Martin Smolek: Tlumočení před Soudním dvorem: postřehy tlumočeného

Patrně každý, kdo pravidelněji vystupuje před Soudním dvorem a komu záleží na tom, aby mu bylo rozuměno a aby byl pochopen, si klade otázku, jak co nejlépe koncipovat obsah, strukturu a způsob samotné prezentace vyjádření v ústní části řízení v rámci dvou základních omezujících faktorů, které se obvykle ve vnitrostátním soudním řízení nevyskytují: jedná se o přísný časový limit a o skutečnost, že zdaleka ne všichni zúčastnění na ústním jednání jsou schopni vnímat projev bezprostředně v jazyce mluvčího. Využiji hostování vynikající tlumočnice paní Angely Rogner na Jiném právu i toho, že jsem byl v jednom z komentářů k jejímu postu Jeden den v životě tlumočnice tak trochu k vlastnímu komentáři vyzván, a nabídnu několik postřehů týkajících se otázky (simultánního) tlumočení před Soudním dvorem z pohledu tlumočeného.

Při nedávném neformálním rozhovoru s jedním z členů Soudu jsme se dostali k myšlence, že striktní dodržování pravidla o rovnosti jazyků při vystupování před Soudem, tj. že je tlumočeno do a ze všech oficiálních jazyků osob participujících na ústním jednání (zahrnujíc v to jak účastníky řízení, tak soudní funkcionáře), paradoxně v praxi vede ke zvýhodňování některých z nich, potažmo těch mluvčí, kteří je používají. Je prostě realitou, že „velké“ jazyky jako je angličtina, francouzština či němčina, ovládá více lidí a že více osob zúčastněných na řízení poslouchá projevy v těchto jazycích přímo, tj. bez využití tlumočení. Zvyšuje se tak šance správného pochopení myšlenky/argumentu, a to nejen ze strany těch, kteří se podílí na formulování konečného rozhodnutí ve věci (tj. generální advokáti, referendáři a soudci), ale i ze strany ostatních účastníků řízení přítomných v jednacím sále, kteří v rámci repliky mohou na projev reagovat. Zároveň se snižuje riziko ztráty pozornosti posluchačů – osobně mám čas od času problém plně se soustředit na tlumočený projev, zejména následuje-li jich víc po sobě, a z rozhovorů s kolegy z různých fór (tedy nejen u Soudu) vím, že nejsem zdaleka sám. S tím úzce souvisí další nevýhoda tlumočeného projevu – v přímé komunikaci lze např. pro zdůraznění použít mimoslovních projevů, což v případě tlumočeného projevu není dost dobře možné. Osobně např. rád hovořím prostřednictvím „rukou“, chci-li něco zdůraznit, i když jsem si vědom toho, že v mém případě se efekt takového počínání, na rozdíl od vystoupení např. britských kolegů, mírně vytrácí.

Opomíjet nelze podle mého názoru ani efekt kombinace tlumočení s přísným časovým limitem jednotlivých vystoupení (např. v případě řízení o předběžné otázce se v zásadě jedná o 30 minut, dodržení limitu je velmi přísně vyžadováno). Několikrát jsem byl svědkem situace, kdy zejména zástupci stran v původním řízení, zřejmě ve snaze přednést v časovém limitu co nejvíce, mluvili tak rychle, že byli předsedou senátu (opakovaně) zastaveni s tím, že pokud nezpomalí, nebude možné jejich projev řádně tlumočit. Ačkoli je tedy zdržení v rámci tlumočení minimální, omezuje přece jenom do určité míry rychlost přednesu a v závislosti na tom může mít při pevně stanoveném časovém limitu projevu vliv na „objem“ řečeného.

Uvedené nevýhody tlumočení před Soudem přitom nemají nic společného s kvalitou tlumočení, Soud vesměs disponuje velmi kvalitními tlumočníky (osobně před každým z nich hluboce smekám). Doprovodné efekty sebelepšího tlumočení, včetně obtížnější koncentrace na tlumočený projev, nicméně budou podle mého názoru (a vlastní zkušenosti) vždy do určité míry znevýhodňovat tlumočené vyjádření, resp. mluvčího, jehož projev je vnímán prostřednictvím tlumočníka.

Další nevýhodou takto širokého tlumočení před Soudem jsou vysoké náklady, byť se možná z pohledu celkových nákladů mohou jevit jako marginální. Ne všechny jazyky, včetně češtiny, např. disponují dostatečným počtem stálých tlumočníků (tj. tlumočníků fyzicky permanentně přítomných v Lucemburku), takže v případě vystoupení mluvčího v takovém jazyce jej musí na každé ústní jednání do Lucemburku následovat příslušný počet tlumočníků (nemýlím-li se, měli by být pro každý tlumočený jazyk přítomni 3 tlumočníci, aby se mohli ve stanovených intervalech střídat). Náklady na cestu si každý spočítá sám.

Racionalizace celého systému má zřejmě pouze jedno východisko: redukci tlumočených jazyků. Jak zní takové řešení prostě, jeho provedení není v současné době možné, a to nejen s ohledem na politické konotace.

Budeme-li se pohybovat v rovině hypotézy, pak se teoretických variant na redukci tlumočených jazyků bude nabízet celá řada. Žádná z nich ovšem zřejmě nebude bezproblémová. Patrně nejjednodušší variantou, nevyžadující ani velkou změnu stávajících procesních pravidel, bude zamíření do vlastních řad: zmocněnci členských států, za kterými jde největší penzum tlumočení, by si teoreticky mohli vybrat, v jakém jazyce budou hovořit (a zvolit si tak např. některý z oněch „velkých“ jazyků). Na rozdíl od ostatních účastníků řízení, kteří musí respektovat pravidla o jazykovém režimu, jak jsou stanovena v procesních pravidlech ESD (viz zejména ust. čl. 29 Jednacího řádu Soudního dvora), platí pro zmocněnce členských států část tohoto ustanovení, podle které „[O]dchylně od předchozích ustanovení je členský stát oprávněn používat vlastní úřední jazyk, vstoupí-li jako vedlejší účastník do řízení před Soudním dvorem nebo účastní-li se některého z řízení o předběžné otázce uvedených v článku 103. Toto ustanovení se vztahuje jak na písemnosti, tak na ústní projevy.“ V kombinaci s ustálenou praxí toto ustanovení fakticky znamená, že je (nejen politicky) nepřípustné, aby zástupce členského státu komunikoval se Soudem v jiném jazyce, než je oficiální jazyk jeho státu. Nevím, zda některý ze zmocněnců v minulosti tuto praxi prolomil, osobně jsem se za dobu svého působí v rámci agendy vládního zmocněnce, tj. od roku 2004, nesetkal s tím, že by se zmocněnec státu v písemné či ústní části vyjádřil v jiném než oficiálním jazyce tohoto státu. Naopak jsem byl několikrát svědkem situace, kdy předseda senátu v rámci ústního jednání nepovolil zmocněnci členského státu odpovědět na otázku soudce v jiném jazyce, než v oficiálním jazyce členského státu, který zastupoval (tedy v jazyce, v němž měl tento zmocněnec „základní“ projev). Dokonce jsem byl svědkem situace, kdy předseda senátu (a shodou okolností celého Soudu) zamítl žádost účastníka řízení citovat z dokumentu v originálním jazyce, ve které byl předmětný dokument vytvořen (tento účastník tak musel na místě předmětnou pasáž přeložit do svého jazyka). Navíc se takovým postupem nevyřeší otázka „rovnosti“ jazyků - nebilingvní mluvčí bude logicky vždy znevýhodněn proti rodilému mluvčímu, je též otázkou, jak se bude dívat na takového mluvčího Soud, např. zda nebude rušivá odlišná (nedokonalá) výslovnost nerodilého mluvčího (zde skutečně platí, co psala paní Angela Rogner, tedy že dobrý právník nemusí být nutně vynikající lingvista).

