09 února 2011

Intertemporální dopady zrušení zákona Ústavním soudem

Do nového vydání naší knížky o judikatuře připravujeme též kompletně novou kapitolu o intertemporalitě judikatorních změn. Samostatnou a zcela zvláštní kapitolu představují intertemporální dopady zrušení právního předpisu pro jeho protiústavnost. V tomto postu se chci tomuto tématu věnovat, a to zejména se zřetelem na nedávné sjednocující stanovisko ÚS z prosince 2010. S ohledem na podobu stanoviska mne doslova napadl podtitulek (ty ale tento blog neumí): Jak nedobré je sjednocovat spletitou a komplexní judikaturu ÚS zjednodušujícím a nepromyšleným stanoviskem.
Obecná pravidla pro řešení intertemporality stanovuje § 71 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Toto ustanovení rozlišuje rozsudky v trestním řízení a rozhodnutí v jiných věcech. Práva a povinnosti z právních vztahů vzniklých před zrušením právního předpisu zůstávají nedotčena.

Z pohledu rozhodovací praxe ÚS tedy možno rozlišit několik typických situací. ÚS především může zrušit právní předpis a současně využít možnost posunout okamžik vykonatelnosti nálezu do budoucna. Nepraktičtější bude toto řešení v situaci, kdy ÚS odkládá vykonatelnost svého nálezu proto, aby vytvořil zákonodárci dostatečný časový prostor pro nahrazení protiústavní úpravy úpravou ústavně konformní. Ve stanovisku Pl. ÚS-st. 31/10 ÚS uvedl, že „[p]o dobu odkladu vykonatelnosti se hledí na napadenou právní úpravu jako na ústavně souladnou a v tomto směru jsou orgány veřejné správy povinny takovou úpravu aplikovat.“ (bod 18). Takováto teze je ovšem dosti problematická a nepřípustně paušalizující. Navíc naráží na řadu opačných přístupů dosavadní judikatury. Rozumná aplikace tohoto závěru tak podle mne bude záležet na povaze věci. V judikatuře ÚS lze dohledat mnoho příkladů, kdy ÚS rušil rozhodnutí obecných soudů, která byla protiústavní z důvodu aplikace protiústavního předpisu, třebaže ÚS odložil vykonatelnost svého nálezu (např. nález sp. zn. I. ÚS 30/94 ze dne 6. 6. 1995). V některých plenárních nálezech, kde ÚS odložil okamžik zrušení zákona, výslovně zavázal orgány veřejné moci „[v] mezidobí mezi vyhlášením nálezu ve Sbírce zákonů a zrušením těchto ustanovení [zákon] aplikovat ústavně konformním způsobem.“ (bod 40 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/04 ze dne 20. 6. 2006).

V rozhodovací praxi ÚS lze dokonce dohledat i případy, kdy účastník právního vztahu zneužil odložení vykonatelnosti nálezu ÚS a převedením věci na jiného se vyhnul úspěšnému uplatnění restitučního nároku. K tomu ÚS uvedl, že odložení vykonatelnosti derogačního nálezu mj. „vytvořilo časový prostor tak, aby se potenciální adresáti s jeho obsahem seznámili, nikoliv aby činili právní úkony, jež v důsledku znemožní uplatnění restitučního nároku oprávněnou osobou, tedy aby smysl a účel nálezu svým jednáním obcházeli.“ Kupní smlouva uzavřená proto, aby se prodávající vyhnul důsledkům zrušení zákona, byla z tohoto důvodu neplatná pro rozpor s dobrými mravy (Nález sp. zn. I. ÚS 642/03 ze dne 17. 6. 2004).

Od právě uvedené situace nutno odlišit případy, které sice mají svůj původ v době, kdy protiústavní právní předpis ještě platil, ovšem obecné soudy rozhodují o těchto kauzách v době, kdy již nastaly účinky derogačního nálezu ÚS, tedy daný zákon přestal být součástí právního řádu. V takovémto případě není zpravidla možné, aby byl zrušený (protiústavní) zákon na věc aplikován. K těmto případům se stanovisko nijak nevyslovilo.

