Ludvík Matoušek: Senát v křížové palbě soudů?
Zdá se, že by do skončení funkčního období většiny soudců Ústavního soudu, jmenovaných prezidentem Klausem, ještě mohlo dojít k odpovědím na závažné ústavněprávní otázky, které se právě složení tohoto soudu týkají. O co jde? Kdybych měl parafrázovat slavný a stále platný výrok někdejšího federálního ministra financí, pak „o moc jde až na prvním místě“.
Do konce volebního období prezidenta V. Klause (7. 3. 2013) skončí ve funkci 3 ústavní soudci (E. Wagnerová, F. Duchoň, J. Mucha). Do konce srpna 2013 pak skončí dalších 5 soudců (M. Výborný, D. Lastovecká, V. Güttler, P. Holländer a P. Rychetský) a do konce roku 2013 pak ještě další 2 (J. Musil a J. Nykodým). Během 20 příštích měsíců tak skončí ve funkci 10 soudců, tj. 2/3 všech současných soudců Ústavního soudu (většina způsobilá rušit – i ústavní – zákony činí již 9 soudců).
Protože si poslanci a v poslední době též senátoři velmi oblíbili politický boj „na pokračování“ a zřejmě i kvůli neutuchající potřebě mít určité procento tištěného a audiovizuálního prostoru ve sdělovacích prostředcích, bez uzardění vyměňují lavice sněmovní a senátorské za lavice navrhovatelů a odpůrců před Ústavním soudem. A rádi by z těchto lavic odcházeli jako vítězové, jako oprávnění držitelé svých mediálních pravd, k čemuž jim má zajisté napomoci nejen jejich lidskoprávní názor, ale – a o to v českých podmínkách jde především – hlavně takové smýšlení jednotlivých členů pléna Ústavního soudu, které bude jejich stranickému, resp. politickému přesvědčení a světonázoru koherentní. Intuice a politický kalkul jim již napověděly, že v následujících měsících mají jedinečnou příležitost pokusit se dosadit pro celou příští dekádu do klíčové instituce politického, ale i občanského života, myšlenkově nakloněné příznivce.
Proslýchá se, že politicky monolitní většina v Senátu hodlá odepřít prezidentu republiky souhlas k jakémukoli kandidátovi na soudce Ústavního soudu, který nebude s touto většinou ještě před vlastním jmenovacím aktem, jenž podle Ústavy žádosti o souhlas Senátu předchází, se senátory konzultován, resp. že Senát vysloví svůj souhlas s „prezidentským“ kandidátem jen tehdy, když spolu s ním bude na Pražském hradě jmenován i kandidát, jehož jméno vzejde z útrob této většiny. Zlí jazykové tvrdí, že prý proto se v poslední době zvýšila návštěvnost Senátu ze strany nynějších advokátů a advokátek, bývalých to představitelů malých či již dokonce zaniklých politických stran, a dalších osob, u kterých těžko říci, zda se díky svým předchozím zkušenostem ve vysokých státních funkcích jedná též o budoucí kandidáty na soudcovské funkce, nebo jen o lobbisty, případně o „odborné konzultanty“.
Ambice Senátu ovlivňovat výběr kandidátů již před vlastním jmenovacím aktem prezidenta republiky, tu byla již od jeho počátku; tyto snahy tedy nepočínají až „oranžovým“ Senátem – ten ale své chování v čase nikterak nekultivuje, spíš tento neblahý trend rozvíjí i přesto, že byl za tento přístup v minulosti kritizován (viz Filip, J. Vybrané kapitoly ke studiu ústavního práva. 2. vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2004, str. 407). Lidové noviny (článek „ČSSD prý Sváčka za Koudelku nevymění“, vydání ze dne 30. 1. 2012) napsaly, že podle místopředsedkyně ČSSD Marie Benešové nejsou senátoři nijak nadšeni z toho, že „nemají na výběr“ a že jim byl prezidentem V. Klausem „naordinován jen jeden kandidát“.
