ZK a DK: Jmenování soudců v ČR I.
Velká část tohoto postu vychází z našeho společného příspěvku, který byl přednesen dne 18. 11. 2009 na půdě NSS v rámci konference věnované problematickým aspektům správy české justice (oficiální název konference zněl "Dvacet let svobodné justice: nedořešené otázky"; tisková zpráva zde). Konferenci pořádala nevládní nezisková organizace Liga lidských práv (LLP), a proto je výstup z konference dostupný na její webové stránce (zde).
Jelikož je příspěvek dostupný online na webu LLP, nebudeme se opakovat a zaměříme se pouze na tři okruhy problémů, na které jsme opakovaně při psaní našeho příspěvku naráželi.
I. Nejsou data…
K tomu, abychom mohli učinit smysluplné závěry, musíme mít k dispozici data. Ty však přístupná nejsou (alespoň ne veřejnosti; podle našeho názoru je však nemá v systematické podobě k dispozici ani MSp). Naše úvahy se tak musely nutně odvíjet od osobní zkušenosti kolegů, kteří procesem jmenování prošli či procházejí. Náš vzorek tak nemusí být (zcela) reprezentativní a leccos nám mohlo uniknout.
Prvním krokem k tomu, abychom se vůbec mohli v oblasti jmenování soudců pohnout dál, je tedy zpracování detailní statistiky. Tato statistika by měla obsahovat přinejmenším následující údaje (vždy podle jednotlivých let): (1) kolik kandidátů neuspělo u psychologického testu; (2) kolik kandidátů bylo jmenováno i přesto, že neuspěli u psychologického testu; (3) kolik kandidátů bylo vetováno předsedy OS/KS (to půjde zjistit asi těžko, ale za pokus to stojí); (4) kolik kandidátů bylo jmenováno i přesto, že byli vetováni předsedy OS/KS; (5) kolik kandidátů bylo vetováno ze strany MSp (to půjde taky zjistit těžko, ale za pokus to opět stojí); (6) kolik kandidátů bylo jmenováno i přesto, že byli vetováni ze strany MSp; (7) kolik kandidátů bylo vetováno prezidentem ČR; (8) v jakém věku vstupují kandidáti do justice; (9) kolik let praxe (a jaké) mají kandidáti v době vstupu do justice za sebou; (10) jakými kanály do justice vstoupili (poměr justiční čekatelé vs. asistenti soudců vs. extraneové); (11) k jakému soudu byli přiděleni; (12) kde se tito kandidáti nachází dnes (stále u téhož soudu či u vyššího soudu či mimo justici).
Tento úkol (zpracování statistik) pochopitelně leží na bedrech MSp, které jako jediné má potřebná data k dispozici (možná má MSp některé statistiky dispozici už teď; rád se nechám poučit). Z různých stran jsem totiž slyšel různá tvrzení typu - (1) advokáti jmenovaní k nižším soudům se neosvědčili a většina z nich zase justici rychle opustila např. zde se uvádí, že "soudci z řad jiných právnických profesí [se] ve většině případů neosvědčili"); (2) v posledním kole psychologických posudků u kandidátů na soud XY "padla za vlast" třetina či x-tina kandidátů (např. zde se uvádí, že "podle posledních zkušeností neuspěje cca 11-12 kandidátů z 15"); (3) přes negativní psychologický posudek dnes již opět - po jistém "liberálnějším období" - opět nejede vlak (viz zde). Je to pravda? Bůh ví... Vzhledem k absenci věrohodných a úplných statistik tato tvrzení nejsme schopni potvrdit ani vyvrátit.
II. Chybí koncepce…
Za druhé, v oblasti jmenování soudců nemá Česká republika žádnou koncepci. Do zákona o soudech a soudcích byla sice zavedena minimální věková hranice 30 let, to však samo o sobě rozhodně za koncepční řešení považovat nelze (akorát to "vyhazuje z kola ven" ženy, které okolo třicátého roku věku mají dítě - těhotnou soudkyni totiž jen tak někdo nenajmenuje). Co je však nejhorší, neexistují žádná kritéria, podle nichž mají být noví soudci vybíráni. A to ani u kandidátů přicházejících zvenčí v pokročilejším věku (extraneové, v našem příspěvku tuto cestu do justice označujeme za „laterální“ a soudce přicházející touto cestou za „laterální soudce“), ani u mladých kandidátů rekrutujících se primárně zevnitř justice (tuto cestu do justice označujeme za „kariérní“ a soudce přicházející touto cestou za „kariérní soudce“). Není se tedy čemu divit, že každé nové volné místo soudce se tutlá, co to jde. Co kdyby se totiž přihlásilo více kandidátů? Jak bychom mezi nimi vybírali, když nemáme kritéria…
To je klasická česká písnička. Vymyslet smysluplná kritéria je moc složité, tak je radši nebudeme vymýšlet vůbec: "Však ono to vždycky nějak dopadne". Problém je v tom, že tato česká "salámová metoda" mohla fungovat někdy v polovině 90. let minulého století, kdy platily 3 premisy: (1) noví soudci se rekrutovali v podstatě výhradně z řad justičních čekatelů; (2) počet nových soudcovských míst utěšeně rostl; a (3) do justice se dvakrát moc lidí zrovna nehrnulo (ba naopak, viz zde). Tyto časy jsou ale již "odviate vetrom". Ani jedna z výše uvedených premis totiž už pár let neplatí.
