Ve svém posledním příspěvku v rámci měsíčního angažmá na JP bych se rád konečně odpoutal od daňového práva a zamířil do úplně jiných vod, k právu azylovému. Jestliže jsem ve svých předchozích postech vyjádřil domněnku, že správní soudy někdy možná až příliš vedou daňový subjekt za ruku, např. místo něho hlídají, zda právo vyměřit daň již nebylo prekludováno, v azylovém právu někdy získávám pocit přesně opačný, totiž, že celý systém reálnou ochranu práv žadatelů o mezinárodní ochranu vlastně neposkytuje, že v této své základní funkci dost často selhává.
Všechno začíná už u toho, jak je nastaveno správní řízení ve věcech mezinárodní ochrany a jak příslušný správní orgán, tj. Ministerstvo vnitra o těchto žádostech rozhoduje. Jedná se stále o řízení jednoinstanční, neboť již před lety byla zrušena možnost podat si proti rozhodnutí MV rozklad. S tím byla zrušena i rozkladová komise, ve které zasedali i odborníci, kteří nebyli spojeni s jednotlivými ministerstvy. Byť tato komise měla na konečná rozhodnutí ministra vnitra o rozkladech omezený vliv, přece jen působila vůči rozhodovací činnosti MV jako určitý kultivující faktor. Jeho odstranění bylo podle mého názoru krokem zpět a ani významná novela cizineckého a azylového zákona (zákon č. 427/2010 Sb.), účinná od 1.1. tohoto roku, v tomto směru nápravu nepřinesla. Tato novela převedla rozhodování o velké části cizinecké agendy (dlouhodobá víza, povolení k dlouhodobému a trvalému pobytu atd.) z cizinecké policie na MV a zřídila v rámci MV nový orgán, tzv. Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, jež má rozhodovat o odvoláních proti rozhodnutím MV v prvním stupni a přitom většinu v jejích senátech mají mít odborníci působící mimo MV. Pokud však jde o azylový zákon, situace se v daném ohledu vůbec nezměnila.
K tomu je třeba připočíst způsob, jak MV o žádostech o udělení mezinárodní ochrany rozhoduje. Nemohu si pomoct, ale v některých jeho rozhodnutích cítím účelovost. Jakoby cílem řízení a zejména cílem pohovoru se žadatelem nebylo zjistit, zda splňuje či nesplňuje podmínky pro udělení jedné z forem mezinárodní ochrany (tj. azylu nebo doplňkové ochrany), ale cílem bylo mezinárodní ochranu neudělit. To se projevuje tím, že pracovník MV v těchto případech nevede pohovor tak, aby od žadatele skutečně zjistil všechny okolnosti relevantní pro posouzení jeho žádosti, ale spíše tak, aby směřoval k závěru o tom, že účelem této žádosti je „legalizace pobytu na území ČR“. Samozřejmě, že účelem každé žádosti, i oprávněné, je „legalizace pobytu na území ČR“, pokud by cizinec žádný zákonný titul (ať již získaný v režimu azylového či cizineckého zákona) ke svému pobytu na území ČR nepotřeboval, nemusel by ani žádat o azyl či doplňkovou ochranu. To ovšem nic nemění na tom, že důvodem, proč opustil zemi původu a proč se chce usídlit v ČR, může být právě skutečnost, že mu v zemi původu hrozí pronásledování z azylově relevantních důvodů či vážná újma zakládající nárok na doplňkovou ochranu. Nejsem samozřejmě tak naivní, abych nevěděl, že řízení o mezinárodní ochraně je stále ve značné míře využíváno či zneužíváno lidmi, kteří reálné důvody pro udělení azylu ani doplňkové ochrany nemají, tedy velmi zjednodušeně řečeno, ekonomickými migranty (či v horším případě lidmi z prostředí organizovaného zločinu) a že v průběhu pohovoru musí mít pracovník MV i možnost prověřit věrohodnost výpovědi žadatele o mezinárodní ochranu, a to i tím, že odhalí v jeho výpovědi rozpory a bude vyžadovat jejich vysvětlení. Přesto mu však nemůže, jak se bohužel občas děje, klást sugestivní či kapciózní otázky či podceňovat možné důvody jeho žádosti.
