Lucie Fuksová: Dostavba D8 a zákaz zneužití práva
Již delší dobu se zabývám principem zákazu zneužití práva. Před několika týdny mne napadlo, že by tento obecný princip právní, který se zatím rozšířil z práva soukromého do oblasti daní, bylo možno aplikovat i v oblasti správního soudnictví zabývajícího se stavebním právem a souvisejícím právem životního prostředí. A to konkrétně ve věci dostavby dálnice D8 v CHKO České Středohoří. Pro čtenáře, který se cítí s problematikou dostavby D8 již dostatečně obeznámen, nabízím, aby přeskočil úvod a přešel přímo k odstavci začínajícímu slovy „Nyní k jádru věci“.
Dálnice D8 má spojovat Prahu a státní hranici s Německem přes Lovosice, Ústí nad Labem a Děčín. Pro zajímavost, historicky první návrh její stavby pochází z dílny sudetoněmeckých projektantů. V jejich plánech z let 1938 až 1945 byla D8 označena jako dálnice A72, a byla navržena v téměř stejné trase jako dnešní D8. V místě hraničního přechodu Krásný Les/Breitenau se dnešní D8 napojuje na německou dálnici A17. Při cestě po dálnici D8 z Prahy se dnes zastavíte na úpatí vrchu Lovoše, a najedete nedaleko Ústí nad Labem. V úseku Lovosice-Řehlovice budete muset využít přetížených místních komunikací – dálnice se stále staví. Tedy občas.
Spory ekologických hnutí a státu okolo „déosmičky“ jsou již dlouho aktuálním tématem, které plní stránky médií a agendu správních soudů. Subjektem, který opakované spory vyvolával, bylo v minulosti sdružení Děti Země (v současnosti již tedy jen jako účastník řízení). V současnosti jako odvolatel/žalobce vystupuje litoměřická Společnost ochránců životního prostředí, kterou ztělesňuje pan Lubomír Studnička. Posledním rozsudkem v kauze dostavby úseku Lovosice – Řehlovice je rozhodnutí Krajského soudu v Ústí nad Labem (č.j. 40A 3/2012 – 217 ze 24. července 2012), kterým Krajský soud vyhověl žalobě Společnosti ochránců životního prostředí. Ta se domáhala zrušení rozhodnutí Krajského úřadu Ústí nad Labem, kterým tento úřad potvrdil stavební povolení vydané stavebním odborem Městského úřadu Lovosice pro část zbývající stavby dálnice. Žalobcem zde byla úspěšně tvrzena nezákonnost stanoviska SEA vydaného Ministerstvem životního prostředí dne 20. 4. 1995 a nezákonnost navazujícího řízení vedeného dle stavebního zákona. Žalobce tvrdil nezákonnost stanoviska SEA z důvodu neexistence koncepce, která měla být projednávána a také z důvodu nedostatečného projednání vlivů na životní prostředí s veřejností. Toto stanovisko vyloučilo dle žalobce zásadní varianty vedení dálnice z dalšího projednávání. Zejména tzv. „tunelovou“ variantu, kdy by pod celou CHKO České Středohoří vedl tunel.
Krajský úřad již po zkušenostech zvolil „salámovou metodu“, tedy staví se vždy v mezidobí, kdy zrovna není stavba blokována pravomocným rozhodnutím soudu a kdy zrovna je v právní moci jeho potvrzení stavebního povolení. Po výše uvedeném rozsudku například Krajský úřad vydal rozhodnutí již 14. srpna 2012 ( č.j. 82/UPS/2012-42 ze dne 14. 8. 2012) a ihned po jeho právní moci se začalo stavět, přičemž je známo, že Společnost ochránců životního prostředí již 3. září podala novou žalobu.
Ve svém vyjádření (na str. 12 výše uvedeného rozhodnutí č.j. 40A 3/2012 – 217) k zatím předposlední uplatněné žalobě Společnosti ochránců životního prostředí se sice Ředitelství silnic a dálnic pokoušelo o cosi jako argumentaci e ratione legis, postavilo ji však na argumentu principem proporcionality – lpění na formálních nedostatcích řízení označilo za neproporcionální k důsledkům, které přinese další zdržení stavby pro místní obyvatele i stát (Oddálení dokončení stavby o jeden rok má za následek 6 osob usmrcených, 14 osob těžce zraněných a 90 osob lehce zraněných, a to z důvodu uskutečňování dopravy po stávajících pozemních komunikacích, celospolečenskou ztrátu ve výši 677 000 000,- Kč, přerušení prací z důvodu zrušení stavebního povolení způsobuje mnohamilionové náklady, které zatěžují stavební firmy, resp. ŘSD). Tento argument Krajský soud odmítl s tím, že účastník (ŘSD) chybně pochopil povahu principu proporcionality v rámci správního soudnictví:
Princip proporcionality v rámci správního soudnictví znamená, že soud v rámci svého rozhodování vždy posuzuje, zda eventuelně zjištěné pochybení ze strany správního orgánu může zapříčinit nezákonné rozhodnutí ve věci samé. Ne každá nezákonnost či vada řízení totiž musí ve svém důsledku mít za následek nezákonnost rozhodnutí správního orgánu ve věci samé.