Jako schůdnější si dokáži představit variantu praktikovanou dnes např. při schůzkách zástupců EU v různých mezinárodních organizacích, kdy je povoleno mluvit anglicky a francouzsky s tím, že rodilý mluvčí nesmí použít svůj rodný jazyk (tj. Francouz, příp. Belgičan a Lucemburčan musí hovořit anglicky, Brit a Ir francouzsky). Takové řešení sice vnáší do systému kýženou rovnost co do jazyků, ale ani ono není bez problémů. Tím nejzásadnějším je zřejmě skutečnost, že nelze od každého, kdo vystupuje před Soudem, vyžadovat, aby ovládal na potřebné úrovni jeden z těchto dvou jazyků. A je otázkou, zda by sami soudci byli na takovou redukci připraveni.

Možná to bude znít z mé strany po výše uvedeném jako alibismus, ale zatím jsem si pro sebe nedokázal zodpovědět otázku, zda bych souhlasil s redukcí tlumočení (či obecně překladů do všech jazyků) v rámci řízení před Soudem, pokud by čistě teoreticky byl takový návrh Soudem předložen Radě k odsouhlasení. Nejde přitom o racionalitu takového návrhu. Více než kdykoli jinde si při poslechu vystoupení svých kolegů v různých jazycích uvědomuji, že jazyk není pouze komunikačním prostředkem, ale též faktorem výrazně determinujícím myšlení svých uživatelů. A taková myšlenková různorodost je před Soudem, nejen v rámci řízení o předběžní otázce, podle mého názoru více než potřebná…

Celý příspěvek

Až nás zítra ráno v 9:35…

Zítra budou Soudním dvorem vyneseny dva rozsudky v řízeních o porušení Smlouvy, zahájených Komisí proti České republice, a sice ve věcech C-71/08 a C-87/08. K tomu, abychom s jistotou již dnes věděli, že oba budou konstatovat nesplnění transpoziční povinnosti České republiky ve vztahu ke dvěma směrnicím z oblasti financí, není třeba věstecké koule ani výkladu kartářky. Okolnosti vydání obou z těchto rozsudků mne nicméně vybízí k malému zamyšlení nad jejich vypovídací hodnotou.

„Až mě zítra ráno v pět“ zpívá Jarek Nohavica v písni shrnující pocity aktéra výkonu (zřejmě soudního) rozhodnutí. Tak dramatické následky mít zítřejší rozsudky určitě nebudou. Právě naopak. Jak směrnici z oblasti regulace trhů z finančními nástroji, tak směrnici týkající se organizačních požadavků investičních podniků, jejichž neprovedení ve vnitrostátním právu je předmětem dotčených řízení, se totiž mezitím podařilo transponovat, a to prostřednictvím zákona o podnikání na kapitálovém trhu. Je tedy vyloučeno zahájení „řízení o provedení rozsudku“ (čl. 228 Smlouvy ES), ve kterém bychom již mohli být sankcionováni pokutou či opakovaným penále.

V kauzách, jejich předmětem je namítané včasné neprovedení směrnice do vnitrostátního právního řádu, bývá dobrým zvykem, pokud se podaří po podání žaloby směrnici transponovat a notifikovat, že Komise vezme na základě žádosti dotčeného členského státu svoji žalobu zpět (žalobce disponuje do doby vynesení rozsudku řízením v tom ohledu, že na jeho žádost musí být řízení zastaveno a věc vymazána z rejstříku ESD). Po přijetí, resp. nabytí účinnosti novely zmiňovaného zákona a provedené notifikaci tak rovněž na začátku července učinila Česká republika v obou řízeních. A Komise skutečně rozhodla o zpětvzetí – ale protože v letních měsících instituce „stojí“, konalo se předmětné kolegium komisařů, na kterém bylo rozhodnutí přijato, až minulý čtvrtek, tedy 18. 9. A protože pár dnů před tím Soudní dvůr oznámil vynesení rozsudků na zítřek, Komise již ze zdvořilosti k Soudu procesní úkon zpětvzetí neučinila…Suma sumárum transponováno bylo pozdě, ale přece, a kdyby v tom nebyly prázdniny, máme o dvě čárky na straně odsuzujících rozsudků méně, přičemž faktický důsledek je nulový.

O čárky samozřejmě vůbec nejde. Uvedený příklad jen dobře ilustruje slabinu celého řízení o porušení komunitárního práva ze strany členského státu, jedná-li se o věc „nenotifikační“ (tj. neoznámení, resp. včasné neprovedení směrnice do vnitrostátního práva). S ohledem na celkovou délku tohoto řízení je případný odsuzující rozsudek často právě jen nic nevypovídající formalitou. Rozsudkem se přitom nelze podle mého názoru nijak významně ohánět ani v případě nároků na náhradu škody uplatňovaných před vnitrostátním soudem. Odsuzující rozsudek totiž nevypovídá o ničem jiném, než ke dni uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku (tj. cca rok a půl před vydáním rozsudku) nebyla dotčená směrnice ve vnitrostátním řádu provedena. Je-li namítána, měl by vnitrostátní soud takovou skutečnost posoudit i bez odsuzujícího rozsudku. Navíc i tam, kde odsuzující rozsudek bude k dispozici, nepokryje z uvedeného důvodu celou dobu, kdy mohlo dojít ke vniku škody v důsledku neprovedené transpozice.

Z tohoto pohledu bude zajímavé sledovat, bude-li Lisabonská smlouva ratifikována, jak bude fungovat nová úprava, podle které bude možné uložit finanční sankci v případě některých nenotifikačních řízení „již v prvním kole“. Tam již o čárky přece jen asi půjde…

Celý příspěvek

Roman Herzog bije na poplach: Zastavte Evropský soudní dvůr

Na začátku minulého týdne mne Honza Komárek upozornil na článek R. Herzoga ve Frankfurter Allgemenine Zeitung, obsahující ostrou kritiku Evropského soudního dvora (článek je dostupný např. zde)[1]. Na článek jsem pozapomněl, ale jen do své čtvrteční návštěvy Lucemburku, kde se evidentně stal, minimálně ve zbrusu nové kantýně (i staré kafetérii) Soudního dvora, diskuzním tématem číslo jedna. Protože zřejmě ne všichni čtenáři Jiného práva hovoří německy, rozhodl jsem se hlavní pasáže tohoto rozsáhlého článku přeložit. Účelem článku, který se nicméně čtenář dozví až v jeho samotném závěru, je na několika rozhodnutích Soudního dvora z poslední doby demonstrovat jeho neschopnost hájit princip subsidiarity, a dovodit tak nezbytnost vzniku nezávislého soudního tělesa pro otázky kompetencí. Mým záměrem není článek komentovat, ať si každý udělá svůj obrázek sám. Mohu-li si nicméně dovolit drobnou poznámku: možná jen škoda, že namísto představení či rozvinutí vlastních úvah nad myšlenkou kompetenčního soudnictví v EU vyznívá článek spíše jako (emotivně zabarvené) vyhrožování Spolkovým ústavním soudem, byť s některými postřehy, zejména ohledně rozsudku ve věci Mangold, lze souhlasit.

„V konstrukci evropského soudnictví to pěkně praská. Příčinou je Evropský soudní dvůr (ESD), který se stále více udivujícími odůvodněními odnímá členským státům jejich původní kompetence a masivně zasahuje do jejich právních řádů. Mezitím ztratil velký díl důvěry, která do něho byla kdysi vložena.