Obdobným způsobem MV bohužel někdy pracuje se zdroji informací o zemích původu žadatelů o azyl. Nejenže se jedná o zprávy vyznačující se různou mírou objektivity a aktuálnosti, ale navíc lze po jejich podrobnějším prostudování mnohdy vysledovat snahu MV „vyzobávat“ z nich pouze ty informace, které podporují rozhodnutí o neudělení mezinárodní ochrany.
Kontrolu rozhodování MV ve věcech mezinárodní ochrany mají zajišťovat správní soudy. Podívejme se však na to, jaká je realita. Začíná už od velmi krátké lhůty pro podání žaloby. Standardní dvouměsíční lhůta podle soudního řádu správního, nebo alespoň 30 denní lhůta ve věcech podle cizineckého zákona je u žalob proti rozhodnutím ve věci mezinárodní ochrany zkrácena na 15 dnů, v některých případech dokonce na 7 dnů. Ačkoliv u žalob proti rozhodnutím MV, jimiž byla žádost o udělení mezinárodní ochrany zamítnuta jako zjevně nedůvodná, bylo ustanovení upravující 7 denní lhůtu zrušeno k návrhu Nejvyššího správního soudu Ústavním soudem (nález Pl. ÚS 17/09) a ačkoliv Ústavní soud jasně deklaroval, že uvedenou lhůtu považuje za nepřiměřeně krátkou, neboť poskytuje pouze iluzorní možnost soudní ochrany, nebyla tato lhůta ve zbývajících případech, na něž stále dopadá [§ 32 odst. 2 písm. b) a c) zákona o azylu], zákonodárcem ani zmiňovanou poslední novelou zákona o azylu zrušena.
Nicméně k nefunkčnosti systému úplně postačuje 15 denní lhůta dopadající na většinu žalob ve věcech mezinárodní ochrany. Spojíme-li si ji totiž s jinak zcela správnou koncentrací řízení ve správním soudnictví, tj. s § 71 odst. 2 s.ř.s., podle něhož lze žalobu rozšířit o nové žalobní body právě jen ve lhůtě pro podání žaloby (což je ovšem ušito na míru právě dvouměsíční lhůtě podle s.ř.s.), dále s jazykovou bariérou žadatele o mezinárodní ochranu i s tím, že tento žadatel obvykle bývá zcela nedotčen jakoukoli znalostí o právním řádu ČR a nemá ani na advokáta, je výsledkem této rovnice v nejlepším případě formulářová žaloba, kterou žadatel dostane od některé z nevládních organizací zabývajících se pomocí uprchlíkům. Ta obsahuje jen zcela obecné žalobní body namítající bez jakéhokoli upřesnění nezákonnost rozhodnutí MV či vady řízení spočívající většinou v nedostatečném zjištění skutkového stavu. Z toho lze usuzovat, že tyto nevládní organizace patrně nemají kapacitu na to, aby poskytly žadateli o mezinárodní ochranu skutečnou právní pomoc a sepsaly mu žalobu přizpůsobenou jeho případu.
Formulářová žaloba ovšem obsahuje většinou alespoň žádost o ustanovení advokáta, který by měl mít možnost i na základě stávající úpravy žalobní body doplnit a upřesnit (podle § 35 odst. 8 s.ř.s. po dobu od podání žádosti o ustanovení zástupce do právní moci rozhodnutí soudu o ní neběží lhůta pro podání žaloby, judikatura vztáhla toto ustanovení i na možnost rozšíření žaloby o nové žalobní body). To je ovšem další bolest stávající praxe. Krajské soudy ustanovují pro řízení o žalobách i o kasačních stížnostech ve věcech mezinárodní ochrany, patrně ze setrvačnosti, v podstatě pořád tytéž advokáty, kteří přitom (až na světlé výjimky) zrovna nepatří mezi výkvět svého stavu, alespoň ne, pokud jde o znalosti azylového práva. Výsledkem jsou často neuvěřitelně odbyté žaloby či kasační stížnosti, které k formulářovým podáním nepřinášejí žádnou přidanou hodnotu. Poslední dobou začal Nejvyšší správní soud odpírat ustanoveným advokátům za takto nekvalitní práci odměnu, která jim jinak podle advokátního tarifu přísluší. Je to asi jediný způsob, jak je donutit, aby zájem svého klienta skutečně chránili. Hlavně by ale měly krajské soudy pustit do hry i jiné advokáty než ty, které pro tento účel opakovaně ustanovují.
