Nenárokové dovolání je protiústavní?
V úterý rozhodl ÚS další z řady svých problematických a kontroverzních nálezů. V něm zrušil pro protiústavnost institut tzv. nenárokového civilního dovolání. Rozhodnutí vyvolává řadu otazníků a následuje proto několik mých stručných úvah.
1. Nový typ přezkumu ústavnosti?
Jednou z nejlepších záruk dělby moci je to, že soud je ve svém rozhodování vždy „reaktivní“, tedy rozhoduje jen o tom, co mu strany samy přednesou, a k čemu má pravomoc dle příslušných právních předpisů. Soud tedy nemůže kauzu procesně „ohnout“ tak, aby se dostal k řešení otázky, která je pro věc nepodstatná, případně ke které mu procesní předpisy vůbec neumožňují přistoupit.
Obávám se, že v kauze Pl. ÚS 29/11 ÚS postupoval přesně opačně (stejně jako byl krkolomně dohledáván implicitní návrh na odklad vykonatelnosti například v kauze Melčák). Velmi pochybný je způsob, jakým se plénum dostalo k rozhodování o ústavnosti § 237 odst. 1 písm. c) o.s.ř. Nález k tomu v bodě 1 jen stručně říká, že „[ú]stavní stížností vedenou pod sp. zn. II. ÚS 2371/11 se stěžovatelka VY.PO. 2010, s.r.o. domáhala mj. zrušení rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 22. 12. 2009 sp. zn. 29 Cdo 101/2007“ (zvýraznění doplnil ZK). Věc je poněkud komplikovanější, oč jde se však dozvíme až z disentu J. Nykodýma: napaden byl jednak rozsudek NS ze dne 22. 12. 2009, kterým byl zrušen rozsudek VS v Praze ze dne 19. 9. 2006, a dále rozsudek VS v Praze ze dne 25. 10. 2010 a usnesení NS ze dne 31. 5. 2011, č. j. 29 Cdo 1113/2011-279, kterým bylo odmítnuto dovolání směřující proti rozsudku VS v Praze ze dne 25. 10. 2010. Zrušení zákona měl iniciovat rozsudek nejstarší, nadto ještě zrušující! Podle dosavadní judikatury a nepřetržité praxe ÚS nebyla ústavní stížnost proti kasačnímu rozsudku NS z roku 2009 vůbec přípustná, ÚS však velmi nepřesvědčivě tvrdí opak. V tomto se naprosto a nečekaně odklonil od své po dvě desetiletí budované judikatury – viz disent M. Výborného, body 6 násl.
Naprosto souhlasím s M. Výborným, že ve svém nálezu ÚS vytvořil jakousi novou proceduru abstraktní kontroly ústavnosti, kde přezkoumávané soudní rozhodnutí plénum ÚS nijak neomezuje v jeho judikatorním rozletu. Tím se však popírá shora zmíněná „reaktivnost“ soudního rozhodování, a zásadně zpochybňuje dělba moci. Soud přestává být soudem: ve skutečnosti si okruh případů, které bude posuzovat, určuje zcela volně nezávisle na jakémkoliv zákonném omezení.
2. „Diskurs“ s amici curie
ÚS se v průběhu řízení obrátil s otázkou ústavnosti nenárokového dovolání na řadu institucí, které nebyly účastníky řízení – kancelář vládního zmocněnce pro zastupování ČR před ESLP, Ministerstvo spravedlnosti, předsedkyni NS, ČAK. Od všech těchto institucí dostal odpovědi, že zpochybněná právní úprava občanského soudního řádu není protiústavní (toho si všímá např. disentující J. Mucha, bod 8). Takováto stanoviska přinejmenším teoreticky kladou ještě větší nároky na argumentaci ÚS. Bohužel, namísto toho, aby ÚS takovéto odpovědi zohlednil ve svém právním názoru, případně s těmito názory vstoupil v diskusi (onen kýžený právní diskurs), omezil se jen na břitkou kritiku některých dotázaných institucí. Nejvíce to asi „schytal“ vládní zmocněnec pro ESLP (srov. bod 67, kde nad jeho stanoviskem ÚS vyslovil „údiv“, v bodě 47 je zase kritizován nad tím, že si neuvědomuje odchylnost od konstrukce certiorari v USA atd.).