Je jen správným důsledkem, že se do věci nově vložil Spolkový ústavní soud. Brzy vynese nález, který by mohl být pro vývoj evropského soudnictví zásadního významu; jedná se totiž o otázku, zda excesivní rozhodovací praxe ESD bude v budoucnu opět podrobena přísnější kontrole ze strany Spolkového ústavního soudu nebo zda se Spolkový ústavní soud nadobro vzdá své úlohy strážce. [..] [Dále jsou popisovány vnitrostátní okolnosti řízení o předběžné otázce ve věci C-144/04 Mangold – pozn. autora.]

Tento rozsudek zvaný „Mangold“ je z několika důvodů pohybný. Zaprvé: Sociální politika a politika pracovního trhu náleží dnes jako v minulosti k jádru kompetencí členských států. Uvedený případ ukazuje, jak daleko regulace a judikatura v EU přesto již zasahují do těchto pravomocí. Přestože Smlouva ES připouští regulaci diskriminace, vyvstává přesto ve vší ostrosti otázka, proč vlastně EU reguluje nerovné zacházení z důvodu stáří v rámci pracovního trhu.

EU může podle principu subsidiarity být činná pouze potud, pokud může určitý problém vyřešit lépe než členské státy. Podle platného práva je pro takový postup předpokladem, že se jedná o problém s přeshraničním účinkem. Nerovné zacházení z důvodu stáří ovšem nemají, na rozdíl např. od diskriminace z důvodu státní příslušnosti, žádný přeshraniční rozměr nemá a může být proto regulováno členskými státy podle jejich potřeb. To ESD suverénně přehlíží. [..]

Aby svůj rozsudek [Mangold – pozn. autora] odůvodnil, sáhl ESD po dobrodružné konstrukci. Ve „společných ústavních tradicích členských států“ a v „různých mezinárodních smlouvách“ našel ESD podle svého názoru zákaz diskriminace z důvodu stáří. Není to tedy vůbec antidiskriminační směrnice (jejíž transpoziční lhůta dosud neuplynula), kvůli které je německý předpis v rozporu s komunitárním právem, nýbrž „obecná zásada komunitárního práva“.

Tato „obecná zásada komunitárního práva“ byla pouze vybájena. Pouze ve dvou (z tehdejších 25) členských státech – Finsku a Portugalsku – je zákaz diskriminace z důvodu stáří zmíněn v ústavě; a o zákazu byť v jediné mezinárodní smlouvě není, oproti lapidárnímu tvrzení ESD, rovněž nic známo. Není rovněž zřejmé, proč ESD upustil od jakékoli precizace svého tvrzení a od jakýchkoli důkazů.

S touto z klobouku vytaženou konstrukcí nejednal ESD, hrubě řečeno, nikoli jako součást moci soudní; počínal si daleko více jako představitel moci zákonodárné, jako legislativec. [..].

[..] rozsudek Mangold narazil z ohledem na tyto základní pochybnosti v odborném světě právní vědy na téměř jednohlasnou, masivní kritiku.

Změna scény: Rovněž v roce 2003 uzavřel jeden podnikatel v blízkosti Hamburku pracovní smlouvu na dobu určitou s 53 letým pracovníkem na základě [předpisů] německé reformy pracovního trhu. Krátce před uplynutím smlouvy podal zaměstnanec žalobu. Namítal, že tato reforma není slučitelná s komunitárním právem. Příslušný soud pro pracovněprávní záležitosti, stejně jako odvolací soud, žalobu zamítl.

Žalobce se následně obrátil na Spolkový soud pro pracovněprávní záležitosti. Mezitím byl vydán rozsudek ESD ve věci Mangold. Spolkový soud pro pracovněprávní záležitosti přijal závěry obsažené v rozsudku za své a odmítl přes všechny pochybnosti nové položení předběžné otázky ESD, stejně jako předložení věci Spolkovému ústavnímu soudu. Rozsudky předchozích instancí byly zrušeny.

Dotčený podnikatel podal proti rozsudku ústavní stížnost. Namítá různá porušení Základního zákona [německé ústavy]. Spolkový ústavní soud se již dlouhý čas zabývá touto ústavní stížností. Již to by měl ESD brát jako varování. [..]

Rozsudek ve věci Mangold je jen jeden z několika, které významně zasáhly do kompetencí členských států a vyprovokovaly odbornou veřejnost k masivní kritice. [Následují čtyři příklady rozsudků týkající se např. případu přezkumu platnosti směrnice ohledně zákazu tabákové reklamy v lokálním tisku iniciovaného Německem či známé zrušení dvou rámcových rozhodnutí v oblasti trestněprávní ochrany životního prostředí z důvodu chybného právního základu – pozn.. autora]. [..]

Popsané příklady ukazují, že ESD vědomě a systematicky ignoruje základní zásady výkladových metod používaných soudy v západní Evropě, svá rozhodnutí nečistě odůvodňuje, přehlíží vůli zákonodárce nebo ji zcela obrací v její opak a vymýšlí právní zásady, které ve své pozdější judikatuře může opět použít. [Tyto příklady] ukazují, že ESD vyprázdnil kompetence členských států v samotném jádru jejich pravomocí.

Závěr: ESD je nevhodný jako nejvyšší [v poslední instanci] strážce subsidiarity a zájmu členských států. To nepřekvapuje. Neboť zaprvé již čl. 1 a 5 Smlouvy EU ukládají ESD spolupracovat na „uskutečnění stále těsnější Unie“. Zadruhé vede judikatura ESD protěžující EU k tomu, že oblasti, ve kterých judikuje právo a tím potlačuje soudy členských států, se stále zvětšuje a tím se zvyšuje jeho vlastní vliv. Na tomto závěru nemění nic ani zpátky se držící rozsudky ESD, které se jistě občas objeví, aby přechodně utlumily rostoucí nespokojenost v členských státech.

Na tomto pozadí a s ohledem na dosaženou úroveň integrace EU je zřízení soudu pro kompetenční otázky nezávislého na ESD zcela nezbytné.

ESD byl zřízen s očekávání, že bude rozhodcem právě také v otázkách zájmů EU a členských států. Byly mu svěřeny rozsáhlé pravomoci, protože se spoléhalo na to, že bude plnit tyto úlohy nestranně a podle pravidel soudcovské etiky. Když této důvěry zneužívá, nelze se divit, že se rozpadne.

Otázka, kterou by se v souvislosti s rozsudkem ve věci Mangold měl zabývat Spolkový ústavní soud, je na tomto pozadí stěžejní: vyhověním stížnosti by byl ESD odkázán do vlastních mezí. Sice by takový nález vedl též k tomu, že rozsudek ESD by byl v Německu neaplikovatelným a tím by byla zrušeno přednost komunitárního práva před právem vnitrostátním. Přesto by to bylo přijatelné – nejenom, jelikož mezitím nabyla antidiskriminační směrnice platnosti [uplynula její transpoziční lhůta - pozn. autora] a neaplikovatelnost rozsudku ESD by nemusela mít žádné negativní důsledky pro jednotu komunitárního práva v EU. Daleko více by nález zamítající ústavní stížnost v budoucnu Spolkovému ústavnímu soudu ztížil, či spíše úplně znemožnil, kontrolovat excesivní rozhodování ESD.

Bude napínavé sledovat, jak Karlsruhe rozhodne."

[1] Vedle Romana Herzoga, bývalého Spolkového prezidenta, je autorem statě Lüder Gerken, předseda Centra pro Evropskou politiku (Centrum für Europäische Politik); článek vyšel v FAZ 8. září 2008.