III. Výsledek nemůže nebýt deformovaný…
Pojďme se tedy podívat, jak vypadá proces jmenování soudce. Co musí potenciální kandidát na funkci soudce udělat, aby se stal soudcem? Ve zkratce musí překonat 4 "vetovací místa". Těmito vetovacími místy jsou: (1) psycholog; (2) předseda KS (u soudců přidělovaných k okresním soudům i předseda OS); (3) ministerstvo spravedlnosti; a (4) prezident ČR. Na tato vetovací místa se nyní podíváme blíže.
1. První síto představuje psychologický posudek aneb "justiční eugenika". Toto síto popsal detailně již Martin Bílý, a tudíž jej necháme v tomto postu stranou. Rádi bychom vyzdvihli toliko skutečnost, že je dobře, že se k tomuto tématu začali vyjadřovat i profesionální psychologové, jejichž kritiku není pro testovatele-psychology tak lehké umlčet.
2. Další síto představují předsedové KS (u jmenování k OS i předsedové OS). Řada komentátorů a dokonce i současná ministryně spravedlnosti (viz zde) se domnívá, že potlačení role posudků by mělo vést k posílení role předsedů soudů (přičemž tento posun považují za pozitivní). Navýšení již tak velkých pravomocí předsedů soudů se odůvodňuje plus mínus následovně "za kandidátem na pozici soudce z nitra justice za dobu jeho praxe existuje několikaletá profesní historie, předsedovi soudu je známo, zda je kandidát člověkem charakterním, pracovitým, inteligentním, nebo zda je tomu naopak" (viz zde). Tento pohled je podle nás zcela chybný. Předsedové KS by měli podle nás mít při jmenování soudců stejnou roli jako psychotesty - tj. eliminovat excesy. Rozhodně by neměli vybírat ty "správné" kandidáty (ani mít při tomto výběru rozhodující slovo). Důvodů je hned několik: (1) předsedové KS nemají přehled o kandidátech z jiných právnických profesí, a mohou tak preferovat své justiční čekatele či asistenty před ostatními kandidáty; (2) jmenování soudců soudci je neudržitelné z demokratického hlediska; (3) jmenování soudců soudci vede k dalšímu „zapouzdření“ justice před jakýmkoliv vnějším vlivem, který má potenciál zvýšit její legitimitu a navíc může být pro justici prospěšný i z profesního hlediska; a (4) z historického hlediska je role předsedů soudů v ČR krajně problematická (v době komunismu byly soudy ovládány mj. právě prostřednictvím předsedů soudů a je tomu tak v podstatě dodnes - s jistou nadsázkou lze říci, že kdo ovládá předsedy českých soudů, kontroluje justici).
3. Třetím sítem je Ministerstvo spravedlnosti. O roli tohoto síta toho příliš nevíme. Každopádně platí, že MSp není stanoviskem psychologa ani předsedů OS a KS vázáno. Tato skutečnost může mít jak pozitivní, tak negativní efekty. Na jedné straně může MSp korigovat excesy předchozích „vetovacích míst“ (např. nesmyslné psychotesty). Na druhé straně může MSp upřednostnit jiného kandidáta z politických, osobních či jiných důvodů. V každém případě však opět hrozí „lobování“ za jednotlivé kandidáty a aktivace profesních či rodinných známostí. Co všechno "dokáže" MSp lze ilustrovat na skutkovém stavu popsaném v rozsudku NSS ze dne 16. 4. 2009, sp. zn. 5 As 13/2009 (byť zde jde o přeložení soudce k vyššímu soudu, nikoliv o prvotní jmenování soudcem).
4. Čtvrtým sítem je prezident ČR. Toto vetovací místo "vyplavalo" na mediální povrch v souvislosti s kauzou Petra Langera (viz rozsudek NSS ze dne 21. 5. 2008, sp. zn. 4 Ans 9/2007) a od té doby je prezident považován mnoha laiky za hlavní vetovací místo při jmenování soudců. Ve skutečnosti však prezident hraje při jmenování soudců ve srovnání se třemi předchozími vetovacími místy zcela marginální roli.