Pikantní je, že Ústavnímu soudu bylo doručeno také „nevyžádané vyjádření Nejvyššího soudu“, totiž předsedy senátu 29 Cdo. O jeho obsahu se ovšem mnoho nedozvíme, totiž jen to, že NS zde obsáhle argumentoval k nepřípustnosti ústavní stížnosti a vznesl výhrady k procesnímu postupu II. senátu Ústavního soudu a jeho složení (bod 9). ÚS nicméně uzavřel, že NS není účastníkem řízení o zrušení zákona, a nevznesl ve vztahu k řízení sp. zn. Pl. ÚS 29/11 ani relevantní argumentaci. Proto prý nebylo třeba jeho podání v rámci odůvodnění tohoto rozhodnutí rekapitulovat a blíže se s touto argumentací zabývat. Je nicméně otázkou, zda nepřípustnost řízení o kontrole norem se vskutku míjí s podstatou věci. Podle mne nikoliv.
Zajímavé je, že kritiku procesního postupu II. senátu v této věci ÚS ignoroval též ve stanovisku předsedkyně NS Ivy Brožové, kterou jinak k vyjádření vyzval (srov. bod 15).
Neporušil ÚS tímto postupem svou novátorskou tezi z nejnovějšího nálezu ve věci slovenských důchodů o soudu jako straně řízení, která, není-li vyslechnuta, může argumentovat dotčením principu Audiatur et altera pars?
3. Meritum – protiústavnost současné úpravy nenárokového dovolání
Nález je podle mne napsán nesmírně zdlouhavě. I pozorný čtenář bude mít velký problém najít v několika desítkách odstavců nosné důvody zrušení části zákona o nenárokovém dovolání.
Některé úvahy ÚS jsou jednoduše nesprávné. Jde například o srovnání úpravy amerického certiorari s českým nenárokovým dovoláním (bod 47). ÚS kritizuje českou úpravu, neboť v USA o přípustnosti certiorari rozhoduje soud jako celek, zatímco v Česku jen malý senát. Ovšem v USA přece devítičlenný Nejvyšší soud rozhoduje jako celek vždy! Naopak v Česku skoro desetkrát větší NS nikdy (ostatně jen občanskoprávní a obchodní kolegium má více než čtyři desítky soudců). Protože jsou kontinentální nejvyšší soudy nastaveny na rozhodování tisíců případů, na rozdíl od jejich angloamerických protějšků, rozhodujících desítky případů, nese to s sebou odlišné počty soudců (a samozřejmě odlišnou prestiž toho být soudcem nejvyššího soudu). Americký Nejvyšší soud má navíc při selekci věcí (až na zcela zanedbatelné výjimky) naprostou a ničím neomezenou diskreci.
Naopak s ÚS lze souhlasit v jeho kritice, pokud k odmítnutí nenárokového dovolání může senát NS dospět i přes disent některého ze soudců. V tomto případě je podle mne následováníhodná úprava zákona o ÚS, kde disent soudce znamená automaticky povinnost o věci rozhodnout meritorně.
Velmi pochybný argument ÚS spočívá v tom, že přes 80 % nenárokových dovolání je odmítáno pro nepřípustnost. Podle ÚS skutečnost, že všichni odvolatelé jsou zastoupeni advokáty, prokazuje, že i pro ně je rozhodování NS naprosto neodhadnutelné (body 48). Velmi trefně k tomu podotýká disentující I. Janů, že v takovém případě by neobstála ani úprava zákona o ÚS, neboť jako zjevně neopodstatněných je tam odmítáno zcela srovnatelné procento ústavních stížností. Mimochodem, u nepřijatelnosti věcí mezinárodní ochrany v řízení před NSS by to číslo bylo pro stěžovatele ještě podstatně horší.
