Cesta k větší závaznosti rozhodnutí Ústavního soudu: jednotná judikatura namísto algoritmů
Ze senátních věcí mne zaujaly nálezy ze dne 13. 9. 2007, sp. zn. I. ÚS 643/06, a ze dne 13. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 301/05 (http://nalus.usoud.cz). Oba nálezy jsou značně rozsáhlé a za pozornost stojí celá řada aspektů v nich řešených. První z nich se totiž zabývá problematikou globální celní záruky, druhý česko-slovenskými důchody, což samo o sobě představuje témata, jež by mohla zaplnit hned několik postů. Já se proto v dalším zaměřím toliko na jeden problém v nich řešený, a to na otázku závaznosti rozhodnutí Ústavního soudu. Právě tato otázka je totiž jejich společným jmenovatelem a domnívám se, že oba nálezy představují velmi vhodný základ pro diskusi o precedenční povaze rozhodnutí Ústavního soudu a o závaznosti jeho usnesení obzvláště.
V nálezu sp. zn. I. ÚS 643/06 zformuloval Ústavní soud názor, že usnesení nejsou závazná erga omnes a že i když je ústavní stížnost odmítnuta jako zjevně neopodstatněná plénem, nebrání to pozdějšímu vyhovění senátním nálezem v obdobné právní otázce. „Účelem řízení o ústavní stížnosti je ochrana základních práv či svobod, což se promítá i do povahy a obsahu odmítacích usnesení, které plní mj. funkci jistého procesního ventilu uvolňujícího rozhodovací kapacitu, a rozhodně nemůže poskytovat alibi pro orgány veřejné moci, které však kvazimeritorní (a často i nemeritorní) rozhodnutí soudů chránících základní práva, takto užívají – jako potvrzení svých právních názorů.“
V nálezu sp. zn. IV. ÚS 301/05 šel Ústavní soud argumentačně ještě dále a velmi podrobně od sebe odlišil kasační a precedenční závaznost nálezů Ústavního soudu. V tomto směru pokládám za velmi sympatické zejména konstatování, že „ústavněprávní výklady vyslovené v nálezech Ústavního soudu jsou pro obecné soudy zpravidla závazné. Nicméně vzhledem k nepřetržitému vývoji judikatury Ústavního soudu a nutnosti nechat otevřenou možnost, aby Ústavní soud svou judikaturu modifikoval anebo i překonal, ... nejsou vztahy mezi Ústavním soudem a obecnými soudy charakterizované jednosměrným diktátem; naopak musí být mezi nimi umožněn dialog.“ Podstatné je proto, aby obecné soudy judikaturu Ústavního soudu „reflektovaly“, což znamená rozhodnout v souladu se zde prezentovanými ústavními principy, to však rozumně, tzn. nikoliv otrocky, bezduchým způsobem kopírovat jeho názory. Jako reflexi Ústavní soud připustil též přednesení seriózních argumentů vedoucích k závěru, proč není vhodné – s ohledem na relevantní skutkové rozdíly - aplikovat již vyslovený princip v dalším případě. „To znamená, že se obecný soud smí odchýlit od judikátů Ústavního soudu a přednést konkurující úvahy jenom na základě vlastního upřímného a pevného přesvědčení pramenícího z objektivně ospravedlnitelných důvodů, že v souladu s ústavněprávními výklady Ústavního soudu obecně se buď dotyčný judikát na skutkově odlišný případ aplikovat nemůže (tzv. „distinguishing“ čili odlišení), anebo je-li na základě jeho interpretace anebo pochopení principů a pravidel v právním řádu jako celku (nejenom, ale především, ústavněprávních principů a pravidel) přesvědčen, že Ústavní soud může a měl by dotyčný ústavněprávní výklad znovu uvážit. Pokud takto obecný soud postupuje, pak fakt, že Ústavní soud nakonec jím navržené změny nepřijme, nepostačuje k závěru, že by obecný soud jednal chybně a že tudíž porušil čl. 89 odst. 2 Ústavy.“ Dále je citovaný judikát cenný tím, že nabízí určitý algoritmus postupu v případech, kdy rozhodovací činnost Ústavního soudu není jednotná: plenární nálezy mají vždy větší váhu než nálezy senátů, precedenční síla kteréhokoliv nálezu převažuje nad silou usnesení. Pokud existuje argumentační rozpor mezi dvěma nálezy, mělo by být za určující zvoleno „to řešení případu, které by bylo s obecnou judikaturou Ústavního soudu více konzistentní.“ „Zatímco platí domněnka, že každý nález je všeobecného významu, mezi usneseními by mohly mít precedenční účinky maximálně jenom ty, které Ústavní soud usnesením svého pléna vybral pro publikaci ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu.“
