Soudní přezkum "řádného procesu" spojeného se zkouškami na vysokých školách
Na vysokých školách pomalu končí zkouškové období, a proto by mohlo naše čtenáře jistě zajímat nedávné rozhodnutí NSS, podle něhož i vysoké školy musí dodržovat procesní nastavení zkoušek podle svých vnitřních předpisů (slovy NSS „řádný proces“). Nebude-li náprava procesně pochybeného zkoušení sjednána vnitřním stížnostním mechanismem uvnitř vysoké školy, může se student dovolávat žalobou ke správnímu soudu ochrany svého veřejného subjektivního práva na to, aby daná zkouška proběhla za podmínek stanovených studijním programem nebo studijním a zkušebním řádem.
Rozhodnutí NSS ze dne 17. 12. 2009 čj. 9 As 1/2009-149 ve věci Ing. Mgr. L. M. proti Univerzitě Karlově, Právnické fakultě je vlastně jakýmsi dalším příkladem k zajímavému postu Davida Kosaře Vánoční soudní „nadílka“. V této věci stěžovatel, bývalý student PF UK, neuspěl u státní souborné zkoušky na PF UK v Praze, která se konala dne 16. 10. 2006 před zkušební komisí složené z předsedy Doc. JUDr. V. M. (správní právo – hodnocení 3), Doc. JUDr. J. M. (občanské právo – hodnocení 4), Prof. JUDr. O. N., CSc. (trestní právo ‑ hodnocení 4) a JUDr. M. Z., CSc. (obchodní právo – hodnocení 3) (studenti z Prahy jistě snadno uvedená jména učitelů odanonymizují). Následně student požádal děkana PF UK o změnu klasifikace III. SSZK z „neprospěl“ na „dobře“, s tím, že brojil především proti výsledku zkoušky v oboru občanského a trestního práva a v důsledku jejího nestandardního průběhu žádal o změnu své klasifikace. Děkan v reakci na studentovo podání připustil, že jednotliví členové zkušebních komisí mohou mít specifický styl projevu včetně způsobu zkoušení, který ne vždy musí všem vyhovovat, avšak neshledal žádný důvod, proč by dva členové dané komise právě v daný den a právě stěžovatele chtěli jakkoliv poškodit či ponížit. To, že stěžovatel chtěl uplatnit svou připravenou odpověď, kdežto zkoušející trval na jiném zaměření odpovědi a na reakci stěžovatele na jeho námitky, ještě nemusí znamenat, že měl stěžovatel pravdu a jím připravená odpověď byla perfektní. Současně z toho lze stěží objektivně dovodit, že došlo ke stěžovatelem namítanému hrubému zásahu do jeho ústavně zaručených základních práv a svobod a k porušení jeho veřejných subjektivních práv. Dále uvedl, že změna klasifikace z „neprospěl“ na „dobře“ není možná, neboť hodnocení přísluší pouze komisi, která studenta zkoušela. Určení klasifikace „od stolu“ nepřísluší ani děkanovi fakulty, který u zkoušky nebyl přítomen, nepřísluší však ani studentovi samotnému, který může jen stěží objektivně posoudit svůj výkon.
Městský soud v Praze usnesením shledal žalobu na rozhodnutí děkana PF UK jako nepřípustnou a odmítl ji podle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 68 písm. e) a § 70 písm. a) s. ř. s. s tím, že v daném případě Právnická fakulta Univerzity Karlovy v Praze nerozhodovala jako správní orgán.
NSS sice kasační stížnost studenta zamítl, významně však závěry městského soudu korigoval. NSS zdůraznil především to, že s konáním každé zkoušky není spojeno pouze její ohodnocení, ale zákon s konáním zkoušky spojuje také subjektivní veřejné právo studenta na to, aby daná zkouška proběhla za podmínek stanovených studijním programem nebo studijním a zkušebním řádem [§ 62 odst. 1 písm. d)], přičemž tomuto právu studenta odpovídá povinnost vysoké školy stanovené podmínky dodržet. V tomto kontextu lze v kontrole jejich dodržení spatřovat výkon státní správy. Jinými slovy veřejná vysoká škola, resp. její orgán rozhodující ve věci dodržení podmínek stanovených studijním programem nebo studijním a zkušebním řádem pro konání státní zkoušky je vykonavatelem veřejné správy, která na něho byla přenesena právě prostřednictvím akreditace daného studijního programu a registrace vnitřních předpisů, včetně studijního a zkušebního řádu.
