Chybí v Ústavě lhůta?
Jedním z pravidelných a opakujících se témat, které se vynořují vždy v souvislosti se sestavováním vlády, je absence lhůty pro jmenování premiéra prezidentem. V souvislosti s událostmi posledních dnů se tomuto problému věnuje v zajímavém komentáři např. Petr Uhl v dnešním Právu („Bude se ohýbat ústava?“), když tvrdí, že ústava skýtá možnosti dvojího výkladu a namísto jejího ohýbání by bylo lepší ji přepsat.
Nabízím jiný výklad. Jistě, Ústava skutečně žádnou konkrétní lhůtu neobsahuje a neuvádí ani formulaci typu „neprodleně“, „bez zbytečného odkladu“, „okamžitě“ apod. Nepovažuji to však za její deficit a určitě ne za důvod k dopracování či přepsání. Ústavní normy jsou totiž výrazně odlišné od norem jiných právních odvětví. Jsou velmi obecné, neúplné až torzovité, zpravidla neobsahují sankce, a pokud ano, často se spíše jedná o sankce politické než sankce stíhající protiprávnost. Koneckonců, vyslovení nedůvěry vládě minulý týden určitě lze označit za sankci sui generis, byť tato sankce určitě není důsledkem protiprávního jednání vlády. Prostě se jen změnila politická konstelace v Poslanecké sněmovně.
Torzovitost ústavních norem však nemá být vnímána jako slabost, nýbrž spíše jako jejich esenciální znak. Ústavní normy totiž stanoví pouze základní mantinely, nejdůležitější východiska a principy, které mají být následně konkretizovány na podústavní úrovni. Celý systém však může fungovat jen za splnění jednoho klíčového předpokladu: všichni rozhodující ústavní aktéři musí respektovat základní hodnotovou orientaci ústavního pořádku. Prostě, musí existovat minimální konsensus a naopak nesmí se objevovat snaha svého názorového či politického oponenta za každou cenu podvést, obalamutit, podfouknout, přechytračit, zneužít jeho důvěru, nachytat na švestkách či jinak zneužít právo. Mezi relevantními aktéry tedy musí převládat důvěra v ústavní systém a respektování pravidel podle zásady „padni komu padni“. Každé krátkodobé vítězství, vedeno třeba i těmi nejlepšími úmysly, totiž může představovat porážku systému jako celku. Všichni zainteresovaní by si pak měli velmi dobře uvědomovat, že svým jednáním či nečinností spoluvytváří ústavní zvyklosti, u nichž bude legitimní očekávat jejich opakování i za situace v budoucnu, kdy si hráči „otočí šachovnici a vymění si figurky.“
Domnívám se proto, že stanovení konkrétní lhůty, zavazující prezidenta jmenovat nového premiéra, nemá žádný rozumný smysl. Sestavování vlády je totiž velmi komplikovaný proces, jehož podstata spočívá v uspokojování a vyrovnávání zájmů jednotlivých zainteresovaných aktérů a tento proces nelze sešroubovat mechanickými lhůtami (např. dvou týdnů, jedním měsícem apod.). V politické realitě totiž budou případy, kdy dva měsíce bude zbytečně mnoho a naopak jeden měsíc příliš málo. Navíc, každé takovéto deklarování lhůty by nevedlo k ničemu jinému, než že by tato lhůta byla v praxi porušována a předejití tohoto porušování stanovením sankce považuji za iracionální.
Vzpomeňme i na – podle mého názoru zcela neomluvitelnou – liknavost prezidenta republiky při navrhování kandidátů na ústavní soudce Senátu v roce 2003 a v letech následujících, kterou nezměnilo ani faktické a nakonec i právní umrtvení rozhodovací činnosti pléna Ústavního soudu. Jakkoliv tuto liknavost kritizuji, nemyslím, že by rozhodování prezidenta mohlo být urychleno stanovením konkrétní lhůty. A to samozřejmě nelze pominout, že najít osobu ústavního soudce je zpravidla daleko jednodušší než objevit nového premiéra se šancí sestavit většinovou vládu.
Zakotvení obecnější formulace typu „prezident republiky neprodleně jmenuje předsedu vlády“ apod. pak považuji za zbytečné již proto, že platí obecná zásada, podle níž orgán veřejné moci, když má něco vykonat a nemá pro to určenu konkrétní lhůtu, tak musí učinit neprodleně. I dnes tedy prezident republiky nemá libovolný časový manévrovací prostor, v jehož rámci by mohl zvažovat jmenování premiéra a "užívat si faktické bezvládí", nýbrž musí tak učinit v co možná nejkratší době. Pokud by tak učinit nechtěl, nepomůže překonat jeho nevůli ani ústavní zakotvení této povinnosti naznačenými formulacemi „bez zbytečného odkladu“ apod. Jsme totiž opět u základního předpokladu fungování ústavního systému: respektování jeho vnitřní logiky a potlačení parciálních zájmů ve prospěch zájmů veřejných.
