduje doručování na určitou adresu, je dle NSS nepochybně úkonem směřujícím vůči určitému správnímu orgánu, nikoliv ale vůči všem správním orgánům. Dle NSS adresa pro doručování sice může být sdělena i pro řízení, která mohou být zahájena v budoucnu, ale toliko u téhož správního orgánu, kdy tímto správním orgánem má NSS na mysli pouze správní orgán I. stupně, nikoliv odvolací správní orgán, kdy pro odvolací řízení či řízení o jiném opravném prostředku si prý účastník může zvolit adresu jinou. Závěr je takový, že pokud tedy byla pro doručování rozhodnutí o odvolání zvolena adresa k doručování sdělená správnímu orgánu I. stupně, nebylo postupováno správně (resp. v projednávané věci nebyla správní žaloba opožděná, jak soudil krajský soud, který vycházel z data doručení na adresu zvolenou k doručování písemností).

Nastíněný přístup NSS považuji za příliš formalistický, vycházející úzce jen z jazykového výkladu příslušného ustanovení správního řádu a v posledku nejen překvapivý, ale i nesprávný. Domnívám se, že pokud si účastník zvolí u určitého správního orgánu určitou adresu k doručování, očekává, že tato adresa bude používána po celou dobu řízení, tj. i v řízení odvolacím. Adresu k doručování účastník zpravidla volí pro to, aby se mohl s písemnostmi a rozhodnutími v tom kterém řízení skutečně seznámit. Není proto důvod domnívat se, že by účastník chtěl v odvolacím řízení doručovat jinam, resp. na jinou adresu, než na tu, kterou zvolil jako nejvhodnější. Jinde než u správního orgánu I. stupně zároveň účastník těžko může sdělovat, kam mu má být doručováno. Z formulace „(adresu) …kterou mu sdělí“ (viz výše), pokud jiného orgánu, kterému by bylo možno sdělit adresu k doručování, než správního orgánu I. stupně, zatím není (odvolací řízení ještě neproběhlo, také vůbec nemusí proběhnout, a o odvolání mohou rozhodovat i různé orgány), proto dle mého názoru nelze vyvozovat dalekosáhlé závěry. Odvolací správní orgán zároveň není jakýmkoliv (jiným) správním orgánem (mluví-li NSS o tom, že adresa je sdělena jednomu, nikoliv všem správním orgánům), ale správním orgánem jednoznačně určeným tím, že pokračuje v rámci odvolacího řízení ve správním řízení zahájeném na I. stupni.

Správní řád dále hovoří o adrese sdělené pro určité řízení (či pro více řízení v budoucnu), kdy správní řízení trvá od jeho zahájení až do případného rozhodnutí odvolacího orgánu, resp. řízení v I. a II. stupni tvoří jeden celek a jedno řízení, nikoliv řízení dvě, odlišná a na sobě nezávislá. Adresu pro doručování tudíž považuji za danou pro celé správní řízení (včetně části řízení o odvolání), jakkoliv je na počátku sdělována (logicky) jen správnímu orgánu I. stupně a jakkoliv není vyloučeno, aby v průběhu řízení účastník (třeba společně s podáním odvolání) tuto adresu změnil. (I § 19 odst. 3 s.ř. hovoří o řízeních zahájených, nikoliv např. vedených, u určitého správního orgánu.) Naopak si nemyslím, že po sdělení adresy k doručování v I. stupni by při dalším běhu řízení bylo třeba výslovného potvrzení doručovací adresy i pro řízení odvolací. Domnívám se též, že by účastník (v případě „nepotvrzení adresy“) byl velmi překvapen, pokud by odvolací správní orgán najednou doručoval rozhodnutí na jinou než jím původně zvolenou adresu – takový postup by naopak mohl považovat za projev „prohnanosti“ odvolací instance, která mu chtěla zabránit v seznámení se s vydaným rozhodnutím.

V konkrétní věci, kde se účastník snažil především zpochybnit doručovací adresu jako takovou, tak nakonec musel být překvapen nejen krajský soud a žalovaný správní orgán, ale i sám účastník, který nic z toho, co dovodil NSS, netvrdil. Závěrem doufám, že názor nastíněný NSS stran adresy k doručování zvolené účastníkem nenalezne širší odezvu v praxi, jinak je nutno připravit se na rozhořčené reakce těch, kteří „přece jasně řekli, kam jim má být doručováno“, avšak odvolací instance toto jasné sdělení „nerespektovala“ a „nesmyslně jim doručovala na trvalý pobyt, i když ví, že se tam neudržují“.

Jan Potměšil Celý příspěvek

Jan Potměšil: Je úředník rozhodující o svém chlebodárci nepodjatý?