Ostatně podobná (chorobná) „touha ovlivňovat“ se netýká jen procedury výběru soudců Ústavního soudu, paralely lze shledat i u výběru kandidátů na soudce obecných soudů [zejména v soupeření mezi ministerstvem spravedlnosti a jednotlivými předsedy soudů, kdo by rád měl větší vliv na tvorbu seznamu kandidátů, jenž je pak – po schválení vládou – prezidentu republiky při jmenování soudců závaznou pomůckou (dovodil Nejvyšší správní soud)].
V čem je ale situace dnes jiná oproti době, v níž byli jmenováni současní ústavní soudci a soudkyně? V mezidobí totiž nejen Ústavní soud, ale i Nejvyšší správní soud rozvinuly některé úvahy, které pak – vyjádřeny v dále uvedených rozhodnutích – stanovily mantinely pro další státotvorný život.
Kdo sledoval dosavadní průběh slyšení na půdě druhé komory Parlamentu ve věci jejího souhlasu se jmenováním JUDr. Sváčka soudcem Ústavního soudu, nemohl se ubránit podivnému pocitu, že i když v obou výborech (ve Výboru pro vzdělávání, vědu, kulturu, lidská práva a petice i ve Výboru ústavně-právním) nebylo z průběhu „grilování“ kandidáta patrné, že by se jednalo o osobnost k výkonu funkce ústavního soudce vyloženě nevhodnou, z hlasování o něm však svědčil úplný opak. Velmi podivným se pak jeví zjištění, že s největší pravděpodobností hlasování neprobíhalo podle vnitřního přesvědčení jednotlivých členů výborů, ale podle „směrnice“ dané stranickou příslušností – dosud ctihodní senátoři a senátorky tak zřejmě byli vedeni hledisky velmi pofidérními, netransparentními, nedůstojnými, a chtělo by se říci přímo státoboreckými, ale jak přiblížím dále, v konečném důsledku předznamenali možný nezákonný a protiústavní postup celé komory.
Pro úplnost: ve Výboru pro vzdělávání, vědu, kulturu, lidská práva a petice [složení: 3 senátoři za ODS, 5 za ČSSD a 1 za KSČM; v hlasování ze dne 11. 1. 2012 z 8 přítomných (chyběl jen senátor R. Svoboda za ODS) – získal JUDr. J. Sváček podporu 2 senátorů, ostatních 6 se vyslovilo proti doporučení, aby komora vyslovila souhlas se jmenováním]. Ve Výboru ústavně-právním (složení: 5 senátorů za ČSSD, 2 za ODS, 2 bezpartijní a 1 za KDÚ-ČSL; v hlasování ze dne 1. 2. 2012 z 8 přítomných [chyběli senátoři V. Vlček (ODS) aj. Čunek (KDÚ-ČSL)] – získal JUDr. J. Sváček podporu 3 senátorů, ostatních 5 se vyslovilo proti doporučení, aby komora vyslovila se jmenováním souhlas).
Možný nezákonný a protiústavní postup celé komory, bude-li postupovat stejně jako její zmíněné výbory, lze dovodit ze závěrů judikatury Nejvyššího správního soudu ve věci (ne)jmenování justičních čekatelů do soudcovských funkcí a ve věci možnosti přezkumu rozhodnutí rektora (ne)jmenovat kandidáta do funkce děkana fakulty (rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 66/2010-119 ze dne 24. 11. 2011, dostupný na www.nssoud.cz), jakož i Ústavního soudu v kauze Brožová vs. prezident republiky. Na tomto místě je korektní, abych doplnil, že s rozsudky NSS ve věci justičního čekatele proti prezidentu republiky nesouhlasím, podrobil jsem je veřejné kritice (viz Nad některými rozhodnutími soudní moci ve věci jmenování soudců prezidentem republiky; Správní právo. Roč. 41, č. 1 (2008), s. 41-59) a z této kritiky nemám důvodu slevovat. Beru však na vědomí, že se v materiálním smyslu staly součástí právního řádu a dosud nebyly změny; nezbývá proto než je respektovat a brát na ně zřetel.