Nabízím jiný výklad. Jistě, Ústava skutečně žádnou konkrétní lhůtu neobsahuje a neuvádí ani formulaci typu „neprodleně“, „bez zbytečného odkladu“, „okamžitě“ apod. Nepovažuji to však za její deficit a určitě ne za důvod k dopracování či přepsání. Ústavní normy jsou totiž výrazně odlišné od norem jiných právních odvětví. Jsou velmi obecné, neúplné až torzovité, zpravidla neobsahují sankce, a pokud ano, často se spíše jedná o sankce politické než sankce stíhající protiprávnost. Koneckonců, vyslovení nedůvěry vládě minulý týden určitě lze označit za sankci sui generis, byť tato sankce určitě není důsledkem protiprávního jednání vlády. Prostě se jen změnila politická konstelace v Poslanecké sněmovně.
Torzovitost ústavních norem však nemá být vnímána jako slabost, nýbrž spíše jako jejich esenciální znak. Ústavní normy totiž stanoví pouze základní mantinely, nejdůležitější východiska a principy, které mají být následně konkretizovány na podústavní úrovni. Celý systém však může fungovat jen za splnění jednoho klíčového předpokladu: všichni rozhodující ústavní aktéři musí respektovat základní hodnotovou orientaci ústavního pořádku. Prostě, musí existovat minimální konsensus a naopak nesmí se objevovat snaha svého názorového či politického oponenta za každou cenu podvést, obalamutit, podfouknout, přechytračit, zneužít jeho důvěru, nachytat na švestkách či jinak zneužít právo. Mezi relevantními aktéry tedy musí převládat důvěra v ústavní systém a respektování pravidel podle zásady „padni komu padni“. Každé krátkodobé vítězství, vedeno třeba i těmi nejlepšími úmysly, totiž může představovat porážku systému jako celku. Všichni zainteresovaní by si pak měli velmi dobře uvědomovat, že svým jednáním či nečinností spoluvytváří ústavní zvyklosti, u nichž bude legitimní očekávat jejich opakování i za situace v budoucnu, kdy si hráči „otočí šachovnici a vymění si figurky.“
Domnívám se proto, že stanovení konkrétní lhůty, zavazující prezidenta jmenovat nového premiéra, nemá žádný rozumný smysl. Sestavování vlády je totiž velmi komplikovaný proces, jehož podstata spočívá v uspokojování a vyrovnávání zájmů jednotlivých zainteresovaných aktérů a tento proces nelze sešroubovat mechanickými lhůtami (např. dvou týdnů, jedním měsícem apod.). V politické realitě totiž budou případy, kdy dva měsíce bude zbytečně mnoho a naopak jeden měsíc příliš málo. Navíc, každé takovéto deklarování lhůty by nevedlo k ničemu jinému, než že by tato lhůta byla v praxi porušována a předejití tohoto porušování stanovením sankce považuji za iracionální.
Vzpomeňme i na – podle mého názoru zcela neomluvitelnou – liknavost prezidenta republiky při navrhování kandidátů na ústavní soudce Senátu v roce 2003 a v letech následujících, kterou nezměnilo ani faktické a nakonec i právní umrtvení rozhodovací činnosti pléna Ústavního soudu. Jakkoliv tuto liknavost kritizuji, nemyslím, že by rozhodování prezidenta mohlo být urychleno stanovením konkrétní lhůty. A to samozřejmě nelze pominout, že najít osobu ústavního soudce je zpravidla daleko jednodušší než objevit nového premiéra se šancí sestavit většinovou vládu.
Zakotvení obecnější formulace typu „prezident republiky neprodleně jmenuje předsedu vlády“ apod. pak považuji za zbytečné již proto, že platí obecná zásada, podle níž orgán veřejné moci, když má něco vykonat a nemá pro to určenu konkrétní lhůtu, tak musí učinit neprodleně. I dnes tedy prezident republiky nemá libovolný časový manévrovací prostor, v jehož rámci by mohl zvažovat jmenování premiéra a "užívat si faktické bezvládí", nýbrž musí tak učinit v co možná nejkratší době. Pokud by tak učinit nechtěl, nepomůže překonat jeho nevůli ani ústavní zakotvení této povinnosti naznačenými formulacemi „bez zbytečného odkladu“ apod. Jsme totiž opět u základního předpokladu fungování ústavního systému: respektování jeho vnitřní logiky a potlačení parciálních zájmů ve prospěch zájmů veřejných.
Říkejme tomu třeba státotvornost.