Při současném „smíšeném“ či „spojeném“ modelu veřejné správy, kdy obce a kraje vykonávají jak funkce samosprávy, tak v přenesené působnosti i funkce státní správy, někdy dochází k situaci, kdy úředník územního samosprávného celku („ÚSC“), byv zařazen do jeho orgánu (obecní úřad, krajský úřad), rozhoduje ve věcech, kde je účastníkem právě jeho chlebodárce nebo kde má ÚSC na výsledku řízení alespoň eminentní zájem. Může takový úředník rozhodovat skutečně nezávisle, bez vnitřních i vnějších tlaků? Jinými slovy je takový úředník nepodjatý?

Správní soudy (a hádám i správní orgány) dosud odkazují na rozsudek Nejvyššího správního soudu („NSS“) ze dne 16.12.2004, č.j. 2 As 21/2004-67, který se s touto otázkou vypořádal tak, že ke vzniku pochybností o nepodjatosti by musela k poměru mezi úředníkem a správním orgánem přistoupit ještě další skutečnost, např. důvodná obava z ovlivňování úředníka ze strany jeho zaměstnavatele v konkrétním případě.

První senát NSS se však ve věci č.j. 1 As 19/2010-95 rozhodl od tohoto názoru odchýlit a otázku předložil rozšířenému senátu. Dle jeho výkladu je třeba nestrannost při rozhodování vnímat nejen subjektivně (jak to vnímají účastníci řízení či sám úředník, tedy zda je ze subjektivního pohledu ovlivňují, či zda existují, určité problematické vztahy), ale i objektivně, tedy zda reálně neexistují objektivní okolnosti, které by mohly objektivně vést k legitimním pochybnostem, že úřední osoba určitým a nikoliv nezaujatým poměrem k věci disponuje.

První senát NSS dále dovodil, že v další judikatuře následující úvodem zmíněnému rozsudku již bylo připuštěno, že úředník ÚSC je podjatý, pokud má jeho zaměstnavatel na výsledku řízení vedeného v přenesené působnosti zájem (dotkne se např. jeho majetku; viz rozsudek NSS ze dne 30.1.2008, č.j. 6 As 24/2007-89). Za stěžejní pak první senát považuje judikaturu NSS týkající se vyloučení soudců (usnesení ze dne 29.2.2008, č.j. Nad 4/2008-47, a ze dne 20.8.2009, č.j. Nao 42/2009-21), kteří měli rozhodovat o žalobě proti rozhodnutí, kterým bylo potvrzeno rozhodnutí téhož soudu vystupujícího v pozici správního orgánu prvního stupně. Všichni soudci specializovaných senátů zde byli dle NSS vyloučeni pro možnou podjatost, neboť nikdo nesmí být soudcem ve vlastní věci. Přes argumentaci profesionalitou soudců chtěl NSS jakékoliv pochybnosti vyloučit (na straně žalované vystupoval mj. předseda soudu).

Stejnými hledisky pak má být dle prvního senátu nahlíženo i na případné vyloučení úředních osob, rozhodující úřední osoba by neměla být v žádném vztahu závislosti k jednomu z účastníků řízení. První senát prý nenalézá žádné důvody, proč by na její vyloučení mělo být nahlíženo odlišně od soudců. Jsou-li na soudce kladena tak přísná kritéria při posuzování jejich možné podjatosti, tím ostražitěji by měla být tato kritéria brána v potaz ve vztahu k výkonné moci. Pokud je tedy úřední osoba v určitém stupni objektivní závislosti na účastníku řízení, měla by být věc delegována jinému správnímu orgánu. První senát jinými slovy naznačuje, že zaměstnanci ÚSC rozhodující v řízení, jehož je tento ÚSC účastníkem, jsou z úkonů v řízení vyloučeni.

S požadavkem na nezávislost a nepodjatost (i) úředníků ÚSC se jistě každý občan ztotožní. Úředník sice namítne, že dokáže rozhodovat nezávisle, že státní správa a samospráva jsou formálně odděleny a že o některých řízeních jeho zaměstnavatel, resp. představení, mnohdy ani nevědí, byť se tato řízení ÚSC týkají. Mnozí účastníci velkých stavebních řízení či řízení, kde má zájmy místní politická reprezentace, však budou odlišného názoru. Z nečekané strany se názoru prvního senátu NSS postavili zástupci advokátského stavu, a to Jiří Kindl a Jan Šturm v článku publikovaném v Právních rozhledech č. 3/2011 pod názvem „Jak to bude s podjatostí úředníků územních samosprávných celků?“. Některé jejich argumenty považuji za více než zajímavé:

Autoři v první řadě vytýkají prvnímu senátu, že se nijak nevypořádal s úmyslem zákonodárce, který „generální podjatost“ neznal, resp. nepřipouštěl, přičemž tento úmysl byl ostatně brán v potaz i ve shora prvně zmíněném autoritativním judikátu. (Pro úplnost upozorněme, že judikát se vztahoval ke starému správnímu řádu. Úprava podjatosti je však nyní v zásadě obdobná, a to i napříč ostatními procesními řády. Případný odklon judikatury NSS by taktéž jistě platil pro futuro, k aktuální úpravě.) Oponenti názoru prvního senátu dále upozorňují, že v (novém) správním řádu předkladatel sice původně počítal s delegací věci v případě, kdy by měla úřední osoba rozhodovat ve věci svého zaměstnavatele, resp. „svého“ ÚSC, na základě pozměňovacího návrhu Senátu však byla příslušná ustanovení správního řádu vypuštěna – nelze prý předem generálně konstatovat podjatost všech úředníků ÚSC, pokud tito zákon a priori porušovat nesmějí. Druhým impulsem k pozměňovacímu návrhu byl názor, že vedení řízení je potom v podstatě neproveditelné, jak (prý) bylo zkoumáno i na modelových případech. Dle autorů výše zmíněného článku by pak v případě potvrzení názoru prvního senátu došlo k zásahu soudní moci do legislativní pravomoci, neboť zákon by byl vyložen způsobem, který se zákonodárce prokazatelně snažil vyloučit.

Dále je vedena polemika s klíčovým názorem prvního senátu, že kritéria pro posuzování podjatosti úředních osob exekutivy by měla být rovnocenná, resp. dokonce ještě přísnější, než je tomu u soudců. Autoři argumentují, že záruky nezávislosti a nestrannosti soudců musí být nutně vyšší, než je tomu u administrativního aparátu (kde jsou, jak vyplývá, tyto záruky naopak nižší). Proto je i zakotven soudní přezkum správních rozhodnutí, jehož podstatou je právě přezkum rozhodnutí exekutivy nezávislým a třetím, tj. soudem.

Akceptace závěrů prvního senátu by dále vedla i k absurdním (min. nehospodárným) situacím, kdy by např. o záležitostech nezbytných pro územní rozvoj ÚSC rozhodoval orgán, který nemá vztah k danému území a který postrádá místní znalost poměrů. Proto má být jistě rozhodováno o místních věcech místnímu orgány.

Rozhodování správních orgánů, na něž však má být pohlíženo jako na jeden celek, je dále na rozdíl od rozhodování správních soudů dvoustupňové, tzn. alespoň v jednom stupni rozhoduje správní orgán, u něhož důvody vyloučení dány nejsou.

Názor prvního senátu se tak dle autorů článku rozchází s dosavadní konstantní judikaturou NSS a má argumentační mezery. Rozšířený senát NSS by proto měl vzít v potaz i zjevnou vůli zákonodárce a neporovnatelnost postavení úřadním a soudů, jakož i dvoustupňovost správního řízení. Jen na základě pracovního vztahu úředníků k ÚSC prý nelze konstatovat jejich generální podjatost.

Za velmi silný argument považuji námitku zjevné vůle zákonodárce – pokud „generální“ či „systémovou“ podjatost správního orgánu přímo v zákoně připustil, může soud jeho záměr výkladem zvrátit a nahradit tak de facto jeho vůli? A není prvotní vůle předkladatele, který si problému byl vědom, jakož i potenciální střet s normami ústavní síly (právo na spravedlivý proces), naopak dostatečným impulsem k judikaturní „opravě“ nedokonalého předpisu? (A přísluší pak tato oprava právě NSS, nebo spíše Ústavnímu soudu?)

Dále je opravdu diskutabilní, zda lze skutečně na správní orgány klást stejné nároky, jako na soud, který je soudem mj. právě pro zajištění zcela nezávislého přezkumu správních rozhodnutí, neboť správní orgán v řadě ohledů více či méně z podstaty věci nezávislý není (připomeňme správní trestání, kde je správní orgán vyšetřovatelem i soudcem, připomeňme institut zahajování řízení z moci úřední, připomeňme absenci práva na „zákonného úředníka“ atd.).

Na druhé straně – neměly by být záruky nezávislosti (i) státní správy od počátku (v mezích možností) co nejvyšší a lze spravedlivě požadovat, aby bylo nutno „podjaté“ rozhodnutí vždy ještě žalovat u soudu? A převažuje zásada ekonomie výkonu veřejné správy nad právem na spravedlivý proces? Nejsou procesní pravidla přece jen dostatečně pružná na to, aby rozhodnutí mohlo být na první pohled zákonné, a přesto ve výsledku deformované tlaky působícími na podjaté úředníky?

Argument (Senátu), že úředníci přece a priori nesmí porušovat zákon, naopak nepovažuji za příliš silný – to přece nesmí ani v případech „běžné“ podjatosti, a přesto zde může (musí) dojít k delegaci věci. Podobně argument absencí místní znalosti a neekonomičností delegace věci nepovažuji za příliš přesvědčivý – proč by jinak institut delegace (také z výslovné vůle zákonodárce) existoval? V řadě případů je naopak využíván a „vzdálené“ správní orgány v „cizích“ věcech běžně rozhodují, navíc rozhoduje „sousední“ správní orgán, viz § 131 odst. 4 s.ř., takže i ta „vzdálenost“ je relativní. (Napadají mě zde nikoliv zřídkavé případy, kdy se všichni úředníci určitého orgánu účelově vyloučí, kdy se věc týká nejvyššího představeného rozhodujících úředníků, nebo kdy je příslušný orgán – zjevně z důvodu své „generální“ podjatosti – nečinný, viz delegace rozhodování o pokutě hl. m. Praze za zpackanou opravu Karlova most Krajskému úřadu Plzeňského kraje).