Celý příspěvek

Česká republika jako královna transpozičního deficitu – v čem je problém?

Česká republika je bez jakékoli nadsázky pevně a dlouhodobě usazena na špici států, které mají nejvyšší počet netransponovaných směrnic, jejichž lhůta pro provedení ve vnitrostátním právním řádu uplynula. Tuto skutečnost nám po čase opět připomněl v pořadí již 17. Internal Market Scoreboard, vydaný v červenci tohoto roku (všechny dosavadní „scoreboardy“ jsou dostupné zde). Byť tato pravidelná výroční zpráva Komise zahrnuje pouze směrnice z oblasti vnitřního trhu, věrně kopíruje skutečný stav i v ostatních oblastech (Komise pojímá okruh směrnic v oblasti vnitřní trhu pro účely zprávy široce, takže de facto je v ní tak jako tak zahnuta jejich podstatná část). Ačkoli vládní zmocněnec není odpovědný za vnitrostátní provádění komunitárních předpisů, existuje samozřejmě přímá úměra mezi počtem netransponovaných směrnic a počtem zahájených řízení podle čl. 226 Smlouvy ES. Přirovnáme-li agendu vládního zmocněnce k činnosti hasiče vzniklých požárů, pak je namístě ptát se po jejich příčinách, aby jim bylo možné předcházet. V čem je tedy problém?...

Několik povzbudivých (diplomatických) vět v úvodníku a na několika dalších místech scoreboardu o tom, že Česká republika vykazuje velký pokrok ve snaze o zlepšení svého skóre (ani zde ovšem nejsme úplně nejlepší), nemůže zakrýt fakt, že s celkovým počtem 42 netransponovaných směrnic jsme první mezi „hříšníky“ (na druhém místě je podle Scoreboardu Portugalsko s 32 netransponovanými směrnicemi a na třetím v těsném závěsu s 31 směrnicemi Polsko a Lucembursko). Transpozice je přitom tím nejzákladnějším (či lépe nejbanálnějším) předpokladem k faktickému plnění požadavků, které z nich pro členské státy vyplývají – samotná transpozice přitom ještě přirozeně zdaleka nezaručuje, zda či jakým způsobem bude dotčená norma v praxi aplikována. Odhlédneme-li od skutečnosti, že (menší) část transpozičního deficitu je motivována politickou nevůlí/obtížemi směrnici ve vnitrostátním právu provést (tak např. směrnice v oblasti rovného zacházení, které by měly být transponovány tzv. antidiskriminačním zákonem, jehož cesta skončila prozatím po prezidentově vetu v Poslanecké sněmovně), je třeba hledat řešení v rovině legislativního procesu / legislativních technik.

Každého asi v této souvislosti napadne zákonodárný sbor, který se k pranýřování v tomto ohledu logicky nabízí. Podle mého názoru ale zde zakopán pes není. Jistě, v případech některých zákonů, jako byl např. nový zákon o léčivech, si Parlament skutečně dával na čas, což v případě České republiky vyústilo ve vydání 4 odsuzujících rozsudků v rámci řízení podle čl. 226 Smlouvy ES (rozsudky ve věcech C-60/07, C-114/07, C-155/07 a C-118/07 Komise proti České republice). Bylo by zajisté možno v této souvislosti uvažovat o změně zejména Jednacího řádu dolní komory Parlamentu co do flexibilnějšího/rychlejšího nastavení projednávání návrhů zákonů označených jako transpoziční (takový postup zvolily podle mých informací pobaltské státy, Bulharsko a Rumunsko, přičemž podle Scoreboardu patří skutečně mezi státy s nejmenším transpozičním deficitem)[1]. Zároveň si dobře uvědomuji, že čistě transpoziční předpis by asi nikdy nebyl tak křišťálově čistý, ale v případě upřednostnění těchto návrhů, např. jejich automatickým projednáním pouze v jednom čtení, by se okamžitě objevily snahy o jejich doplnění o kdejaký horký brambor, který nemá s transpozicí co dělat. Tím nejzásadnějším limitujícím faktorem pro práci Parlamentu co do řádné (včasné) transpozice jsou především pozdě dodané legislativní návrhy zákonů ze strany exekutivy[2].

Exekutiva hraje v procesu transpozice dvojitou úlohu: jednak je předkladatelem legislativních návrhů, které je třeba přijmout na úrovni zákona, jednak sama vydává prováděcí právní předpisy (forma nařízení vlády je v rámci transpozice směrnic méně obvyklá, spíše jsou používány ministerské vyhlášky). Co do teoretické koncepce transpozice, nelze si stěžovat – Komise dává pravidelně Metodické pokyny pro zajišťování prací při plnění legislativních závazků vyplývajících z členství České republiky v Evropské unii za vzor ostatním členským státům. Ale praxe poněkud pokulhává, a to podle mého názoru ve dvou základních směrech: problém je (a) v přílišné pomalosti přípravy návrhů transpozičních předpisů a (b) v souvisejícím nedodržování povinnosti přikládat k návrhům zákonů návrhy prováděcích předpisů.

Ad (a) Zpoždění vzniká ve dvou ohledech: jednak je způsobeno nastavením zpracování legislativních návrhů uvnitř rezortů (viz zejména věčný a do značné míry nesmyslný boj „věcařů“, tedy odborníků na danou oblast, a legislativců – legislativci jsou obvykle ti zlí zvěstovatelé nesmyslných požadavků komunitárního práva, proti kterým je potřeba - viděno očima „věcařů“ - bojovat, přičemž osvědčená metoda boje je zdržovat) a jednak i příliš dlouhými lhůtami pro projednávání návrhů v rámci mezirezortního připomínkového řízení, potažmo v Legislativní radě vlády[3]. Uvedené souvisí do určité míry i s povinným rozsahem připomínkových míst, což přirozeně – pokud nám jde o čas – celý proces neúměrně zdržuje, aniž by to dodalo návrhům na kvalitě (čili všichni nemusí vidět všechno, zejména jedná-li se o technické předpisy, kterým i při nejlepší vůli nemůže celá řada připomínkových míst rozumět; z tohoto pohledu musím dát za pravdu spolupracovnici Janě Šamánkové, se kterou jsem na toto téma vedl dlouhé diskuze – obrácenou stranou mince je samozřejmě potřeba převzetí odpovědnosti subjektu, který by rozhodoval, jaký návrh se komu pošle k připomínkám).

Ad (b) „Součástí materiálu, kterým se návrh zákona předkládá k projednání vládě a Legislativní radě, je i předkládací zpráva a dále návrh prováděcího předpisu (návrh nařízení vlády nebo návrh vyhlášky), pokud návrh zákona obsahuje zmocnění k vydání prováděcího předpisu a tento prováděcí předpis má nabýt účinnosti současně se zákonem [..]“…říká se v čl. 10 odst. 4 Legislativních pravidel vlády. Dosud jsem se prakticky nesetkal s tím, že by se tak dělo, resp. pokud se tak děje, že by uvedené nebylo pojímáno jako čistá formalita, tj. návrh prováděcího předpisu bez odpovídajícího obsahu. Značná část opožděné transpozice – a s tím související zahájení řízení o porušení Smlouvy – totiž není navázána na předpisy na úrovni zákona, ale na úrovni ministerských vyhlášek. Jedná se přitom ve velké většině o transpozici komitologicky přijímaných směrnic, která spočívá prakticky v překlopení pro laika nesrozumitelných technických informací do vnitrostátního předpisu (jedná se většinou např. o hygienické normy, technické požadavky na určité druhy produktů apod.). Pokud by byly tyto předpisy skutečně připraveny (i po obsahové stránce) a předloženy spolu s návrhem zákona, mohly po nabytí účinnosti zákona vstoupit v účinnost prakticky automaticky, tj. okamžitě a celá řada problémů by odpadla. Nepředložení textu prováděcího předpisu spolu s návrhem zákona má ještě jeden možný negativní důsledek, který též již vyústil v několik řízení o porušení Smlouvy: pokud zpracovatel návrhu zákona nemá k dispozici současně kompletní návrh prováděcího předpisu, může se lehce stát, že nesprávně naformuluje zmocňovací ustanovení. Zjistí-li se tento deficit až po přijetí zákona, z jednoduché transpoziční vyhlášky se stává velký problém…