O těchto žalobách pak rozhodují na krajských soudech samosoudci. Opět, až na světlé výjimky, vesměs používají na veškeré věci mezinárodní ochrany jakési univerzální „kopyto“, které jen drobně přizpůsobují každé jednotlivé věci, než že by se touto věcí skutečně do hloubky zabývali. A co zbývá neúspěšnému žadateli po zamítnutí jeho žaloby? Kasační stížnost, u níž ovšem může důvodně očekávat, zvláště, je-li doplněna ustanoveným advokátem obdobně „kvalitně“ jako předtím žaloba, že neprojde sítem přijatelnosti. Novela zákona o azylu a soudního řádu správního č. 350/2005 Sb. totiž přinesla v azylové agendě jakožto v jediné agendě rozhodované Nejvyšším správním soudem institut nepřijatelnosti kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud tedy odmítne pro nepřijatelnost kasační stížnost ve věcech mezinárodní ochrany, která podstatně nepřesahuje vlastní zájmy stěžovatele (§ 104a s.ř.s.).
Byť Nejvyšší správní soud vykládá toto ustanovení šířeji a nevylučuje přijatelnost kasační stížnosti i v případech, které sice nejsou obecného právního významu, ale v nichž se krajský soud dopustil zásadního pochybení, které mohlo mít dopad do hmotně-právního postavení stěžovatele, a své usnesení vždy odůvodňuje, omezuje se toto odůvodnění velmi často jen na výčet judikatury, v níž se již NSS obdobnými otázkami zabýval. To může být v mnoha případech problematické. Člověk, který tvrdí, že mu v zemi původu hrozí pronásledování či vážná újma, tedy většinou, že je v případě svého návratu do této země ohrožen na svém životě nebo zdraví, má podle mého názoru právo na to, aby mu Nejvyšší správní soud alespoň stručně vysvětlil, proč jeho obavy nesdílí, a to zvláště pak případech, kdy to pořádně neudělalo ani MV ani krajský soud. Ve věcech mezinárodní ochrany, i přes všechny případy, kdy je tento institut zneužíván, totiž nakonec záleží na tom, zda bude ČR respektovat svůj velmi silný mezinárodní závazek non refoulement, totiž úkol zajistit, aby do země původu nebyl vrácen nikdo, komu tam hrozí nejen trest smrti, ale jakékoli jiné zabití či mučení nebo nelidské a ponižující zacházení. Tady jde tudíž veškerá legrace stranou, jedná se o samotné jádro základních práv, holou lidskou existenci, kterou se Česká republika, stejně jako všechny ostatní civilizované země, zavázala chránit. Ačkoliv tedy třeba ve věcech daňových bych si nepřijatelnost kasační stížnosti dokázal dobře představit, neboť zrovna v této oblasti někdy NSS podle mne zbytečně ztrácí čas řešením čistých „skutkovek“ („prokázal-neprokázal?“), u nichž nevyvstávají žádné nové právní otázky, zavést nepřijatelnost právě ve věcech mezinárodní ochrany mně naopak připadá dosti nevhodné.