Za přesvědčivý nepovažuji ani argument dvojstupňovostí správního řízení – byť je přezkum rozhodnutí správních soudů založen na kasačním, nikoliv apelačním, principu, je přezkum možný i zde. A je-li podjatý odvolací správní orgán, co pak zmůže nezávislý první stupeň? A je vůbec první stupeň nezávislý, zná-li vůli nadřízeného orgánu?

Možnost „generální“ (či „systémové“) podjatosti bych v každém případě nevylučoval. Znají to na vlastní kůži i mnozí úředníci, za nimiž chodí místní zastupitelé či jejich poslové s požadavky nebo aspoň náznaky, jak má být rozhodnuto. Jak má též úředník rozhodnout nezávisle, když už předem ví, co jeho zaměstnavatel žádá – rozhodne odvážně, čistě dle zákona, nebo se raději („nechci mít problémy“) přizpůsobí, aniž by mu muselo být naznačováno? A jak dlouho na svém místě vydrží úředník, který se nedokáže „dostatečně vcítit“ do potřeb svého zaměstnavatele?

Přesto na závěr znovu připomeňme onu překážku výslovné vůle zákonodárce a přece jen odlišné postavení soudů a správních orgánů.

De lege ferenda pak lze uvažovat, zda tzv. reforma veřejné správy, která zavedla „smíšený model“ a (min. příležitost k) politizaci veřejné správy na místní úrovni, nemá být revidována – nešlo by o jedno z nejvýznamnějších „protikorupčních“ opatření? Ani v případě účinnosti zákona o státní službě totiž nevěřím v podstatné posílení nezávislosti úředníků. Nenastal tedy čas pro znovuzavedení okresních úřadů (myšlenka těšící se velké popularitě mezi státními úředníky)? Může vůbec NSS onu systémovou podjatost, zakotvenou ve smíšeném modelu veřejné správy, nějak efektivně řešit? A nezavdá v případě odvážného rozhodnutí příležitost k dalšímu boji proti „soudcokracii“? Počkejme si na usnesení rozšířeného senátu…

Jan Potměšil

Celý příspěvek

Jezdit na černo se nesmí (?!)

Snad nezklamu Petra Břízu v jeho očekávání, když nezačnu své hostování na Jiném právu článkem o korporačním právu. Přeci jen se mu věnuji většinu svého času a tak dává smysl si od něj tentokrát odpočinout. Nicméně určitě na něj dojde, byť není tak zajímavé. On ale problém „černého pasažéra“ je funkčně významný i pro korporační právo.

Tedy začnu jinak. Nedávno zájem veřejnosti rozčeřila (nebo alespoň můj zájem) zpráva o rozhodnutí NSS ČR ve věci „černý pasažér a revizor“ (1 As 34/2010 – 34 ze dne 9.10.2010). Soud v něm řešil otázku konsekvencí fyzického konfliktu mezi revizorem a černým pasažérem a ačkoliv hned na úvod konstatuje, že meritum rozsudku míří na „právní dopady této potyčky pro oblast přestupkového práva“ (bod 1), dále uzavírá daleko šířeji s dopady na možnost jednotlivců chránit si v sociálních interakcích svá práva (bod 63). Rozhodnutí je, jak jsme si již u NSS zvykli, napsáno konsistentně, nicméně vzbuzuje otázky, možná dané mým špatným čtením, možná koncepční.

Věcně není kauza složitá. Cestující se neprokázal platným lístkem, své osobní údaje revizorovi nesdělil a současně se odmítal podrobit zákonným/smluvním následkům svého jednání, přičemž došlo k fyzické potyčce. Revizor naopak bránil práva Dopravního podniku tak vehementně, že podezřelého cestujícího insultoval a byl za to potrestán. Nic složitého, chtělo by se říci.

Nebude sporu, a nepopírá to ani NSS, že posuzovaný vztah mezi Dopravním podnikem (soukromou korporací soudem označovanou za provozovatele drážní dopravy) a cestujícím je soukromoprávní povahy a jedná se o civilní přepravní smlouvu, kdy pro vznik výsledné obligace je irelevantní zda bylo nebo nebylo zaplaceno cestovné. Celý vztah se řídí smlouvou a zákonem a zpravidla také smluvními přepravními podmínkami, leckdy velmi detailními (řešícími mj. i otázku prokazování totožnosti apod.). Pokud drážní zákon a obdobně silniční zákon stanoví, jaká práva mají smluvní strany, je to hezké konstatování, ale jen suplementární ke smlouvě. Revizor je soukromá osoba, nadaný sice „zákonnými právy“, ale nikoliv ve veřejnoprávním smyslu, ale pouze v režimu "podkladu" ke smlouvě – tedy věcně má de facto smluvní práva (obdobně cestující).