ÚS zdůrazňuje nejednotu judikatury NS v posuzování nenárokových dovolání. V tom má jistě pravdu, a uvádí zarážející množství zcela rozporných rozhodnutí NS (body 58 násl.). Na druhou stranu NS v průběhu řízení před ÚS, asi i v reakci a v obavách z výsledku tohoto řízení, vydal nová rozhodnutí, kterými se pokusil sjednotit nejednotnou praxi (srov. bod 16). Je nepochybně možné, aby ÚS zrušil úpravu i proto, že jednoduše není možno ji ústavně konformně aplikovat, což se prokáže též z aplikační praxe. V tom tedy nelze souhlasit s některými disentéry – ostatně přesně to udělal ÚS ve svém nálezu, kterým na počátku tohoto století zrušil starou úpravu správního soudnictví. Udělal to však až po řadě svých kritických nálezů, v nichž postupně gradovalo varování ÚS správním soudům i zákonodárci nad pochybnou úpravou. Když se ani po řadě nálezů situace nezlepšila, přistoupil ÚS k derogaci části páté o.s.ř. (Pl. ÚS 16/99). Naopak v nyní komentovaném nálezu přichází zásah ÚS jako blesk z čistého nebe, poté, co ve stovkách svých rozhodnutí ÚS nenašel na aplikované úpravě ústavněprávní vadu.
ÚS razí tezi, že pravidla pro přípustnost dovolání mají být nastavena lépe, totiž co nejurčitěji (body 53, 57). Ani po několikerém přečtení nálezu mi však není jasné, jakou „určitější“ právní úpravu má tedy zákonodárce přijmout. ÚS ve skutečnosti s ničím novým nepřichází, což asi nejlépe glosuje V. Kůrka v bodě IV. svého disentu. Pokud ÚS říká, že nová úprava musí být do té míry předvídatelná, že „přípustnost dovolání musí být zřejmá každému potencionálnímu dovolateli ještě předtím, než opravný prostředek v podobě dovolání využije“ (bod 23), domnívám se, že takto prostě nenárokové dovolání v obecné rovině nastavit nelze.
Jednou z nejlepších záruk dělby moci je to, že soud je ve svém rozhodování vždy „reaktivní“, tedy rozhoduje jen o tom, co mu strany samy přednesou, a k čemu má pravomoc dle příslušných právních předpisů. Soud tedy nemůže kauzu procesně „ohnout“ tak, aby se dostal k řešení otázky, která je pro věc nepodstatná, případně ke které mu procesní předpisy vůbec neumožňují přistoupit.
Obávám se, že v kauze Pl. ÚS 29/11 ÚS postupoval přesně opačně (stejně jako byl krkolomně dohledáván implicitní návrh na odklad vykonatelnosti například v kauze Melčák). Velmi pochybný je způsob, jakým se plénum dostalo k rozhodování o ústavnosti § 237 odst. 1 písm. c) o.s.ř. Nález k tomu v bodě 1 jen stručně říká, že „[ú]stavní stížností vedenou pod sp. zn. II. ÚS 2371/11 se stěžovatelka VY.PO. 2010, s.r.o. domáhala mj. zrušení rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 22. 12. 2009 sp. zn. 29 Cdo 101/2007“ (zvýraznění doplnil ZK). Věc je poněkud komplikovanější, oč jde se však dozvíme až z disentu J. Nykodýma: napaden byl jednak rozsudek NS ze dne 22. 12. 2009, kterým byl zrušen rozsudek VS v Praze ze dne 19. 9. 2006, a dále rozsudek VS v Praze ze dne 25. 10. 2010 a usnesení NS ze dne 31. 5. 2011, č. j. 29 Cdo 1113/2011-279, kterým bylo odmítnuto dovolání směřující proti rozsudku VS v Praze ze dne 25. 10. 2010. Zrušení zákona měl iniciovat rozsudek nejstarší, nadto ještě zrušující! Podle dosavadní judikatury a nepřetržité praxe ÚS nebyla ústavní stížnost proti kasačnímu rozsudku NS z roku 2009 vůbec přípustná, ÚS však velmi nepřesvědčivě tvrdí opak. V tomto se naprosto a nečekaně odklonil od své po dvě desetiletí budované judikatury – viz disent M. Výborného, body 6 násl.
Naprosto souhlasím s M. Výborným, že ve svém nálezu ÚS vytvořil jakousi novou proceduru abstraktní kontroly ústavnosti, kde přezkoumávané soudní rozhodnutí plénum ÚS nijak neomezuje v jeho judikatorním rozletu. Tím se však popírá shora zmíněná „reaktivnost“ soudního rozhodování, a zásadně zpochybňuje dělba moci. Soud přestává být soudem: ve skutečnosti si okruh případů, které bude posuzovat, určuje zcela volně nezávisle na jakémkoliv zákonném omezení.