Když prezident republiky nejmenoval kandidáta na funkci soudce, protože v době jmenování již platila jiná právní úprava, která obecně požadovala pro výkon funkce vyšší věk, byť tento kandidát mohl požívat beneficia přechodných ustanovení, a nevydal o tom rozhodnutí, shledal Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 21. 5. 2008, čj. 4 Ans 9/2007-197 (dostupný na http://www.nssoud.cz/), že je s ohledem na ústavní principy nezbytné rozsah kompetenčních výluk ve správním soudnictví vykládat restriktivně: pouze ty věci, které zákonodárce výslovně vyňal, jsou z přezkumu ve správním soudnictví vyloučeny. I na počínání prezidenta republiky se má beze zbytku vztahovat striktní požadavek uplatňování státní moci jen v případech stanovených zákonem a v jeho mezích (čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, respektive čl. 2 odst. 3 Ústavy). Prezident republiky při jmenování soudců má realizovat úvahu svěřenou mu zákonem, která musí zůstat v zákonných mezích. Je vázán co do počtu a obsahu zákonných podmínek a není oprávněn stanovit podmínky vlastní, které by nebyly obsaženy v zákoně samotném. Stejně tak není oprávněn od některé ze zákonných podmínek odhlédnout a jmenovat kandidáta, který by některou z těchto podmínek nesplňoval. Pokud se prezident republiky rozhodne kandidáta navrženého vládou nejmenovat, pak je povinen jasně a srozumitelně odůvodnit, proč jeho jmenování odmítl.
Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 4. 2006, čj. 4 Aps 3/2005 – 35 se justiční čekatel může dovolávat práva na rovné podmínky přístupu k voleným a jiným veřejným funkcím [čl. 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, čl. 25 písm. c) Mezinárodního paktu o občanských a politických právech], a toho, aby nebyl na tomto právu diskriminován (čl. 1, čl. 3 odst. 1 Listiny základních práv a svobod) i v situaci, kdy na jmenování soudcem není právní nárok a sám návrh na své jmenování podat nemohl.
Na věc jsou uplatnitelné i závěry učiněné při soudní kontrole procesu udílení státního občanství, na nějž rovněž není právní nárok - např. z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 8. 2009, čj. 5 As 39/2009 - 81, (dostupný na http://www.nssoud.cz/) se lze dozvědět, že „Úkolem soudu zajisté není nahradit správní orgán v jeho odborné kompetenci ani nahradit správní uvážení uvážením soudním, ale naopak posoudit, zda se správní orgán v napadeném rozhodnutí dostatečně vypořádal se zjištěným skutkovým stavem, resp. zda řádně a úplně zjistil skutkový stav, a zda tam, kde se jeho rozhodnutí opíralo o správní uvážení, nedošlo k vybočení z mezí a hledisek stanovených zákonem. I když správní orgán rozhoduje na základě volné správní úvahy, musí být jeho rozhodnutí přezkoumatelné a musí být zřejmé, že z mezí a hledisek správního uvážení nevybočil. I v těchto případech musí správní orgán respektovat stanovené procesní postupy i elementární právní principy správního rozhodování. Nezákonnost takovéhoto rozhodnutí pak může spočívat mj. v překročení nebo zneužití stanovených mezí správního uvážení (ustanovení § 78 odst. 1 s. ř. s.), nebo může být způsobena porušením procesních předpisů.“
Podle s. ř. s. je správním orgánem kterýkoli orgán, pokud je mu svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy; protože přezkum aktů Senátu z rozhodování ve správním soudnictví zákonodárcem vyloučen nebyl, musel by tedy obdobně i Senát jasně a srozumitelně odůvodnit, proč odmítl souhlasit se jmenování JUDr. Jana Sváčka soudcem Ústavního soudu. Je totiž docela dobře možné, že za vším stojí jen diskriminace z důvodu politického či jiného smýšlení a snaha upřít mu z těchto příčin přístup k veřejné funkci.