Cestující tedy uzavírá vstupem do vozu a zahájením přepravy smlouvu a bere tak na sebe případné následky jejího porušení – vše v režimu běžného porušení smluvních povinností. NSS však pokračuje, když říká, že dikce drážního zákona, která stanoví povinnosti cestujícího, nemůže být chápána tak, že je na dobré vůli cestujícího, zda konkrétní povinnost splní, a to proto, že „takováto interpretace upřednostňující osoby jednající protiprávně před osobami svých povinností dbalých je však naprosto nepřijatelná“ (bod 57). NSS tak svou bazální úvahu pokládá na právně-politický soud, navíc emočně podbarvený slovy „naprosto nepřijatelný“. Je to sice exces z věcné administrativistické kompetence NSS, ale budiž.

NSS pokračuje a uznává, že se nepředložením platné jízdenky cestující dopouští civilního deliktu, nicméně současně tvrdí, že je toto jednání útokem na majetková práva Dopravního podniku doplněným o pokus o útěk. NSS pak uzavírá, že „zadržením „černého pasažéra“ bude tento útok odvrácen a bude zabráněno vzniku majetkové škody...“ (tedy asi zkrátka škody; bod 61). Toto jednání pak NSS chápe jako nutnou obranu, byť nejspíš nikoliv ve smyslu § 6 ObčZ, ale ve smyslu přestupkového řízení. Tato přesmyčka není dle mého zcela jasná.

NSS dále uzavírá, že „...výše uvedené závěry se v žádném případě nevztahují jen na vztah provozovatele drážní dopravy a černého pasažéra. Naopak, vyplývají z předpokladu možnosti každé jednotlivé fyzické či právnické osoby chránit si v sociálních interakcích svá práva“ (bod 63).

Tedy, čtu-li soudní závěry, smlouvy se mají plnit. A není-li tomu tak, tedy je-li smlouva (obligace) porušena a hrozí-li škoda (bezprostřední neoprávněný zásah do práva), může druhá smluvní strana využít nutné obrany, civilněprávně tedy svépomoci, protože běžné vynucování porušení smlouvy nestačí. NSS dává obecný závěr, který tuto úvahu implikuje.

NSS tak nejspíše předpokládá neefektivitu následného soudního vymáhání nápravy – cesta soudního řízení je nákladná, nepředvídatelná a okamžitý zásah zpravidla přináší okamžité ovoce (obdobně jako „botičky“ na vozidlech nebo odtah vozidla s následným sporným využitím retenčního práva). Zobecním-li dále, má smysl soudní ex post kontrola? Vždy je levnější a rychlejší věc řešit na místě, protože „přiměřenost zásahu“, čehož se NSS také dovolává (bod 62), je sice arbitrární, ale ex post. Rizika excesu jsou nicméně jistě také zřetelná. Je optimálnější soukromoprávní vztahy řešit smluvními prostředky (zajištění, utvrzení, motivace apod.) a soudním přezkumem nebo justifikovaným násilím v podobě nutné obrany? Navíc oblečeným do hávu přestupkového řízení. (Neřeším zde eventuální oprávněnost nutné obrany při fyzickém útoku).

Optikou NSS je totiž úvaha o nutné obraně, byť nikoliv „svépomoci“ (?), implied condition každé smlouvy a tedy vlastně implicitně sjednaným pravidlem – a to zkrátka proto, že je to spravedlivé a rozumné. Pokud se NSS obává toho, že nedá-li veřejnosti jasně najevo, že jezdit na černo se nesmí, lidé zvlčí a jezdit na černo budou všichni, je to podle mého úvaha iracionální – znamenala by mj. eliminaci smluvního práva a tedy fakticky i práva korporačního, protože i korporace to jen hypostazovaným obligačním nástrojem. Dnešní společnost není „primitivní společnost“, kde se hledá autorita a právem se mj. justifikuje, ale je dána celá struktura sociální kontroly, kde právo je jen jedním z jejích nástrojů – o dílčím výseku práva nemluvě. (srov. úvahy E.A.Hoebela, The Law of Primitive Man, Harvard, 1954 (2006), nebo L. Rosena, Law as Culture, Princeton, 2006).

Stát a veřejná moc má do soukromoprávních vztahů zasahovat tehdy, je-li to nutné pro ochranu předem rozpoznatelného a chráněného zájmu, a to leckdy bez ohledu na náklady zásahu. Můžeme pak dovozovat, že trest smrti dává smysl chrání-li životy jiných, nebo že lze jednotlivce omezit na jeho právech, pokud ohrožuje jiné (srov. relevantní úvahy G.Beckera a R. Posnera in Uncommon sense, 2009). Již však na druhé straně těžko argumentovat, že je nutný zásah, pokud někdo poškozuje jen své zájmy (alkohol, konsumace drog apod.). Je ochrana dílčího majetkového práva, zde v hodnotě myslím 12 Kč, hoden takového zájmu? Je to vůbec zákonem chráněný zájem?