2. „Diskurs“ s amici curie
ÚS se v průběhu řízení obrátil s otázkou ústavnosti nenárokového dovolání na řadu institucí, které nebyly účastníky řízení – kancelář vládního zmocněnce pro zastupování ČR před ESLP, Ministerstvo spravedlnosti, předsedkyni NS, ČAK. Od všech těchto institucí dostal odpovědi, že zpochybněná právní úprava občanského soudního řádu není protiústavní (toho si všímá např. disentující J. Mucha, bod 8). Takováto stanoviska přinejmenším teoreticky kladou ještě větší nároky na argumentaci ÚS. Bohužel, namísto toho, aby ÚS takovéto odpovědi zohlednil ve svém právním názoru, případně s těmito názory vstoupil v diskusi (onen kýžený právní diskurs), omezil se jen na břitkou kritiku některých dotázaných institucí. Nejvíce to asi „schytal“ vládní zmocněnec pro ESLP (srov. bod 67, kde nad jeho stanoviskem ÚS vyslovil „údiv“, v bodě 47 je zase kritizován nad tím, že si neuvědomuje odchylnost od konstrukce certiorari v USA atd.).
Pikantní je, že Ústavnímu soudu bylo doručeno také „nevyžádané vyjádření Nejvyššího soudu“, totiž předsedy senátu 29 Cdo. O jeho obsahu se ovšem mnoho nedozvíme, totiž jen to, že NS zde obsáhle argumentoval k nepřípustnosti ústavní stížnosti a vznesl výhrady k procesnímu postupu II. senátu Ústavního soudu a jeho složení (bod 9). ÚS nicméně uzavřel, že NS není účastníkem řízení o zrušení zákona, a nevznesl ve vztahu k řízení sp. zn. Pl. ÚS 29/11 ani relevantní argumentaci. Proto prý nebylo třeba jeho podání v rámci odůvodnění tohoto rozhodnutí rekapitulovat a blíže se s touto argumentací zabývat. Je nicméně otázkou, zda nepřípustnost řízení o kontrole norem se vskutku míjí s podstatou věci. Podle mne nikoliv.
Zajímavé je, že kritiku procesního postupu II. senátu v této věci ÚS ignoroval též ve stanovisku předsedkyně NS Ivy Brožové, kterou jinak k vyjádření vyzval (srov. bod 15).
Neporušil ÚS tímto postupem svou novátorskou tezi z nejnovějšího nálezu ve věci slovenských důchodů o soudu jako straně řízení, která, není-li vyslechnuta, může argumentovat dotčením principu Audiatur et altera pars?
3. Meritum – protiústavnost současné úpravy nenárokového dovolání
Nález je podle mne napsán nesmírně zdlouhavě. I pozorný čtenář bude mít velký problém najít v několika desítkách odstavců nosné důvody zrušení části zákona o nenárokovém dovolání.
Některé úvahy ÚS jsou jednoduše nesprávné. Jde například o srovnání úpravy amerického certiorari s českým nenárokovým dovoláním (bod 47). ÚS kritizuje českou úpravu, neboť v USA o přípustnosti certiorari rozhoduje soud jako celek, zatímco v Česku jen malý senát. Ovšem v USA přece devítičlenný Nejvyšší soud rozhoduje jako celek vždy! Naopak v Česku skoro desetkrát větší NS nikdy (ostatně jen občanskoprávní a obchodní kolegium má více než čtyři desítky soudců). Protože jsou kontinentální nejvyšší soudy nastaveny na rozhodování tisíců případů, na rozdíl od jejich angloamerických protějšků, rozhodujících desítky případů, nese to s sebou odlišné počty soudců (a samozřejmě odlišnou prestiž toho být soudcem nejvyššího soudu). Americký Nejvyšší soud má navíc při selekci věcí (až na zcela zanedbatelné výjimky) naprostou a ničím neomezenou diskreci.
Naopak s ÚS lze souhlasit v jeho kritice, pokud k odmítnutí nenárokového dovolání může senát NS dospět i přes disent některého ze soudců. V tomto případě je podle mne následováníhodná úprava zákona o ÚS, kde disent soudce znamená automaticky povinnost o věci rozhodnout meritorně.