Jestliže by Senát neodůvodnil, proč souhlas neudělil, domnívám se, že JUDr. Jan Sváček bude k žalobě aktivně legitimován, neboť žalobní legitimace ve správním soudnictví není svázána s existencí ex ante přesně specifikovaných veřejných subjektivních hmotných práv žalobce, ale s tvrzeným zásahem do právní sféry žalobce. Tak tomu bude vždy v situaci, kdy se jednostranný úkon správního orgánu (byť v případě Senátu půjde o správní orgán „sui generis“) vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, závazně a autoritativně dotýká právní sféry žalobce. Nejde tedy o to, zda úkon správního orgánu založil, změnil či zrušil práva a povinnosti žalobce, nýbrž o to, zda se – podle tvrzení žalobce v žalobě – negativně projevil v jeho právní sféře (blíže viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2008, č. j. 4 Ans 9/2007 - 197, dostupný na http://www.nssoud.cz/).
Ostatně nepředvídatelnost senátního rozhodování již byla veřejně kritizována a při projednávání „Návrhu usnesení Senátu vyzývající prezidenta republiky k urychlenému předložení návrhu na vyslovení souhlasu se jmenováním soudců Ústavního soudu.“ dne 8. dubna 2004 senátor Jiří Stodůlka sdělil: „Senát bývá často kritizován za nečitelnost rozhodování, tj. za nedostatečné odůvodnění svých hlasování. Senátorů je ale 81 a hlasují tajně. Těžko proto mohou formulovat nějaké společné důvody. Řada argumentů proti kandidátům má navíc velmi osobní povahu. Jejich vyslovením bychom neúspěšnému kandidátovi mohli poškodit další kariéru.“ (viz stenozáznam z uvedeného dne na http://www.senat.cz/).
Sluší se jen podotknout, že Senátu nic nebrání v tom, aby o každé, byť i osobní námitce a výhradě toho kterého senátora bylo v plénu zvlášť a tajně hlasováno; ostatně proč by se veřejnost, včítaje v ní nejen prezidenta republiky, ale i kandidáta samotného, neměla dozvědět, jaké výhrady k osobě budoucího soudce Ústavního soudu Senát většinově má a sdílí. Z takového přístupu přeci může plynout jen poučení, a to i pro Senát samotný; rozhodně lze ale jen z takového postupu dovodit, zda Senát jako celek byl či nebyl při rozhodování veden diskriminačními (a tedy zakázanými) úvahami. Jistě, transparentní přístup si vyžaduje poctivý přístup, přemýšlení, vyhodnocování, pečlivé formulování a reflexi. Od toho ale občané druhou komoru Parlamentu mají a právem mohou po senátorech uvedené, alespoň v rovině morální, žádat. Zda to někdy v budoucnu bude žádat v rovině právní i nějaký „odmítnutý“ kandidát, nelze předjímat.
Kuriózní, ale nikoli nemyslitelné je, že by svého práva – u Ústavního soudu – mohl dovolávat i prezident republiky, jestliže by Senát bezdůvodně odmítl souhlasit se jmenováním JUDr. J. Sváčka soudcem. Postačilo by zobecnit závěry Ústavního soudu, vyslovené v nálezu sp. zn. II. ÚS 53/06 ze dne 12. 9. 2006, dle kterého se článek 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod nevztahuje pouze na přístup k veřejné funkci ve smyslu vzniku funkce, ale zahrnuje i právo na její nerušený výkon (…). Účast na správě věcí veřejných, která je smyslem celého článku 21, se nevyčerpává pouhým získáním funkce (prezidenta republiky), nýbrž logicky trvá po celu dobu výkonu této funkce. Pokud je tedy tímto článkem Listiny základních práv a svobod sledováno umožnit občanům správu veřejných záležitostí, musí být subjekt vykonávající funkci nadán rovněž ochranou před libovůlí státu (in concreto Senátu), která by mu mohla bránit ve výkonu veřejné funkce. Samotné právo na přístup k veřejným funkcím by nemělo smysl, pokud by neobsahovalo i ochranu v průběhu výkonu funkce. Z uvedeného by tedy bylo možné dovodit, že Senát tím, že nesouhlasí se jmenováním JUDr. J. Sváčka soudcem Ústavního soudu z blíže neseznatelných důvodů, činí tak libovolně, protiprávně a protiústavně, čímž zasahuje do výkonu funkce prezidenta republiky; příslušné usnesení Senátu by tak mohl Ústavní soud zrušit, případně vyložit ustanovení § 6 odst. 2 zákona o Ústavním soudu tak, že fikce udělení souhlasu Senátu se uplatní i v takové situaci, kdy Senát sice o záměru vyslovit souhlas se jmenováním hlasuje, činí tak ale způsobem odporujícím ústavnímu pořádku. Spor by mohl být vyvolán zřejmě i jako kompetenční v případě tvrzení, že Senát svým jednáním, aniž by shledal na jmenovaném kandidátovi relevantních nedostatků, de facto jen usiluje o jmenování takového kandidáta, kterého Senát sám „vybere“ resp. prezidentu republiky „naznačí“, že v případě jmenování té a té osoby by souhlas se jmenováním dal, přičemž však z Ústavy k jeho jmenování nemá kompetenci.