Nedávalo by větší smysl uvažovat o postavení Dopravního podniku coby monopolisty? O zjevné absenci trhu a jeho vlivu na ochotu a schopnost přepravců na černé pasažéry reagovat jinak?

Je-li bod 63 rozsudku myšlen vážně, je úvaha NSS obecná a platí pro všechny soukromoprávní obligace. Třetí namátková věta tohoto bodu je totiž jen vysvětlující. NSS se tak skrze správní aspekty vlamuje do soukromoprávní sféry, aniž dává vysvětlení v čem spatřuje potřebu takového zásahu, protože „ochrana majetkového práva“, o které píše, je v tomto případě marginální, je-li vůbec nějaká. Zdůvodnění pro soudem dovozované širší důsledky rozhodnutá pak v rozsudku nenalézám vůbec.

Celý příspěvek

Jan Potměšil: Sporné přestupkové judikáty NSS III.

5. Koncentrace řízení a navrhování důkazů v rámci odvolání – rozsudek NSS ze dne 22.1.2009, č.j. 1 As 96/2008 – 115:

Ustanovení § 82 odst. 4 správního řádu stanovuje, že „K novým skutečnostem a k návrhům na provedení nových důkazů, uvedeným v odvolání nebo v průběhu odvolacího řízení, se přihlédne jen tehdy, jde-li o takové skutečnosti nebo důkazy, které účastník nemohl uplatnit dříve.“ Dle NSS cit. ustanovení s ohledem na právo na obhajobu a charakter přestupkového řízení jako řízení o trestním obvinění ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy na vedení řízení o přestupku nedopadá. Podobně je neaplikovatelné i ustanovení § 52 správního řádu (Účastníci jsou povinni označit důkazy na podporu svých tvrzení…).

NSS doslova říká, že „Podle § 73 odst. 2 zákona o přestupcích má obviněný z přestupku právo vyjádřit se ke všem skutečnostem, které se mu kladou za vinu, a k důkazům o nich, uplatňovat skutečnosti a navrhovat důkazy na svou obhajobu, podávat návrhy a opravné prostředky. Tato práva náležejí obviněnému po celou dobu řízení o přestupku: zákon o přestupcích výslovně neomezuje jejich uplatňování na určité stádium řízení (třeba řízení v I. stupni), a takové omezení není možno dovodit ani z povahy věci. Podle druhé věty citovaného ustanovení nesmí být obviněný donucován k výpovědi ani k doznání; tím se ale nechce říci, že by obviněný měl jen dvě možnosti – totiž buď od počátku vypovídat a navrhovat důkazy ve prospěch svých tvrzení, nebo až do skončení řízení mlčet a ke své věci se nijak nevyjádřit. Naopak je na obviněném, jakou procesní strategii zvolí: může tedy od počátku do konce svůj čin popírat; přiznat se k němu a s orgánem vedoucím řízení spolupracovat při objasňování okolností činu; nebo se přiznat, poté (například v odvolání) ale svůj čin popřít a navrhovat důkazy svědčící pro tuto novou verzi. Obviněný v přestupkovém řízení není totiž povinen poskytovat správnímu orgánu při opatřování podkladů pro vydání rozhodnutí veškerou potřebnou součinnost, jak to od jiných subjektů správních řízení žádá § 50 odst. 2 správního řádu (…): z toho nutno dovodit jak to, že může být procesně i zcela pasivní, tak to, že k procesní aktivitě se může rozhodnout i v pozdější fázi řízení, a správní orgán se musí s touto jeho aktivitou (v podobě uplatňování nových tvrzení a navrhování nových důkazů) vypořádat. Protichůdné postoje obviněného v různých fázích řízení jistě nijak neusnadňují správnímu orgánu jeho činnost; to ale nemůže být důvodem pro omezení práv obviněného v odvolacím řízení. S ohledem na nutnost poměřovat práva obviněného z přestupku s právy obviněného z trestného činu lze konečně poukázat i na § 249 odst. 3 trestního řádu, který zajišťuje nepravomocně odsouzenému možnost uplatňovat v odvolání nové skutečnosti a důkazy.