Velmi pochybný argument ÚS spočívá v tom, že přes 80 % nenárokových dovolání je odmítáno pro nepřípustnost. Podle ÚS skutečnost, že všichni odvolatelé jsou zastoupeni advokáty, prokazuje, že i pro ně je rozhodování NS naprosto neodhadnutelné (body 48). Velmi trefně k tomu podotýká disentující I. Janů, že v takovém případě by neobstála ani úprava zákona o ÚS, neboť jako zjevně neopodstatněných je tam odmítáno zcela srovnatelné procento ústavních stížností. Mimochodem, u nepřijatelnosti věcí mezinárodní ochrany v řízení před NSS by to číslo bylo pro stěžovatele ještě podstatně horší.
ÚS zdůrazňuje nejednotu judikatury NS v posuzování nenárokových dovolání. V tom má jistě pravdu, a uvádí zarážející množství zcela rozporných rozhodnutí NS (body 58 násl.). Na druhou stranu NS v průběhu řízení před ÚS, asi i v reakci a v obavách z výsledku tohoto řízení, vydal nová rozhodnutí, kterými se pokusil sjednotit nejednotnou praxi (srov. bod 16). Je nepochybně možné, aby ÚS zrušil úpravu i proto, že jednoduše není možno ji ústavně konformně aplikovat, což se prokáže též z aplikační praxe. V tom tedy nelze souhlasit s některými disentéry – ostatně přesně to udělal ÚS ve svém nálezu, kterým na počátku tohoto století zrušil starou úpravu správního soudnictví. Udělal to však až po řadě svých kritických nálezů, v nichž postupně gradovalo varování ÚS správním soudům i zákonodárci nad pochybnou úpravou. Když se ani po řadě nálezů situace nezlepšila, přistoupil ÚS k derogaci části páté o.s.ř. (Pl. ÚS 16/99). Naopak v nyní komentovaném nálezu přichází zásah ÚS jako blesk z čistého nebe, poté, co ve stovkách svých rozhodnutí ÚS nenašel na aplikované úpravě ústavněprávní vadu.
ÚS razí tezi, že pravidla pro přípustnost dovolání mají být nastavena lépe, totiž co nejurčitěji (body 53, 57). Ani po několikerém přečtení nálezu mi však není jasné, jakou „určitější“ právní úpravu má tedy zákonodárce přijmout. ÚS ve skutečnosti s ničím novým nepřichází, což asi nejlépe glosuje V. Kůrka v bodě IV. svého disentu. Pokud ÚS říká, že nová úprava musí být do té míry předvídatelná, že „přípustnost dovolání musí být zřejmá každému potencionálnímu dovolateli ještě předtím, než opravný prostředek v podobě dovolání využije“ (bod 23), domnívám se, že takto prostě nenárokové dovolání v obecné rovině nastavit nelze.
Na závěr lze jen stručně upozornit na bod 71, který se mi jeví ve skutečnosti klíčový. ÚS totiž v podstatě volnou selekci kauz ze strany NS vylučuje, neboť jeho rozhodnutí musí v každém případě obstát v řízení o ústavních stížnostech. To je asi jádro problému. Český justiční systém je dnes nastaven jako systém se dvěma nejvyššími soudy, nad nimiž de facto (nikoliv de iure) stojí soud „supernejvyšší“. Pravomoc ÚS odmítat ústavní stížnosti pro zjevnou neopodstatněnost je ve skutečnosti variací na certiorari. Nepraktickým aspektem věci je však nutnost všechna odmítavá usnesení odůvodňovat, což zabírá velkou část energie soudců a jejich asistentů. Je logické, že možnost selekce u obou nejvyšších soudů, jejichž rozhodnutí mohou být podrobena ústavnímu přezkumu ze strany ÚS, vyvolává velké pnutí uvnitř justičního systému. Dobré fungování systému ku prospěchu jeho adresátů, tedy účastníků soudních řízení, předpokládá rozumné nastavení podmínek přípustnosti ústavní stížnosti ve vztahu k nenárokovým opravným prostředkům uvnitř obecné justice (to říká i J. Nykodým v závěru svého disentu, shodně V. Kůrka). Tato úprava by měla zajistit, aby ÚS nebyl nucen sjednocovat judikaturu obecných soudů namísto soudů nejvyšších.