To, oč tu běží, totiž není nic menšího, než aby Senát při svém hlasování dostatečně projevil svoji vlastní vůli (nikoli jen osobní postoje jednotlivých řečníků) a sdělil, proč odmítá udělit prezidentu republiky svůj souhlas se jmenováním toho kterého kandidáta na soudce Ústavního soudu. V tom lze spatřovat nikoli výraz konfrontace, ale spolupráce mezi nejvyššími orgány; a má-li tu být nějaký prostor pro ingerenci soudů, pak jen z toho hlediska, aby tuto spolupráci učinily možnou – tj. aby tyto správní orgány sui generis vzájemně projevily své postoje. A tím se současně vytvoří i předpoklad pro ochranu základních práv a svobod kandidáta, o něhož tu (taktéž) jde.
Dle mého názoru by Senát měl přivítat, že si prezident republiky na funkci soudce Ústavního soudu vybral profesního soudce, který na rozdíl od právníků-politiků ví, jak se píše soudní rozhodnutí a je mu „soudcovské řemeslo“ vlastní. Možná ale, že Senát v tuto chvíli preferuje, aby Ústavní soud byl obsazen pouze osobami z politického života; ČSSD ostatně disponuje paletou osobností, které by formální podmínky na soudce Ústavního soudu splňovaly.
Ať už se čtenář se shora uvedenými úvahami ztotožní, či nikoli, je možné se shodnout na jedné zásadní věci: Dosavadní postupné jmenování ústavních soudců způsobilo různé konce jejich funkčních období a vyloučilo do budoucna jednorázovou (a početně výraznou) obměnu soudců Ústavního soudu, jinak závislou na složení Senátu a osobě prezidenta republiky v jeden časový okamžik (kupř. v červenci 1993 bylo jmenováno 12 soudců a soudkyň); tím byla odstraněna jedna ze slabin jmenovacího procesu (správně mělo být funkční období prvních soudců u některých z nich zkráceno tak, aby jmenování posléze probíhalo postupně a periodicky, nikoli nárazově; obdobně se později postupovalo při prvních volbách do Senátu). Pseudotaktizování a zdržování Senátu, který by chtěl svůj souhlas se jmenováním bezdůvodně odmítat jakémukoli současným prezidentem republiky jmenovanému kandidátovi, naopak přispěje ke zpětnému návratu k výchozí pozici „skupinového jmenování“ a k opětnému zvýraznění uvedeného ústavního deficitu.
Uvedené bych rád uzavřel apelem, že česká politická reprezentace, která podle hodnocení spokojenosti občanů s její prací rozhodně není elitou, by měla již v rámci pudu sebezáchovy výrazně omezovat dennodenní politický „jáchcismus“; toto je jen jedna z mnoha příležitostí, jak prokázat, že stále existují hodnoty a ideály, ve které mohou lidé věřit a k nimž mohou upínat své naděje.
Ludvík Matoušek