K oběma citovaným nálezům přičiním jen několik drobných poznámek. Předně, nejednotná judikatura představuje jeden z hlavních problémů Ústavního soudu. S tímto problémem se obecné soudy musí nějak vypořádávat a za tím účelem jsou nuceny sestavovat vlastní „algoritmy“. Příkladem budiž právní názor Nejvyššího správního soudu (rozsudek sp. zn. 2 Afs 37/2005, http://www.nssoud.cz/), podle něhož „pokud v době rozhodování obecného soudu existuje více vedle sebe stojících právních názorů Ústavního soudu, u nichž nelze zcela jednoznačně určit, který z nich je pozdější a který dřívější, je pro obecný soud určující ten z nich, který lze s přihlédnutím ke všem okolnostem na základě racionální analýzy a úvahy považovat v judikatuře Ústavního soudu za názor převažující. Rozhodnými okolnostmi pro posouzení budou zejména četnost judikátů zastávajících ten či onen právní názor, jejich forma, míra propracovanosti argumentace k dané právní otázce a také to, do jaké míry bylo řešení dané právní otázky v tomto judikátu nosným důvodem rozhodnutí anebo naopak argumentací podpůrnou, doplňkovou či argumentací obiter dictum.“
Druhá poznámka se týká toho, že ani v citovaných dvou nálezech se Ústavní soud v konečném důsledku zcela neshodl na tom, zda lze považovat za precedenty též jeho usnesení. Jestliže totiž v prvním případě tuto variantu v podstatě zcela odmítl, v případě druhém ji připustil tehdy, jestliže se jedná o usnesení publikovaná. [Jen připomínám, že v případě právního názoru obsaženého v usnesení týkajícího se globálních celních záruk, které Ústavní soud shora citovaným nálezem argumentačně „otočil“ (sp. zn. Pl. ÚS 54/2000, sv. 21, str. 463 Sb. n. u.), se jednalo nejen o usnesení publikované, nýbrž dokonce o usnesení pléna. Navíc, na toto plenární usnesení navazovalo několik stejně znějících usnesení, které vydaly všechny senáty.] S kritériem publikace jakožto s kritériem závaznosti rozhodnutí mám velký problém a pro stručnost odkazuji na svoje dřívější posty, věnované nakládání s právními větami. Daleko lépe totiž odpovídá praxi názor, že o precedenčním významu nerozhoduje v konečném důsledku ten soud, který toto rozhodnutí vydává (navíc orgánem, který nerozhoduje o věci samé, nýbrž pouze o publikaci judikátu), nýbrž teprve soudy, které s tímto rozhodnutím nějakým způsobem nakládají. Lze tak připomenout spoustu příkladů, kdy nálezy Ústavního soudu neměly žádný precedenční přesah, a naopak případy, kdy i v podstatě vysloveně procesní usnesení byla judikatorní praxí následována. [Možná nejznámějším je usnesení sp. zn. I. ÚS 282/97 (in: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 10, str. 339), podle něhož práva vztahující se k životnímu prostředí přísluší pouze osobám fyzickým, jelikož se jedná o biologické organismy, které – na rozdíl od právnických osob – podléhají eventuálním negativním vlivům životního prostředí. Proto byla ústavní stížnost odmítnuta jako návrh podaný někým zjevně neoprávněným.]
Třetí poznámka se týká toho, že usnesení, kterým se návrh odmítá pro zjevnou neopodstatněnost, ve skutečnosti velmi často představují faktické zamítavé nálezy. Jakkoliv vnímám přetíženost Ústavního soudu a chápu jeho stávající rozhodovací praxi, určitě není dobře, aby bez legislativní změny tento typ usnesení představoval jakousi skrytou formu selekce návrhů. Bazírovat za této reálné situace na zásadním odlišování nálezů a usnesení z hlediska precedenčních dopadů mi proto nepřipadá příliš upřímné.
Navíc, a to je čtvrtá poznámka, v praxi dochází někdy i k tomu, že původně vyslovený precedenční nález je následně fakticky negován opačně vyznívajícími usneseními. Jak podrobně mapuje T. Langášek (Ověřování neplatnosti daňového rozhodnutí ve světle judikatury Ústavního soudu, Právní rozhledy č. 10/2005) na příkladu výkladu § 32 odst. 7 daňového řádu, precedenční slabost původního nálezu byla erodována následně vydanými usneseními. Jinak řečeno, právní názor obsažený v nálezu je postupem času zcela změněn i formou usnesení.
Souhrnně proto tvrdím, že oba komentované nálezy se velmi sympaticky snaží najít jakýsi algoritmus postupu v případě nejednotné judikatury Ústavního soudu. Vytváří tak jakousi pomyslnou pyramidu, na jejímž vrcholu se nacházejí nálezy pléna, pod ním nálezy senátů, dále pak publikovaná usnesení a konečně ostatní usnesení, která již však nemají žádný precedenční význam. Troufám si nicméně tvrdit, že daleko více než vytváření podobných sofistikovaných algoritmů by ke zvýšení praktické použitelnosti a obecného respektování judikatury Ústavního soudu napomohlo, když by Ústavní soud (byť nad rámec zákona) rozšířil sjednocovací mechanismus pléna i na případy odchylnosti od právních názorů obsažených v usneseních, zejména samozřejmě v usneseních odmítajících návrh pro jeho zjevnou neopodstatněnost. Pro srovnání připomínám, že pro oba nejvyšší soudy tato povinnost je ve vztahu k velkému, resp. rozšířenému, senátu dána ve vztahu ke všem rozhodnutím, tedy i výhradně procesního rázu. Nejednalo by se proto o nic neobvyklého či dokonce neuskutečnitelného.