S poctivostí nejdál dojdeš, říká staré české přísloví. Je otázka, zda lze poctivost, zejména tu v případě řádně provedené transpozice, považovat za zásadu komunitárnímu právu vlastní (dosud, pokud vím, nicméně k této zásadě neexistuje žádná judikatura Soudního dvora). Je to sice čistě má privátní spekulace, ale občas se sám sebe ptám, zda část problémů nevzniká příliš přísnými vnitrostátními pravidly pro provádění tzv. notifikace transpozičních předpisů (ČR je např. jedním ze států, který vždy přikládá k notifikaci tzv. tabulku shody). Není to totiž tak dávno, co kolovaly fámy ohledně praxe některých zejména nových členských států ohledně provádění notifikací – výjimkou údajně nebylo odnotifikování transpozice směrnice týkající se letectví zákonem o železniční dopravě…Neprovedení notifikace transpozičního předpisu se totiž zjišťuje velice snadno (pohledem na elektronické databáze), posuzování notifikovaného obsahu je mnohem složitější…

Statistika nuda je, má však cenné údaje…neodpustím si nakonec jednu poznámku na adresu Komise, která bohužel opět prokázala, že i mistr tesař se může utnout. V zatím posledním, 17. Scoreboardu Komise poprvé uvedla statistiku odpovědí členských států na jednotlivé dopisy zasílané v rámci řízení o porušení Smlouvy, resp. zpoždění členských států s odpověďmi, zřejmě za účelem vyšší motivace států. Jaké bylo naše překvapení, když jsme zjistili, že v případě formálních upozornění odpovídáme pouze v 92% případů a na odůvodněná stanoviska pouze v 89% (s. 21 anglické verze Scoreboardu). Jelikož si na základě moudré rady starých členských států necháváme potvrzovat předání našich vyjádření podatelnou Komise (ne jednou se i v našem případě stalo, že Komise odpověď ztratila a zahájila pak fázi odůvodněného stanoviska s odůvodněním, že jsme neodpověděli na formální upozornění – k její cti v tomto ohledu slouží, že vždy poté, co jsme jí předložila její vlastní potvrzení o přijetí, chybu uznala), dotázali jsme se na jejím Generálním sekretariátu, na jaké že to dopisy jsme neodpověděli, když ode všech máme potvrzení…dostalo se nám ujištění s omluvou, že statistika je chybná a že napříště ji dostaneme před zveřejněním údajů ke kontrole. Je pak otázkou, když Komise takto promptně uznala svoji chybu, tj. při zpracování statistiky si byla zřejmě vědomá, že zahrnuté údaje nemusí odpovídat skutečnosti, proč takovou statistiku vůbec zpracovává. Za sebe mohu potvrdit, že jsme tímto počinem k větší spolupráci s Komisí úplně motivováni nebyli…

[1] Zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, v současném znění, sice obsahuje ustanovení týkající se projednávání záležitostí Evropské unie (§§ 109a až 109c, část patnáctá A zákona), ale jejich předmětem je toliko projednání návrhů předpisů ES/EU, nikoli záležitostí týkajících se jejich následného provádění ve vnitrostátním právním řádu.
[2] V zákonodárném sboru trpí transpozice odlišnou chorobou, kterou jsou poslanecké/senátorské předělávky slučitelného návrhu zákona, který se po takovém zásahu stává neslučitelným (pro ilustraci lze uvést novelu zákonu o autorském právu transponují příslušnou komunitární směrnici, která se po takovém zásahu stala neslučitelnou z důvodu udělení výjimky pro provozovatele hotelů co do placení autorskoprávních poplatků za rozhlasové a televizní vysílání v hotelových pokojích; z tohoto důvodu bylo proti ČR zahájeno též řízení podle čl. 226 Smlouvy ES). Rozsah takto vzniklých problémů oproti případům opožděné transpozice je nicméně spíše marginální.
[3] Čl. 8 a násl. Legislativních pravidel vlády.

Celý příspěvek

Yusuf (Kadi) a spol. aneb o tahání horkých kamenů z ohně Soudním dvorem

Soudní dvůr je čas od času postaven před rozhodování, které mu zřejmě skutečně nikdo nezávidí. Někdy musí obrazně tahat z ohně pěkně horké kameny, ne zřídka v případech s významnými mezinárodně-politickými konotacemi. Jedním z nich je např. současně probíhající řízení ve věci C-420/07 Apostolides, ve kterém je řešena použitelnost nařízení Brusel I, či přesněji uznání a výkon rozhodnutí Kyperského soudu podle tohoto nařízení ve vztahu k pozemku, který s nachází na území severního Kypru, tedy na území, na kterém je do doby vyřešení kyperského konfliktu pozastaveno uplatňování acquis. Následující stručný post si nicméně dovolím věnovat aktuálnějšímu kamenu vytaženém z ohně před dvěma dny, a sice rozsudku velkého senátu Soudního dvora v kasačním řízení ve spojených věcech C-402/05 P a C-415/05 P. Omezím se jen na pár poznámek, ostatně velmi brzo se jistě vyrojí celá řada podrobných analýz a komentářů tohoto velmi důležitého rozhodnutí.


Obrácenou stranou mince opatření ke zvyšování bezpečnosti (v dnešním globalizovaném světě) jsou větší či menší zásahy do základních práv jednotlivců. S takovou dichotomií se právo vyrovnává vážením sledovaných cílů. A každá společnost v měnícím se čase používá jiné váhy (případně přehazuje na chvíli závoj přes svobodu, jak se zakrývají sochy bohů[1]) – tak by bylo lze shrnout v nejobecnější rovině podstatu případu.

Předmětem sporu je otázka platnosti nařízení Rady (ES) č. 881/2002 o zavedení některých zvláštních omezujících opatření namířených proti některým osobám a subjektům spojeným s Usámou bin Ládinem, sítí Al-Kajdá a Talibanem. Přílohou tohoto nařízení je totiž seznam osob a subjektů, na které se vztahují ona opatření zavedená v rámci boje proti terorismu (tj. zmrazení ekonomických prostředků), přičemž tyto seznamy vychází z rezolucí Rady bezpečnosti OSN. Ne všem jmenovaným na této černé listině se vcelku pochopitelně takový postup líbil a sporné nařízení napadli žalobou před Soudem prvního stupně. Ten ve dvou rozsudcích ze dne 21. září 2005[2] obě předmětné žaloby zamítl. Vedle otázky pravomoci Rady k přijetí sporného nařízení a namítaného rozporu s čl. 249 Smlouvy ES s ohledem na nedostatek jeho obecné působnosti se Soud prvního stupně musel vypořádat zejména s otázkou namítaného porušení některých základních práv žalobců. Tou „tricky question“ v tomto ohledu přirozeně bylo, zda vůbec komunitární soudy mohou posuzovat legalitu takového komunitárního předpisu z hlediska ochrany základních práv, když by tím musely nepřímo provést posouzení legality aktu Rady bezpečnosti OSN, který je sporným nařízením proveden a který neponechává komunitárnímu zákonodárci žádný prostor pro autonomní uvážení. Soud prvního stupně došel k závěru, že je „nutné mít za to, že dotčené rezoluce Rady bezpečnosti jsou v zásadě vyloučeny ze soudního přezkumu ze strany Soudu a že Soud není oprávněn zpochybňovat, ani incidenčně, jejich legalitu vzhledem k právu Společenství“….Přesto si ponechal byť docela nepatrná zadní vrátka stanovením možnosti takového incidenčního přezkumu co do ověření „dodržení vyšších norem mezinárodního práva náležejících k ius cogens“. Vrátka mírně pootevřel, ale rychle je zase zavřel s konstatováním, že ius cogens není v dotčeném případě porušeno ani ohledně práva na vlastnictví, práva být vyslechnut, resp. práva na spravedlivý proces (účinný soudní přezkum). Soud prvního stupně tedy odmítl všechny žalobní důvody a žaloby zamítl v plném rozsahu.