Samozřejmě vím, že šlo o pragmatické řešení situace, která se na NSS vytvořila v prvních letech jeho existence. V době před vznikem NSS a před následným vstupem ČR do EU totiž dramaticky stoupl počet žádostí o azyl a právě do tohoto období přišlo také nešťastné zrušení druhé správní instance v podobě řízení o rozkladu na MV. Všechny tyto azylové věci se tedy „navalily“ podle tehdejší úpravy věcné a místní příslušnosti ve správním soudnictví k Vrchnímu soudu v Praze, který vůbec nebyl vybaven k tomu, aby takový nápor zvládl. Tento obrovský převis žalob měl posléze převzít od Vrchního soudu v Praze Nejvyšší správní soud, což by ovšem znamenalo, že by patrně po dlouhou dobu po svém vzniku nedělal nic jiného, než soudil tyto staré azylové věci. Tuto hrozící katastrofu se naštěstí podařilo zažehnat zákonem č. 519/2002 Sb., který tyto věci rozprostřel na krajské soudy a zároveň zavedl nové pravidlo místní příslušnosti soudu (místo hlášeného pobytu žadatele), které platí dodnes a vede k rovnoměrnějšímu rozložení dané agendy mezi krajskými soudy. Nicméně i z uvedeného důvodu čelil NSS v první letech své existence mimořádnému nápadu azylových věcí v rámci své kasační agendy, teprve po té se začal projevovat opět dramatický pokles způsobený mj. distribucí žádostí o mezinárodní ochranu v rámci zemí Evropské unie. Pro řešení tohoto přívalu azylových věcí pak byla přijata novela č. 350/2005 Sb., která zavedla právě institut nepřijatelnosti. Na druhou stranu v dnešní době, kdy jednotlivé senáty NSS rozhodují nanejvýš několik málo kasačních stížností ve věcech mezinárodní ochrany měsíčně, už podle mého názoru pro další existenci tohoto institutu není žádné opodstatnění. Naopak, pokud se chceme s tvrzeními stěžovatele v kasační stížnosti alespoň stručně vypořádat, dá odmítnutí této stížnosti pro nepřijatelnost v podstatě stejnou práci jako její zamítnutí.
Tomu, jak byl Nejvyšší správní soud v prvních letech zavalen azylovou agendou, také odpovídala jeho tehdejší judikatura. Nabízela často jednoduchá řešení, jak žádosti o azyl posuzovat, přičemž tyto výklady lze většinou akceptovat vzhledem k tehdejší situaci a tehdejší podobě zákona o azylu. Potíž je v tom, že tato judikatura, která byla překonána především novou právní úpravou na úrovni Evropské unie (tedy zejména tzv. kvalifikační směrnicí upravující podmínky pro získání azylu a doplňkové ochrany a procedurální směrnicí upravující řízení ve věcech mezinárodní ochrany), jež se musela nutně promítnout i do zákona o azylu, pořád přežívá v rozhodovací činnosti MV, krajských soudů i v některých usneseních o nepřijatelnosti NSS, a to i přesto, že judikatura NSS jinak zaznamenala v této oblasti za poslední 2-3 roky právě v souvislosti s novou evropskou úpravou zásadní posun.
Stále se však setkáváme s tím, že je žádost posuzována vlastně jen z hlediska taxativních důvodů pro udělení azylu, přičemž rozhodující orgán si dostatečně neuvědomuje, že je tady také doplňková ochrana jakožto plnohodnotná forma mezinárodní ochrany, u níž není podstatné, z jakých důvodů žadateli případně hrozí reálné nebezpečí vážné újmy v zemi původu, ale právě jen existence tohoto reálného nebezpečí. Stále se setkáváme s tím, že se rozhodující orgán, často s odkazem na tuto starší judikaturu NSS, spokojí s konstatováním, že žadatel neměl v zemi původu žádné potíže se státními orgány a v rozporu s výslovnou dikcí zákona o azylu i kvalifikační směrnice už nezkoumá, zda tu nejsou soukromí původci pronásledování či vážné újmy a zda je stát původu opravdu schopen a ochoten poskytnout žadateli před těmito soukromými osobami ochranu. Žadatelů, kteří jsou otevřeně pronásledováni v zemi původu státními orgány je totiž v dnešních podmínkách relativně méně než těch, kteří se mohou setkávat s pronásledováním či působením vážné újmy ve skrytější podobě, kdy příslušný stát využívá k tomuto účelu soukromé osoby nebo jejich počínání podporuje či přinejmenším toleruje anebo vzhledem k chaosu, který v dané zemi či regionu vládne, není prostě schopen zajistit proti útokům soukromých osob či organizací účinnou ochranu.