Princip proporcionality tedy v žádném případě nelze chápat jako poměřování míry eventuelního nezákonného zásahu do práv žalobce a následků spojených se zrušením nezákonného správního rozhodnutí. Na tomto místě soud musí zdůraznit, že úvahy o tom, zda některému z účastníků správního řízení či jiným osobám vznikne v důsledku zrušení nezákonného správního rozhodnutí materiální újma a jaké jsou ekonomické či politické důsledky zrušení správního rozhodnutí, o kterém soud dospěl k závěru, že je stiženo věcnou či procesní vadou, která mohla způsobit nezákonné rozhodnutí ve věci samé, jsou úvahy, od kterých se soud v rámci správního soudnictví musí zcela oprostit.
Tento článek píši proto, že si myslím, že soud se v rámci správního soudnictví od takových úvah oprošťovat nemusí. Aplikace principu proporcionality je neúspěšným pokusem vnést do procesu měřítko ekvity, tedy dát soudci nástroj, který by mu umožnil i přes formální nedostatky správního řízení rozhodnout v souladu s účelem práva a žalobě nevyhovět.
Nyní k jádru věci. Judikatura již jasně stanovila, že aplikace principu zákazu zneužití práva je podmíněna splněním subjektivního a objektivního prvku zneužití práva a omezena povahou tohoto principu jako nejzazšího řešení, tedy aplikovatelnost pouze v situaci, kdy neexistuje žádný jiný vhodnější nástroj, jak nežádoucímu chování zabránit (ultima ratio).
Aktivní účast Sdružení na ochranu přírody a krajiny ve (stavebním) správním řízení je založena na § 85 odst. 2 písm. c) zákona č. 183/2006 Sb., stavebního zákona ve spojení s ust. § 70 odst. 3 zákona 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. Dle mého názoru toto své subjektivní právo Sdružení na ochranu přírody a krajiny zneužívá, a nemělo by mu tedy být přiznáno. Vycházím z těchto skutečností:
Účelem výše uvedených ustanovení právních předpisů umožňujících aktivní účast sdružení ve stavebním řízení byla a je ochrana přírody a krajiny a zdraví obyvatel.
Ze všech objektivních okolností plyne, že hlavním účelem, za nímž Společnost ochránců životního prostředí podává neustále nové a nové žaloby, je prodlužování stavby se všemi negativními důsledky, jichž si je zneužívající subjekt vědom (subjektivní prvek zneužití).
Tímto účelem, jak vyplývá ze všech objektivních okolností, rozhodně není dosáhnout dostatečného projednání ostatních variant trasy D8. V situaci, kdy není již objektivně možné trasu změnit, jelikož na stavbě se již pracuje, je tento požadavek absurdní. Dostavba dálnice má silnou podporu místního obyvatelstva. Soud by v daném případě také musel zvážit povahu tohoto jednání jako šikanózního.
Důsledek uvedeného jednání - oddálení dostavby chybějící části dálnice a objektivní zhoršení stavu životního prostředí v postižené oblasti - odporuje účelu aplikovaných právních předpisů (objektivní prvek zneužití práva).
Neexistuje jiný zákonný prostředek, jak tomuto nežádoucímu jednání zabránit (Ultima Ratio).
Právo se v tomto případě stává paradoxně (cituji Nejvyšší správní soud) nástrojem nespravedlnosti a odcizení a je v hrubém nepoměru k rozumnému uspořádání společenských vztahů. Současná situace tak degraduje předpisy přijaté se společensky prospěšným záměrem na nástroje k dosažení bezpráví. Stav, kterého bylo dosaženo, je opakem toho, k čemu mají dané právní předpisy sloužit.
Ještě několik ale: Jak uvádím na mnoha místech ve své rigorózní práci (která bude již brzy dokončena) princip zákazu zneužití práva je nebezpečný, protože rozšiřuje oprávnění soudců - pracuje nikoliv s běžnou strukturou normy, ale pracuje s mírou, do jaké určité chování odporuje smyslu a účelu zákona. Hranice jeho aplikovatelnosti jsou křehké, a jsou nalézány soudní judikaturou. V ideálním případě by princip zákazu zneužití práva nebyl vůbec užíván. Neomylný a dokonale kazuistický zákonodárce by pokrýval veškeré situace, které mohou v životě nastat. Tato situace ovšem zatím v našem právu nenastala.
Chci také zdůraznit, že jsem proti jakékoli generalizaci. Čili je samozřejmě nepřípustné, aby aplikace principu zákazu zneužití práva na tuto jedinečnou situaci měla mít vliv na jiné případy, kdy se ekologická hnutí legitimně domáhají nápravy chyb ve stavebním řízení.
Princip zákazu zneužití práva v našem právu dlouhodobě sleduji a jsem přesvědčena o tom, že na výše uvedenou situaci je aplikovatelný. Tak jako v oblasti soukromého a daňového práva ke zpřesnění aplikovatelnosti tohoto principu v dané právní oblasti by pak došlo postupně prostřednictvím judikatury.
Lucie Fuksová