Dva z původních žalobců podali proti předmětným rozsudkům kasační opravný prostředek k Soudnímu dvoru[3] (jak by také ne, když měli za sebou taková právnická esa, jako je D. Anderson, QC). Uplatňované žalobní důvody kasace byly prakticky totožné s těmi v řízení před Soudem prvního stupně. Radě a několika vedlejším účastníkům se ovšem příliš nezamlouval závěr Soudu prvního stupně s možností přezkumu co do slučitelnosti s ius cogens (a proto požadovali nahrazení odůvodnění dotčené části rozsudků, resp. jejich úplné zrušení - Velká Británie dokonce z tohoto důvodu podala vzájemný kasační opravný prostředek). Podle těchto účastníků jsou soudní orgány EU absolutně nepříslušné k přezkumu rezolucí Rady bezpečnosti, tedy včetně přezkumu z hlediska ius cogens.

Výrok ohledně prvního žalobního důvodu, který se týkal správnosti právního základu spočívajícím na čl. 60 a 301 ve spojení s čl. 308 Smlouvy ES Soudní dvůr potvrdil, ač se neztotožnil s odůvodněním ohledně překlenovací funkce čl. 308 Smlouvy ES (body 196 a 223 rozsudku). Soud prvního stupně totiž zastával názor ohledně konstrukce, podle které vytváří čl. 308 Smlouvy ES jisté překlenovací ustanovení mezi Smlouvou EU a Smlouvou ES ve smyslu, že postihuje nejen cíle nezbytné k dosažení cílů Společenství, ale též EU. V tomto ohledu šel Soud prvního stupně skutečně zřejmě příliš daleko za současné pojetí rozdělení komunitárního a unijního právního řádu a „náhradní“ argumentaci použitou v tomto ohledu Soudním dvorem v čl. 224 a následující rozsudku (tj. jistou oklikou se dostaneme k tomu, že sporné nařízení splňuje některý s cílů Společenství, zejména nenarušené fungování vnitřního trhu, ke kterému by mohlo dojít nekoordinovaným ukládáním sankcí jednotlivými státy) lze podle mého názoru považovat za vcelku přesvědčivou. Rovněž závěry Soudu prvního stupně ohledně druhého žalobního důvodu byly Soudním dvorem potvrzeny. Skutečnost, že v nařízení jsou dotčené osoby jmenovitě uvedeny, takže se zdají být tímto nařízením bezprostředně a osobně dotčeny ve smyslu čl. 230 čtvrtého pododstavce Smlouvy ES, totiž neznamená, že tento akt nemá obecnou působnost ve smyslu čl. 249 druhého pododstavce Smlouvy ES a že jej nelze považovat za nařízení. V této souvislosti snad jen připomenu mírně zarážející lavírování Komise (formálně je to označováno jako „přehodnocení stanoviska“ – viz body 135 a 163 rozsudku).

Názorový nesoulad mezi Soudem prvního stupně a Soudním dvorem se (vcelku podle očekávání, zejména pak po vydání dle mého soudu velmi dobrého stanoviska generálního advokáta Madura v lednu) se plně projevil v rámci třetího žalobního důvodu, dotýkajícího se otázky (pravomoci) přezkumu základních práv. V pozadí samozřejmě, jak vyplývá z předchozího, stojí stěžejní otázka vztahu mezinárodního právního řádu vytvořeného v rámci OSN a právního řádu Společenství. I když Soudní dvůr uznal, že se vnitřní řád Spojenství a mezinárodní právní řád nemíjí, slovy generálního advokáta, jako dvě lodi v noci (bod 22 stanoviska), Soudní dvůr odmítl nepříslušnost k přezkumu „vnitřní legality“ sporného nařízení z hlediska souladu se základními právy, a to jak z pohledu práva mezinárodního (Charta OSN nestanoví, jaký model má být zvolen pro provedení rezolucí přijatých Radou bezpečnosti – bod 298 rozsudku), tak práva Společenství (…přednost [mezinárodních závazků] na úrovni práva Společenství se nevztahuje na právo primární, obzvláště pak ne na obecné zásady, jejichž součástí jsou základní práva – bod 308 rozsudku, srov. též následující úvahy ve vztahu k judikatuře ESLP). Z těchto důvodů Soudní dvůr napadené rozhodnutí Soudu prvního stupně zrušil…a využil možnosti dané čl. 61 Statutu Soudní dvora a věc co do meritu (tj. samotného přezkumu porušení namítaných základních práv) sám rozhodl. Shledal přitom rozpor jak s právem na obhajobu (právo být slyšen), tak s právem na vlastnictví, takže zrušení se dočkala i příslušná část napadeného nařízení v částech, v nichž se vztahuje na žalobce. Jen pro přesnost – účinky zrušeného nařízení jsou zachovány nejvýše po dobu 3 měsíců po vynesení rozsudku.

Zdá se, že pořádně horký kámen vytáhl Soudní dvůr z ohně se ctí. A to i přes to, že dva z vedlejších účastníků řízení, mající opačný názor, jsou stálými členy Rady bezpečnosti OSN…

[1] Stanovisko generálního advokáta Madura ve věci C-415/05 P, bod 35.
[2] T-315/01 Kadi v. Rada a Komise, Sb. rozh. s. II-3649 a T-306/01 Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise, Sb. rozh. s. II-3533.
[3] V řízení ve věci C-415/05 P vystupoval zpočátku na straně navrhovatelů též A. Yusuf, ale v době projednávání kasace před Soudním dvorem se Výbor pro sankce rozhodl vymazat A. Yusufa ze seznamu osob, na které se uplatní sankce, takže jeho jméno bylo následně odstraněno z přílohy I napadeného nařízení a v řízení dál nepokračoval. Jeho jméno jsem přesto použil v názvu, protože jsou pod ním známy předmětné rozsudky Soudu prvního stupně.

Celý příspěvek

„Infringementy“ – bezzubé psisko na členské státy?

Toho, kdo je alespoň trochu seznámen s nastavením zastupování České republiky před unijními soudy, jistě nepřekvapí, že svůj první hostující post budu věnovat právě tématu řízení podle čl. 226 až 228 Smlouvy o založení ES (SES). Agenda „infringementů“ čili řízení o porušení Smlouvy totiž tvoří přibližně polovinu z agendy (českého) vládního zmocněnce (tu druhou pak koordinace zpracovávání vyjádření k předběžným otázkám podle čl. 234 SES) a zahrnuje všechny fáze tohoto velmi specifického mechanismu, kterým se především Evropská komise snaží prosazovat plnění požadavků vyplývajících z komunitárního práva. I když se na Jiném právu objevují jistě témata aktuálnější, nelze tématu infringementů jistou stálou aktuálnost upřít, a to zejména u nás, kde je počet pravidelně zahajovaných řízení stále ještě relativně vysoký. Následující text je tvořen několika více či méně nesourodými obecnějšími úvahami či poznámkami nad tímto institutem, které mne, pokud se mi občas podaří poodstoupit pár kroků od konkrétních kauz, napadají.