Rozhodování ve věci dodržení stanovených podmínek během zkoušky se tedy nepochybně týká rozhodování o právech a povinnostech studenta, na které se vztahuje ustanovení § 68 zákona o vysokých školách; to znamená, že pokud student v tomto směru podá žádost, musí být o této žádosti rozhodnuto a student o tom musí být prokazatelně uvědoměn (§ 68 odst. 1 a 2 uvedeného zákona). Příslušný orgán vysoké školy přitom rozhoduje jako orgán veřejné správy.
[…]
Za situace, kdy děkan veřejné vysoké školy rozhoduje v postavení orgánu veřejné správy, je z povahy věci nutné, aby své rozhodnutí odůvodnil, bez ohledu na to, zda dané rozhodnutí spadá do zákonem taxativně vyjmenovaných případů, kdy je třeba rozhodnutí o žádosti studenta odůvodnit a kdy jsou proti zamítavému vyřízení žádosti připuštěny opravné prostředky (§ 68 odst. 3 a 4). Pokud by tomu bylo naopak, postrádal by soudní přezkum rozhodnutí svůj smysl a napadené rozhodnutí by bylo nutné pro nepřezkoumatelnost zrušit, neboť by v řízení před soudem – při neznalosti důvodů či úvah, jimiž se děkan při posuzování dané věci řídil – nebylo co přezkoumávat; nehledě na to, že nedostatečné odůvodnění svým způsobem eliminuje i smysluplný výkon práva na podání žaloby podle soudního řádu správního.
Současně je zde i ústavní rovina celého problému, neboť právo na řádné odůvodnění a jemu odpovídající povinnost správního orgánu je jedním ze základních principů materiálního právního státu, kterým je respektování zásady předvídatelnosti zákona, právní jistoty a vyloučení prostoru pro případnou svévoli ze strany exekutivní moci, respektive rozhodujících správních orgánů. […] Navíc je třeba připomenout i stěžovatelem uváděné úvodní ustanovení § 1 písm. b) zákona o vysokých školách, které konstatuje, že vysoké školy jako nejvyšší článek vzdělávací soustavy umožňují přístup k vysokoškolskému vzdělání v souladu s demokratickými principy. Mezi demokratické principy ve smyslu, v němž je tento pojem zákonem o vysokých školách užit (tedy v podstatě principy rovnosti a zákazu diskriminace a neodůvodněně nerovného zacházení jako esenciální zásady materiálního právního státu), jistě patří i fundamentální zásady správního řízení, dle kterých je nutno zohlednit při rozhodování věci konkrétní okolnosti daného případu a dbát na to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly, přičemž tyto zásady nacházejí svůj výraz právě v odůvodnění rozhodnutí […]
V daném případě nicméně nebyla žaloba přípustná proto, že student se v daném případě domáhal změny klasifikace známky. Student při konání státní zkoušky však „nemá právo na „výsledek“, ale na „řádný proces“ s ní související, který je primárně určován podmínkami danými studijním programem, resp. studijním a zkušebním řádem [§ 62 odst. 1 písm. d) zákona o vysokých školách]. „Řádný proces“ garantuje rovnou ochranu práv a rovné zacházení se všemi studenty za obecným způsobem stanovených podmínek.“ Klasifikací státní zkoušky jsou proto hodnoceny vědomosti studenta, které nemohou být podrobeny soudnímu přezkumu. „Princip přezkumu (státních) zkoušek na vysoké škole nespočívá a ani spočívat nemůže v přezkumu vědomostí uplatněných studentem při výkonu zkoušky a přezkumu tomu odpovídajícího ohodnocení ze strany zkoušejícího, nýbrž v přezkumu zákonnosti těch postupů, které lze ve smyslu shora uvedeného podřadit pod výkon státní správy.“ NSS podal příklady podmínek porušení podmínek „řádného procesu“, např. z důvodu neúplného či chybného obsazení zkušební komise, případně jiného porušení pravidel stanovených právními či studijními předpisy. To by mělo vést k anulaci příslušné zkoušky.