Odůvodnění judikátu lze považovat za přesvědčivé a nelze s ním než souhlasit, na druhé straně se však otevírá praktický problém v podobě návrhů, třeba na doplnění dokazování, vznesených až v rámci odvolání či odvolacího řízení, kdy je pak otázkou, jak v daném případě postupovat – zda lze nový důkaz odmítnout i v rámci odvolacího řízení (např. z důvodu, že už nepřispívá k dalšímu objasnění věci) nebo zda věc vrátit správnímu orgánu prvního stupně, aby mohl nový důkaz zohlednit, resp. vypořádat se s ním, a obviněný z přestupku nebyl připraven o právo podat odvolání proti rozhodnutí vydanému za změněné důkazní situace (srovnej třeba i § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu). Podstatná je též otázka, z jakého důvodu vracet věc znovu správnímu orgánu prvního stupně, zda např. z důvodu nezjištění stavu věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti (§ 3 správního řádu), jakkoliv rozhodnutí před uplatněním nových důkazů logicky vycházelo ze všech dostupných či možných důkazů, aniž by správní orgán o nových skutečnostech věděl. Zde bych uvítal poznatky z řízení trestního, tedy jak jsou podobné situace řešeny v trestních věcech.

S ohledem na závěry judikátu nebude účinné ani „protiobstrukční opatření“ v podobě možnosti určit usnesením dle § 36 odst. 1 správního řádu, do kdy mohou účastníci činit své návrhy, neboť obviněný z přestupku může své návrhy, usnesení-neusnesení, činit kdykoliv. Pro úplnost pak odkažme opět na problém v podobě rizika prekluze, tj. zániku odpovědnosti za přestupek, kdy obviněný z přestupku může účelovým doplňováním dokazování až v odvolacím řízení oddalovat konečné pravomocné rozhodnutí a postihu za přestupek se nakonec vyhnout.

6. Vzbuzení veřejného pohoršení – rozsudek NSS ze dne 19.2.2004, č.j. 2 As 69/2003 – 50:
Dle § 47 odst. 1 písm. c) ZPř se přestupku dopustí ten, kdo „vzbudí veřejné pohoršení“, více už zákon neuvádí. NSS v případě muže sankcionovaného za vzbuzení veřejného pohoršení tím, že se na své zahradě pohyboval poloodhalen v bederní roušce, čímž údajně pohoršoval zvědavé sousedky, konkretizoval následující podmínky naplnění dané skutkové podstaty přestupku: "Veřejné pohoršení" ve smyslu § 47 odst. 1 písm. c) zákona o přestupcích nastává v případě současného naplnění tří znaků: musí být spácháno veřejně, jednání musí subjektivně pohoršovat zpravidla více než dvě osoby, které budou tomuto jednání obvykle přítomny současně, a musí být v rozporu s tím obsahem mravnosti, na němž se společnost shoduje. Správní orgán neporovnává toto jednání s mravností stanovenou podle vlastních kritérií, nýbrž je poměřuje s obecnou společenskou shodou o obsahu mravnosti.“

V praxi je však za právě uvedených podmínek spáchání zmíněného přestupku prakticky neprokazatelné, neboť nelze-li dohledat pohoršené osoby, jakkoliv se bude jednat o jednání objektivně pohoršlivé, nelze ani prokázat naplnění skutkové podstaty daného přestupku. V praxi je tak podobný přestupek efektivně řešen pouze v blokovém řízení, kde nelze podat odvolání (a pozdější námitky o nepřítomnosti pohoršených osob lze zohlednit max. v přezkumném řízení dle § 94 a násl. správního řádu) nebo tam, kde se správní orgán zmíněným judikátem řídit nebude. Dohledat subjektivně pohoršené osoby, které zároveň měly i objektivní důvody k pohoršení (a nejsou „pohoršeny“ jen z důvodu postranních úmyslů, např. snahy uškodit obviněnému z přestupku, ale jsou pohoršeny „opravdu“), kdy projednávaný skutek bude i objektivně pohoršlivý, je totiž nadlidský úkol a zmíněné ustanovení by při výkladu striktně se řídícím výkladem NSS mělo být v praxi spíše mrtvým ustanovením zákona (policie při oznamování přestupku uvádí jako svědky max. strážníky či policisty, kteří zas dle výkladu MV pohoršeni být nemohou, a „svědkové z lidu“ by zase policistům, potažmo správním orgánům, za obtěžování v podobě nutnosti chodit svědčit kamsi na úřad a nechat se vyslýchat mj. pro důvody jejich údajného pohoršení, pěkně poděkovali – v době vydání judikátu navíc za daný přestupek hrozila pokuta v max. výši 1.000,- Kč /nyní jde o max. 5.000,- Kč/.)

De lege ferenda by asi bylo vhodnější danou skutkovou podstatu přestupku přeformulovat, např. analogicky k výtržnictví dle trestního zákona, kde postačuje dopustit se veřejně nebo na místě veřejnosti přístupném hrubé neslušnosti nebo výtržnosti (…), aniž by bylo třeba řešit pocity a názory eventuálních svědků, není-li jinak o zavrženíhodnosti jednání pachatele pochyb.