Azylové právo je dnes mnohovrstevnatým útvarem, kde je často nutné jednotlivá ustanovení zákona o azylu číst společně s kvalifikační a procedurální směrnicí EU, s evropskou Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod a judikaturou štrasburského soudu nejen k čl. 3 Úmluvy, se Ženevskou úmluvou i s dokumenty UNHCR. Přesto pořád přežívá představa, že věci mezinárodní ochrany jsou po právní i skutkové stránce nejjednodušší agendou správních soudů, tomu odpovídá i výkonnostní ukazatel pro tuto agendu na krajských soudech. Kdo však chce dělat tuto agendu pořádně, brzy se přesvědčí o tom, že opak je pravdou.
Je mi samozřejmě jasné, že není v možnostech tohoto státu poskytnout ochranu každému cizinci, který má pocit, že se mu děje v jeho zemi nějaké příkoří. Nelze než hledat rovnováhu mezi intenzitou porušování lidských práv v zemi původu žadatele a možnostmi ČR, resp. celé Unie, nabídnout takovému člověku útočiště. Mezinárodní ochrana může být poskytnuta jen v těch závažnějších případech porušování základních práv, většina žádostí musí být nutně hodnocena jako nedůvodná, byť lze často i pochopit důvody, proč je tito lidé podávají. I v našem systému dostanou patrně azyl ti, kteří podmínky pro jeho udělení zcela jednoznačně splňují, jako např. otevření odpůrci totalitních režimů, kteří již ve své zemi byli vězněni či jinak pronásledováni za své politické přesvědčení. Na druhou stranu je v pořádku, pokud sítem propadnou ti, jejichž skutečnou motivací není obava z pronásledování či vážné újmy v zemi původu, byť často azylovou proceduru využijí k tomu, aby se v ČR zachytili a získali zde postupně možnost pobývat na základě jiného titulu, než je mezinárodní ochrana. Pak je tu ovšem řada případů, které nejsou tak jednoznačné ani na jednu stranu, kde je ovšem třeba pečlivě vážit veškeré možné důvody pro udělení mezinárodní ochrany. Právě v těchto případech ovšem současný systém, jak jsem se snažil popsat, často selhává.
Pokud nějaká oblast, jíž se zabývají správní soudy, volá po reformě, pak jsou to, myslím, právě věci mezinárodní ochrany. Lze si představit skromnou novelu, která by odstranila ty největší nedostatky, které jsem popisoval, lze si představit i legislativní změnu odvážnější. Ono se naše správní soudnictví se svými základními principy (jako je přezkum omezený na žalobní body či fixace skutkového stavu k datu rozhodování správního orgánu), které dobře fungují v jiných oblastech, na rozhodování věcí mezinárodní ochrany moc nehodí. Proto řada zemí zavedla v různých podobách azylové tribunály jakožto nezávislé orgány, v nichž mohou zasedat třeba i neprávníci a které mohou vést řízení pružněji než správní soudy. Mohou snadněji doplňovat dokazování zejména cíleným vyhledáváním informací o zemích původu, mohou přihlížet i ke skutečnostem, které nastaly po rozhodnutí správního orgánu, a obvykle poskytují žadateli tzv. „full appeal“, tedy mohou v odůvodněných případech i přímo udělit mezinárodní ochranu. Vím, že tvůrci soudního řádu správního o podobném řešení pro azylovou agendu původně uvažovali, MV však bylo striktně proti. Je samozřejmě otázka, zda by naše ústava vytvoření takového nezávislého tribunálu, který by stál mimo tradiční soudní soustavu, vůbec umožňovala.
Něco by se ale stát mělo, a to i přesto, že žadatelé o mezinárodní ochranu nejsou narozdíl od jiných žádnou vlivnou skupinou, která by si uměla své požadavky „vyboxovat“. Ani hlas nevládních organizací určených pro pomoc uprchlíkům či zástupce Úřadu Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky takovou sílu nemá. Tím spíše je škoda, že nyní projednávaná novela soudního řádu správního, která vedle několika užitečných změn přináší podle mého názoru spíše zbytečné zásahy do institutů, které doposud fungovaly bez problémů, zrovna tuto problematiku, která by si pozornost zákonodárce naopak zasluhovala, v podstatě neřeší. Nezbývá než doufat, že se rozumné reformy azylového systému dočkáme někdy v budoucnu.
Celý příspěvek