Na druhou stranu nelze říci, že vykonáním opravného termínu a úspěšným složením zkoušky „napodruhé“ ztrácí student možnost brojit proti původní zkoušce, která proběhla v rozporu se studijními předpisy: „eventuální nezákonný postup při prvním konání státních zkoušek (porušení „řádného procesu“) nemůže být zkonzumován úspěšným vykonáním zkoušky na druhý pokus. Jinými slovy počítal–li by se neúspěšný pokus zkoušky, která probíhala nezákonným způsobem, do platných pokusů, nelze bez dalšího vyloučit, že by taková zkouška sama o sobě nemohla zasáhnout právní sféru dotčeného studenta.“
Rozhodnutí NSS ze dne 17. 12. 2009 čj. 9 As 1/2009-149 ve věci Ing. Mgr. L. M. proti Univerzitě Karlově, Právnické fakultě je vlastně jakýmsi dalším příkladem k zajímavému postu Davida Kosaře Vánoční soudní „nadílka“. V této věci stěžovatel, bývalý student PF UK, neuspěl u státní souborné zkoušky na PF UK v Praze, která se konala dne 16. 10. 2006 před zkušební komisí složené z předsedy Doc. JUDr. V. M. (správní právo – hodnocení 3), Doc. JUDr. J. M. (občanské právo – hodnocení 4), Prof. JUDr. O. N., CSc. (trestní právo ‑ hodnocení 4) a JUDr. M. Z., CSc. (obchodní právo – hodnocení 3) (studenti z Prahy jistě snadno uvedená jména učitelů odanonymizují). Následně student požádal děkana PF UK o změnu klasifikace III. SSZK z „neprospěl“ na „dobře“, s tím, že brojil především proti výsledku zkoušky v oboru občanského a trestního práva a v důsledku jejího nestandardního průběhu žádal o změnu své klasifikace. Děkan v reakci na studentovo podání připustil, že jednotliví členové zkušebních komisí mohou mít specifický styl projevu včetně způsobu zkoušení, který ne vždy musí všem vyhovovat, avšak neshledal žádný důvod, proč by dva členové dané komise právě v daný den a právě stěžovatele chtěli jakkoliv poškodit či ponížit. To, že stěžovatel chtěl uplatnit svou připravenou odpověď, kdežto zkoušející trval na jiném zaměření odpovědi a na reakci stěžovatele na jeho námitky, ještě nemusí znamenat, že měl stěžovatel pravdu a jím připravená odpověď byla perfektní. Současně z toho lze stěží objektivně dovodit, že došlo ke stěžovatelem namítanému hrubému zásahu do jeho ústavně zaručených základních práv a svobod a k porušení jeho veřejných subjektivních práv. Dále uvedl, že změna klasifikace z „neprospěl“ na „dobře“ není možná, neboť hodnocení přísluší pouze komisi, která studenta zkoušela. Určení klasifikace „od stolu“ nepřísluší ani děkanovi fakulty, který u zkoušky nebyl přítomen, nepřísluší však ani studentovi samotnému, který může jen stěží objektivně posoudit svůj výkon.
Městský soud v Praze usnesením shledal žalobu na rozhodnutí děkana PF UK jako nepřípustnou a odmítl ji podle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 68 písm. e) a § 70 písm. a) s. ř. s. s tím, že v daném případě Právnická fakulta Univerzity Karlovy v Praze nerozhodovala jako správní orgán.
NSS sice kasační stížnost studenta zamítl, významně však závěry městského soudu korigoval. NSS zdůraznil především to, že s konáním každé zkoušky není spojeno pouze její ohodnocení, ale zákon s konáním zkoušky spojuje také subjektivní veřejné právo studenta na to, aby daná zkouška proběhla za podmínek stanovených studijním programem nebo studijním a zkušebním řádem [§ 62 odst. 1 písm. d)], přičemž tomuto právu studenta odpovídá povinnost vysoké školy stanovené podmínky dodržet. V tomto kontextu lze v kontrole jejich dodržení spatřovat výkon státní správy. Jinými slovy veřejná vysoká škola, resp. její orgán rozhodující ve věci dodržení podmínek stanovených studijním programem nebo studijním a zkušebním řádem pro konání státní zkoušky je vykonavatelem veřejné správy, která na něho byla přenesena právě prostřednictvím akreditace daného studijního programu a registrace vnitřních předpisů, včetně studijního a zkušebního řádu.
Rozhodování ve věci dodržení stanovených podmínek během zkoušky se tedy nepochybně týká rozhodování o právech a povinnostech studenta, na které se vztahuje ustanovení § 68 zákona o vysokých školách; to znamená, že pokud student v tomto směru podá žádost, musí být o této žádosti rozhodnuto a student o tom musí být prokazatelně uvědoměn (§ 68 odst. 1 a 2 uvedeného zákona). Příslušný orgán vysoké školy přitom rozhoduje jako orgán veřejné správy.