Povinnost provádět komunitární právo náleží v prvé řadě a zejména členským státům. Není tajemstvím, že členské státy v této své úloze, ať již záměrně či z celé řady jiných důvodů, selhávají (tak např. Evropská komise ve svém sdělení KOM (2007) 502). V takových situacích spojuje komunitární právo s porušením komunitární normy několik možných následků. Jedním z nich je možnost zahájení specifického řízení řekněme sankčního charakteru, jehož účelem je změnit nesouladné chování členského státu. V úvahu přichází dvě formy tohoto řízení: členské státy se jednak mohou kontrolovat mezi sebou (čl. 227 SES) a jednak může být iniciátorem tohoto řízení Evropská komise (čl. 226 SES), která tímto způsobem naplňuje svoji úlohu strážkyně Smluv (čl. 211 první odrážka SES) či jak je s oblibou používáno v anglicky psané literatuře, úlohu hlídacího psa (watchdog). Potud strohá teorie…

Kontrola členských států mezi sebou v praxi de facto z mnoha pochopitelných důvodů nefunguje. Vyjdeme-li z poslední dostupné výroční zprávy Soudu, dojdeme při sledování případů od roku 1952 do roku 2007 k celkovému číslu 5 žalob podaných podle čl. 227 SES (resp. podle bývalého čl. 170), což je v celkovém počtu cca 3300 žalob podaných v tomto období pro nesplnění povinnosti členským státem skutečně pouze kapka v moři. Jinak vypadají počty řízení podle čl. 226 SES – v současné době otevře Komise ročně podle své každoroční zprávy o implementaci komunitárního práva kolem 2.500 nových případů. Na první pohled číslo, pro které by mohl kdekdo označit Komisi za „zřejmě slušný oddíl“…

Ale již na druhý pohled, uvážíme-li armádu možných situací porušení komunitárního práva ve 27 členských státech, musí být zcela zřejmé, že řízení, která Komise zahajuje, představují pouze nepatrný zlomek jejich celkového množství. Ostatně, nikdo z nás by asi dlouho nemusel pátrat kolem sebe, aby nějakou menší či větší neslučitelnost (ať již v legislativě či v praktické aplikaci) objevil. Znamená to tedy, že Komise není schopna dostát své povinnosti strážkyně Smluv, potažmo že plnění této povinnosti v rozsahu větším než malém (nepatrném) je vlastně již z existujících daností vyloučeno? Odpověď záleží tom, jaká očekávání s touto úlohou Komise, resp. s nástrojem, který byl Komisi k realizaci této úlohy dán, spojujeme. Bylo by skutečně (nebezpečnou) iluzí se domnívat, že Komise je schopná zachytit, resp. prosadit byť jen zlomek toho, co je obvykle přičítáno schopnosti států vymoci povinnosti vyplývající z jejich právních řádů. Zahájení řízení o porušení Smlouvy je kromě toho interpretováno jako možnost, nikoli povinnost Komise, „má-li [..] za to, že členský stát nesplnil povinnost, která pro něj z této smlouvy vyplývá“ (tedy přesněji, možnost je explicitně spojena až s posledním krokem v tomto řízení, tedy s podáním žaloby, ale to nic nemění na skutečnosti široké diskrece Komise, zda vůbec řízení v tzv. administrativní či prejudiciální fázi zahájí, přičemž existuje řada případů naprosto zřejmého porušení komunitárního práva členským státem, o kterých Komise ví a zavírá oči…). V takovém případě se samozřejmě nabízí otázka, zda má v současné době takové řízení ještě vůbec smysl…

Z osobní praktické zkušenosti mohu potvrdit, že samotná hrozba zahájení řízení potažmo následně, bylo-li řízení již zahájeno, hrozba odsuzujícího rozsudku, jsou stimulem a motivem pro členské státy ke zvýšené aktivitě – ať již co do vymýšlení argumentů prokazujících splnění všech namítaných povinností či co do podnikání kroků ke sjednání nápravy, a to přes to, že pro ně z řízení podle čl. 226 SES nevyplývají žádné bezprostřední hmatatelné sankce. Dosud jsem se v rámci zahájeného řízení nesetkal s tím, že by se orgán státní správy odpovědný za namítané porušení odmítl záležitostí zabývat. Viděno z této perspektivy, určitě platí slova jednoho z referentů Komise, vyřčených poté, co byl ze strany naší delegace přesvědčen, že bez ohledu na to, zda v daném případě bylo či nebylo porušeno komunitární právo, v řízení nemá smysl vzhledem k vývoji skutkových okolností pokračovat (a kdy konstatoval, že toto už je několikátý případ, který vůči České republice zastavuje a že to takto dále nejde)...“ale uvědomte si, že kdyby nebylo infringementů, byla by EU na úrovni OSN, kde je všechno jen „Member States shall“ a „may“ a kdy když jde o věc, nikdo nic nedělá…“. Problém nespočívá podle mého soudu ani ve výše naznačených velmi omezených možnostech Komise co do množství detekovatelných případů a velmi malého počtu zahájených řízení v poměru k evidentně existujícím případům nesouladu. Tyto okolnosti lze sotva kdy výrazněni změnit.

Za problematický považuji spíše způsob, jakým je řízení obvykle vedeno ze strany Komise. Nechceme-li, aby komunitární právo bylo stále více pouze stohem popsaného papíru, je podle mne na čase přemýšlet o určitých (zásadnějších) změnách (rovněž) v této oblasti. Pomyslný hlídací pes, který má i přes velmi krátký řetěz potenciál pořádně kousnout, totiž současně nastavenou praxí přichází o svoje zuby…

Jistě, členské státy v mnoha případech úlohu Komise neusnadňují. Přesto samotné postupy Komise v rámci řízení o porušení Smlouvy nejsou z hlediska jeho účelu úplně ideální a nevedou k výsledkům, kterých by i se současným ensemblem bylo možno dosáhnout. Za všechny bych jmenoval tři vady na kráse tohoto řízení, které považuji za aktuálně nejpalčivější: (a) rychlost řízení, (b) neschopnost odlišit závažné případy od nepodstatných kauz a (c) malá preciznost ve zpracování infringementů typu chybné transpozice/adaptace.