7. Soudní přezkum blokové pokuty – rozsudek NSS ze dne 6.2.2008, č.j. 3 As 58/2007 – 117:
Tento judikát vysvětluje důvody nemožnosti obnovy řízení v případě uložení blokové pokuty. Obecně úvodem upozorněme, že blokovou pokutu nelze ve správním řízení přezkoumat z důvodu, že žalobce nevyčerpal opravné prostředky (dobrovolně se jich vzdal souhlasem s řešením věci blokem) a co se týče obnovy řízení, lze se max. domáhat, aby správní orgán o obnově rozhodl, obnovu však z podstaty věci povolit nelze. Přezkum bloku je možný (a v praxi se tak často děje) jen v rámci přezkumného řízení dle § 94 a násl. správního řádu u správního orgánu.

NSS v nyní diskutovaném judikátu mj. uvedl, že „Úvodem je na místě zopakovat, že blokové řízení je svou povahou řízením specifickým, zkráceným, zjednodušeným, ve kterém do značné míry splývá řízení se svým výsledkem – uložením pokuty. Jednou ze zákonem vyžadovaných podmínek pro tento postup je souhlas účastníka řízení s uložením pokuty. Pokud účastník tento souhlas nedá, postupuje se v řízení podle § 67 a násl. ZPř a věc se projedná a rozhodne ve standardním správním řízení. (…) Podle § 62 odst. 1 (starého) správního řádu připadá v úvahu obnova „řízení ukončeného rozhodnutím, které je v právní moci“. Přistoupí-li Nejvyšší správní soud na tezi, podle níž lze pokutový blok považovat za správní rozhodnutí, je na místě konstatovat, že řízením ve smyslu citovaného ustanovení může být pouze řízení blokové. Návrhem na obnovu blokového řízení však stěžovatel fakticky zpochybňuje splnění podmínek pro to, aby vůbec mohlo být toto řízení vedeno – tvrdí, že přestupek nebyl spolehlivě zjištěn, resp. odvolává svůj souhlas s uložením pokuty. Vrácení řízení do počátečního stadia, konkrétně do fáze před udělením souhlasu s uložením blokové pokuty (o něž stěžovatel zjevně usiluje), by ovšem navodilo situaci, za které by nebylo možno v blokovém řízení pokračovat, neboť by nebyla splněna jedna ze zákonem vyžadovaných podmínek – souhlas s uložením blokové pokuty. Jakákoli „obnova“ řízení o přestupku, byl-li projednán v blokovém řízení, je tak z povahy věci vyloučena, neboť podmínkou sine qua non tohoto řízení je souhlas účastníka se zjištěním přestupku a uložením sankce. S ohledem na znění § 62 (starého) správního řádu nelze rovněž akceptovat, aby návrhem na obnovu řízení, které v daném případě proběhlo, tj. řízení blokového, bylo ve skutečnosti zahájeno řízení podle § 67 ZPř, které v projednávané věci neproběhlo. Podpůrný argument pro závěr o nemožnosti brojit proti uložení blokové pokuty návrhem na obnovu řízení lze pak nalézt rovněž v rozsudku NSS ze dne 29. 12. 2004, čj. 6 As 49/2003-46, publ. pod č. 505/2005 Sb. NSS, podle kterého není žaloba proti rozhodnutí o uložení pokuty v blokovém řízení přípustná, neboť žalobce nejen že nevyčerpal opravné prostředky, ale vědomě souhlasil, že přestupek nebude projednáván v řízení, jehož předmětem by bylo skutkové zjišťování spojené s dokazováním a následně i právní posouzení jeho jednání. Nebylo-li totiž – ze svobodné vůle účastníka řízení – provedeno formalizované skutkové ani právní posouzení věci, nelze následně tvrdit, že skutkové okolnosti byly odlišné (vyšly najevo nové skutečnosti), resp. že je nutno doplnit dokazování. Není tedy proti smyslu právní úpravy obnovy řízení její nepřipuštění v případě rozhodnutí vydaného v blokovém řízení, jak argumentuje stěžovatel, ale bylo by naopak proti smyslu blokového řízení, aby byla v jeho případě z uvedeného důvodu obnova povolena. Podmínkou obnovy řízení pak skutečně není předchozí vyčerpání řádných opravných prostředků (…), z povahy věci však je takovou podmínkou proběhnuvší standardní správní řízení, ve kterém byly předmětem posuzování skutkové a právní otázky. Neproběhlo-li takové řízení, není ve smyslu § 62 odst. 1 písm. a) správního řádu „co obnovovat“.

Zmíněný judikát vyjasnil otázku přípustnosti obnovy řízení v případě řízení blokového, kde se dříve obnova řízení připouštěla s jakousi neurčitou představou, že místo „zopakování“ blokového řízení, čehož pachatel přestupku jistě dosáhnout nechtěl, se věc předá do běžného přestupkového řízení obecnímu úřadu, což NSS přesvědčivě odmítl. Pro úplnost znovu upozorněme, že není vyloučen (alespoň dle převažující praxe) přezkum rozhodnutí vydaného v blokovém řízení (resp. bloku) dle § 94 a násl. správního řádu.

Celý příspěvek