[…]
Za situace, kdy děkan veřejné vysoké školy rozhoduje v postavení orgánu veřejné správy, je z povahy věci nutné, aby své rozhodnutí odůvodnil, bez ohledu na to, zda dané rozhodnutí spadá do zákonem taxativně vyjmenovaných případů, kdy je třeba rozhodnutí o žádosti studenta odůvodnit a kdy jsou proti zamítavému vyřízení žádosti připuštěny opravné prostředky (§ 68 odst. 3 a 4). Pokud by tomu bylo naopak, postrádal by soudní přezkum rozhodnutí svůj smysl a napadené rozhodnutí by bylo nutné pro nepřezkoumatelnost zrušit, neboť by v řízení před soudem – při neznalosti důvodů či úvah, jimiž se děkan při posuzování dané věci řídil – nebylo co přezkoumávat; nehledě na to, že nedostatečné odůvodnění svým způsobem eliminuje i smysluplný výkon práva na podání žaloby podle soudního řádu správního.
Současně je zde i ústavní rovina celého problému, neboť právo na řádné odůvodnění a jemu odpovídající povinnost správního orgánu je jedním ze základních principů materiálního právního státu, kterým je respektování zásady předvídatelnosti zákona, právní jistoty a vyloučení prostoru pro případnou svévoli ze strany exekutivní moci, respektive rozhodujících správních orgánů. […] Navíc je třeba připomenout i stěžovatelem uváděné úvodní ustanovení § 1 písm. b) zákona o vysokých školách, které konstatuje, že vysoké školy jako nejvyšší článek vzdělávací soustavy umožňují přístup k vysokoškolskému vzdělání v souladu s demokratickými principy. Mezi demokratické principy ve smyslu, v němž je tento pojem zákonem o vysokých školách užit (tedy v podstatě principy rovnosti a zákazu diskriminace a neodůvodněně nerovného zacházení jako esenciální zásady materiálního právního státu), jistě patří i fundamentální zásady správního řízení, dle kterých je nutno zohlednit při rozhodování věci konkrétní okolnosti daného případu a dbát na to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly, přičemž tyto zásady nacházejí svůj výraz právě v odůvodnění rozhodnutí […]
V daném případě nicméně nebyla žaloba přípustná proto, že student se v daném případě domáhal změny klasifikace známky. Student při konání státní zkoušky však „nemá právo na „výsledek“, ale na „řádný proces“ s ní související, který je primárně určován podmínkami danými studijním programem, resp. studijním a zkušebním řádem [§ 62 odst. 1 písm. d) zákona o vysokých školách]. „Řádný proces“ garantuje rovnou ochranu práv a rovné zacházení se všemi studenty za obecným způsobem stanovených podmínek.“ Klasifikací státní zkoušky jsou proto hodnoceny vědomosti studenta, které nemohou být podrobeny soudnímu přezkumu. „Princip přezkumu (státních) zkoušek na vysoké škole nespočívá a ani spočívat nemůže v přezkumu vědomostí uplatněných studentem při výkonu zkoušky a přezkumu tomu odpovídajícího ohodnocení ze strany zkoušejícího, nýbrž v přezkumu zákonnosti těch postupů, které lze ve smyslu shora uvedeného podřadit pod výkon státní správy.“ NSS podal příklady podmínek porušení podmínek „řádného procesu“, např. z důvodu neúplného či chybného obsazení zkušební komise, případně jiného porušení pravidel stanovených právními či studijními předpisy. To by mělo vést k anulaci příslušné zkoušky.
Na druhou stranu nelze říci, že vykonáním opravného termínu a úspěšným složením zkoušky „napodruhé“ ztrácí student možnost brojit proti původní zkoušce, která proběhla v rozporu se studijními předpisy: „eventuální nezákonný postup při prvním konání státních zkoušek (porušení „řádného procesu“) nemůže být zkonzumován úspěšným vykonáním zkoušky na druhý pokus. Jinými slovy počítal–li by se neúspěšný pokus zkoušky, která probíhala nezákonným způsobem, do platných pokusů, nelze bez dalšího vyloučit, že by taková zkouška sama o sobě nemohla zasáhnout právní sféru dotčeného studenta.“
NSS i přes dílčí nesprávné odůvodnění městského soudu dospěl ke stejnému závěru jako městský soud, a to, že v souzené věci možnost věcného přezkumu žalobou napadeného rozhodnutí děkana ve věci klasifikace u státní zkoušky dána nebyla. Vědomosti uplatněné studentem při výkonu zkoušky nepodléhají přezkumu ve správním soudnictví. Jak však bylo uvedeno, dodržování náležitého procesu spojeného s vykonáváním zkoušek přezkumu podléhá.