Jakýkoliv výběr však není jen o "negativní selekci". Kromě "negativní selekce" stojíme před dalšími dvěma problémy. Někdo musí dělat "pozitivní selekci" z těch kandidátů, kteří prošli jednotlivými síty. Dnes se to řeší tak, že se maximálně filtruje v rámci "negativní selekce", aby se nemusela řešit "selekce pozitivní". Proto hrají psychologické posudky tak velkou roli - ulehčují všem (tj. MSp i předsedům OS/KS) život. Pak (tj. po "pozitivní selekci") někdo musí definitivně rozhodnout, kdo bude jmenován soudcem (což může být klidně orgán odlišný od toho, který provádí "pozitivní selekci" - viz kauza Petra Langera, na kterou odkazujeme výše).
V současné době není jasné kdo provádí "pozitivní selekci" ani kdo skutečně rozhoduje o tom, kdo bude jmenován soudcem. Celý proces jmenování je totiž velmi neprůhledný. De iure předkládá soubor kandidátů ke jmenování do funkce soudců prezidentovi vláda (blíže viz rozsudek NSS ze dne 21. 5. 2008, sp. zn. 4 Ans 9/2007, bod VI.1). De facto je ale situace jiná. Prezident i vláda hrají marginální roli. Podle našich zkušeností dokonce i MSp hraje relativně marginální roli. MSp sice dodává vládě seznam kandidátů, ale na to, kdo se na tomto seznamu objeví, tak velký vliv nemá. Kdo tedy "pozitivně selektuje" kandidáty na funkci soudce a drží tak v ruce skutečnou moc při jmenování soudců? Jsou to předsedové KS. Jsou to předsedové KS, kteří vybírají konkrétní jména a dávají mašinérii do pohybu. Bez toho, aniž by Vaše jméno navrhl předseda KS, jsou vaše šance na jmenování soudcem zcela mizivé. Jinak řečeno, pokud je někdo odpovědný za složení dnešní justice (je na čtenáři, zda považuje dnešní justici za dobrou, průměrnou nebo tristní), tak jsou to soudní funkcionáři!
IV. Krátké shrnutí
Suma sumárum, potenciálním kandidátům na funkci soudce stojí v cestě 4 vetovací místa, přičemž nejdůležitější roli při jmenování soudců mají první dvě vetovací místa, tj. psychologové a předsedové OS/KS. Obojí je špatně. Jak psychologové, tak předsedové OS/KS, by měli mít maximálně poradní roli. Jejich úkolem je eliminovat excesy, nikoliv vybírat (či "jen" preselektovat) ty "správné" kandidáty.
Pokud rozdělíme jmenovací proceduru na stádia "negativní selekce", "pozitivní selekce" a "definitivní rozhodnutí", tak můžeme konstatovat, že psychologické posudky provádí natolik extrémní "negativní selekci", že jde v podstatě o "kvazipozitivní selekci". Skutečnou "pozitivní selekci" však provádí předsedové KS. MSp a prezident hrají relativně marginální roli a vstupují do procesu primárně ve fázi "definitivního rozhodnutí" (bylo by zajímavé vědět, zda kterýkoliv z obou prezidentů někdy jmenoval soudcem někoho, koho MSp resp. vláda nenavrhla + kolikrát se stalo, že MSp "nepustilo dál" kandidáta, který měl doporučující psychologický posudek a kterého navrhl předseda KS). Jsme si vědomi, že se dopouštíme několika zjednodušení (např. stádia "negativní selekce" a "pozitivní selekce" se vzájemně prolínají), ale jsme pevně přesvědčeni, že výše uvedený popis obecně odpovídá realitě.
O čem ale nelze mít žádné pochyby je skutečnost, že jmenování soudců, ať už jde o kariérní nebo laterální cestu, je doslova zamořeno neprůhledností celého procesu. Jmenování soudců v ČR je zcela netransparentní. Výběrová řízení nejsou konána vůbec nebo tutlána do poslední chvíle a kritéria pro výběr soudců nad rámec zákonných kritérií neexistují vůbec nebo se dotvářejí ad hoc. Absence transparentnosti pak vcelku pochopitelně vytváří ideální podhoubí pro typické české "známosti" a "úlitby".
V. Co s tím...
Tento post je již tak hodně dlouhý, a proto se na tuto otázku pokusíme odpovědět v samostatném postu.
Zdeněk Kühn & David Kosař
P.S. Na zbývajících třech příspěvcích zpracovaných pro účely konference konané na NSS se podíleli Jan Sváček (Nezávislost soudní moci), Eliška Wagnerová (Zahraniční modely soudcovské správy) a opět ZK a DK (Financování justice). Příspěvky Jana Sváčka a Elišky Wagnerové rozhodně stojí za přečtení (všechny příspěvky jsou dostupné v jednom dokumentu zde)