Ad (a) Řízení ve fázi prejudiciální, tedy ve fázi vedené Evropskou komisí, trvá neúměrně dlouho i v případech zcela jednoznačných a z hlediska právní argumentace jednoduchých, jako je opominutí včasné transpozice do vnitrostátního právního řádu. Konkrétně, zatímco např. Soudní dvůr potřeboval ve věci C-203/06 Komise proti České republice na vyřešení (ne)transpozičního případu 8 měsíců (žaloba byla podána 4. 5. 2006, 18. 1. 2007 byl rozsudek na stole), Komise v předchozí fázi potřebovala měsíců 16, tedy o polovinu více. Ač by se mohlo zdát, že takový stav je pro členské státy vyhovující, opak je podle mého názoru pravdou: s každou opožděnou transpozicí vzniká nerovnost jak mezi státy, tak mezi jejich občany. Tato nerovnost může vést např. k tomu, že zejména u směrnic z významnými finančními implikacemi na vnitrostátní subjekty (tradičně „nejdražší“ v tomto ohledu jsou směrnice ekologické) členské státy poměrně přesně odhadnou, jaké zpoždění si již v rámci zahájeného (ne)transpozičního řízení mohou dovolit a tímto způsobem šetřit, čili získávat komparativní výhodu vůči transpozičním poctivcům…

Ad (b) Komise s oblibou zahazuje řízení s „věcným“ problémem (tak odlišujeme pro pracovní účely řízení „nenotifikační“ či „netranspoziční“ od těch, co mají substanci, tj. kdy je nám vytýkána chybná transpozice/adaptace či nesprávná praktická aplikace požadavků vyplývajících z komunitárního práva), která nemají žádný či žádný podstatný praktický dopad na fungování vnitřního trhu. Aniž bych chtěl Komisi v tomto ohledu z čehokoli podezřívat, je myslím jedním z důvodů, že se jedná o kauzy po právní stránce poměrně jednoduché nevyžadující většího myšlenkového úsilí. Za všechny lze zmínit případ kapitánů českých námořních lodí, který byl v minulosti na stránkách Jiného práva též zmiňován. I pokud Komise ve své žalobě (viz věc C-496/07 Komise proti České republice) uspěje, efekt na situaci v České republice, resp. dopad na vnitřní trh bude roven nule, jelikož jak je obecně známo, z iniciativy pana Koženého již drahnou dobu žádné námořní lodě nemáme a zřejmě ani dlouho mít nebudeme…Jistě, snad jde Komisi o princip, ale není takový postup za takových okolností spíše plýtváním energií a časem všech zúčastněných, které by bylo možno využít na daleko podstatnější kauzy?

Ad (c) Není tajemstvím, že si některá generální ředitelství Komise nechávají zpracovávat posudky na slučitelnost vnitrostátních předpisů s určitou komunitární normou od externích subjektů, ne zřídka od univerzitních pracovišť. Potud žádný problém, pokud by ovšem výsledky těchto studií nebyly nekriticky zkopírovány do formálního upozornění a zaslány členskému státu. Externí subjekt se totiž velmi často omezí na porovnávání textu komunitárního předpisu s jedním transpozičním předpisem, aniž by zkoumal předpisy související (typicky např. pravidla správního procesu). V řadě případů se stává, že řízení je po vysvětlující odpovědi členského státu záhy zastaveno, nicméně takový postup opět stojí něco zbytečné energie, času a zejména snižuje význam, potažmo vážnost řízení o porušení Smlouvy a mírně demotivuje členské státy…

V návaznosti na výše uvedené by však bylo křivdou vůči Komisi neučinit dodatek týkající se jejích vlastních snah situaci řešit. Od počátku letošního roku Komise (kolegium komisařů) aplikuje interní závazek rozhodovat o zahájení nových řízení, resp. o postupu řízení do dalších fází namísto dosavadní frekvence 1x za čtvrt roku 1x měsíčně. Tuto frekvenci zatím Komise skutečně drží, což v případě České republiky vedlo k významnému nárůstu tzv. věcných infringementů oproti minulému roku. Povede-li takový postup i ke zrychlení průběhu řízení, jak bylo původně zamýšleno, nelze zatím zhodnotit. Druhým pokusem v tomto ohledu je snaha o přenesení části břemene spojeného s prošetřováním údajného porušení komunitárního práva na samotné členské státy (viz sdělení Komise KOM (2007) 502). Zatím se tak děje v rámci tzv. Pilotního projektu, kdy zejména v případě stížností od třetích osob by měly členské státy nejdříve komunikovat přímo se stěžovatelem a pokusit se namítanou neslučitelnost vyřešit, přičemž až na základě výsledků takového „předkola“ se bude Komise rozhodovat, zda zahájí formální řízení či nikoli. Ač lze mít k navrženému postupu výhrady, opět by bylo předčasné činit unáhlené závěry před tím, než bude projekt na konci letošního roku vyhodnocen a bude rozhodnuto, jak postupovat dál.

Něco málo o pokutách

Jednou z otázek, která každého zajímá, je na kolik to vlastně členský stát přijde. Čas od času se v médiích objevují spekulace, kolik že Česká republika zaplatí jako pokutu za odsuzující rozsudek Soudního dvora (obvykle padá suma v řádech desítek milionů EUR). A když si svědomitější novinář opatří informaci, že v rámci rozsudku vydaného podle čl. 226 SES nelze žádnu finanční sankci uložit (což je z vlastní skutečnosti pro mnoho z nich velmi špatná zpráva, která už několik novinářů zcela odradila od záměru napsat článek o aktuálním odsuzujícím rozsudku či zahájeném řízení), snaží se alespoň vyzdvihnout vysoké náklady řízení, které musí Česká republika hradit.

V rozsudku vydaném v rámci řízení podle čl. 226 SES skutečně nelze uložit žádnou finanční sankci. Tu je možno uložit až v rámci navazujícího řízení podle 228 SES, které je Komise oprávněna zahájit, pokud členský stát nesplní povinnost, která vyplývá z odsuzujícího rozsudku Soudního dvora. V takovém případě může Soudní dvůr uložit zaplatit členskému státu paušální částku nebo opakované penále nebo, jak to Soudní dvůr judikoval a provedl ve věci C-304/02 Komise proti Francii, obojí najednou. Tato možnost finančních sankcí zavedená Maastrichtskou smlouvou je bezesporu významným posílením oné výše zmiňované hrozby působící jako stimul chování členských států. Na druhou stranu nutno dodat, že přestože Komise v rámci řízení podle čl. 228 SES pravidelně finanční sankci navrhuje, udělil ji Soudní dvůr dosud, počítám-li správně, pouze v 5 případech (blíže k použití článku 228 SES vřele doporučuji sdělení Komise SEK(2005) 1658).

Náklady řízení nenese členský stát žádné, a to přes formulaci „členskému státu xy se ukládá náhrada nákladů řízení“. V rámci řízení probíhajících mezi členskými státy a Komisí se totiž uplatňuje nepsané pravidlo, podle kterého si tyto subjekty vzájemně žádné náklady řízení nenárokují (Soudní dvůr pracuje z rozpočtu Společenství, tj. z jeho strany též k požadavku na úhradu nákladů nedochází).

Jak dál?

Tvůrci Lisabonské smlouvy si byli jistě výše naznačených problémů vědomi, což dokládá především změna co do možnosti navrhovat, resp. ukládat finanční sankci v určitých případech porušení komunitárního práva v rámci „prvního kola“, tj. aniž by muselo proběhnout následné řízení v případě nesplnění odsuzujícího rozsudku (čl. 260 odst. 3 konsolidované verze Lisabonské smlouvy). Byť jde pouze o případy neprovedení transpozice, navíc u směrnic přijatých legislativním postupem (tedy nikoli u směrnic přijímaných komitologicky), jedná se či přesněji jednalo by se v případě vstupu Lisabonské smlouvy v platnost o vykročení správným směrem. Od takového postupu si totiž lze slibovat zejména větší rychlost nápravy stavu opožděné transpozice.

Celý příspěvek

Host na září: Martin Smolek

Mám velkou radost, že dnes mohu jako hosta Jiného práva přivítat svého bývalého kolegu z Ministerstva zahraničí Martina Smolka, dnes již vládního zmocněnce pro zastupování České republiky před Soudním dvorem EU. Martin se kromě evropského práva zajímá i o právo životního prostředí, které vyučuje na PF UK a o kterém rozsáhle publikuje. Spolu se svými kolegy se těším, že se dozvíme, kam Česká republika zatím doplula na vlně evropského práva.

Celý příspěvek