Podle judikatury NS soud v civilním řízení vždy přihlédne k tomu, že ustanovení zákona, na němž spočívá uplatněný nárok, bylo ÚS posléze shledáno „protiústavním“, i když bylo zrušeno až poté, co již byly splněny předpoklady ke vzniku nároku. Byl-li u zákona nebo jeho jednotlivého ustanovení nálezem ÚS deklarován rozpor s ústavním pořádkem a došlo-li z tohoto důvodu k jeho zrušení ke dni, který byl v nálezu určen, musí být k této specifické vlastnosti („protiústavnosti“) zrušeného zákona vždy přihlédnuto (viz velmi přesvědčivý rozsudek NS ze dne 16. 4. 2008, sp. zn. 21 Cdo 1704/2007).

Určitou variací na právě rozebíranou situaci je případ, kdy ÚS deklaruje protiústavnost zákonodárcem již zrušeného zákona. Pokud by deklarování protiústavnosti již zrušeného zákona nemělo žádný dopad na existující právní vztahy, bylo by zbytečné, aby takovouto činnost ÚS vůbec prováděl. ÚS zde nicméně rozlišil vertikální a horizontální právní vztahy. Na vertikální vztahy občan – veřejná moc nutno retroaktivně vztahovat vyslovení protiústavnosti mezitím již legislativou zrušeného zákona. „Pravá retroaktivita v případě vyslovení protiústavnosti již zrušeného zákona a posouzení předchozích skutkových jednání ústavně konformní právní úpravou s účinky ex tunc na straně veřejné moci nezakládá porušení principu ochrany důvěry občanů v právo, příp. zásah do právní jistoty, resp. nabytých práv.“ Naproti tomu jiná je situace v horizontálních (soukromoprávních) vztazích. Postuláty právní jistoty zde pravou retroaktivitu nálezu ÚS vylučují, snad vyjma excesivních případů, kdy by jiné řešení vyžadovala ochrana hodnot, jež spadají do rámce materiálního jádra Ústavy dle jejího čl. 9 odst. 2 (ÚS zde odkázal na Radbruchovu formuli). Viz nález sp. zn. Pl. ÚS 38/06 ze dne 6. 2. 2007.

Konečně třetí situací bude případ, kdy je před ÚS napadeno rozhodnutí orgánu veřejné moci, které aplikovalo zákon, zrušený ÚS jako protiústavní. Podle stanoviska pléna ÚS ze dne 14. 12. 2010, sp. zn. Pl. ÚS-st. 31/10, jde v těchto případech v podstatě o specifický typ modifikované čisté prospektivity. ÚS totiž vyslovil názor, že provedení prohlídky jiných prostor nebo pozemků, nařízené státním zástupcem nebo policejním orgánem se souhlasem státního zástupce (tedy bez souhlasu soudce), nezakládá porušení ústavním pořádkem zaručených základních práv a svobod, pokud se tak stalo v souladu s trestním řádem před publikací nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/09. Jedinou výjimku podle ÚS představuje s řízením o konkrétní kontrole norem „úzce propojené řízení“, z něhož řízení o kontrole norem vzešlo.

S ohledem na zjevně výjimečnou povahu analyzovaného stanoviska mám za to, že musí být vykládáno velmi restriktivně. Klíčové se tak jeví, že ÚS na provedenou prohlídku důsledně hledí jako na individuální právní akt (rozhodnutí státního zástupce nebo rozhodnutí policejního orgánu po předchozím souhlasu státního zástupce), na jehož základě prohlídka proběhla. Právě ve vztahu k takovémuto aktu se uplatní důsledky § 71 odst. 2 zákona o ÚS. Jde tedy o pravomocné rozhodnutí, které bylo vydáno na základě právního předpisu, který byl později jako protiústavní zrušen. Rozhodnutí však s ohledem na to, že bylo vykonáno, zůstává nedotčeno (bod 19 stanoviska). ÚS se s ohledem na právní půdorys kauzy jím řešené vyhnul jinému možnému pohledu na celou věc (srov. bod 7 stanoviska). Mohl na ní totiž nahlížet perspektivou nikoliv rozhodnutí o provedení prohlídky, ale perspektivou celého trestního řízení, zejména pak konečného rozhodnutí trestního soudu nebo jiného orgánu ve věci. Vždyť klíčovým rozhodnutím, které je důsledkem předchozí (protiústavní) prohlídky, bude pravidelně trestní rozsudek v dané věci (srov. bod 8 stanoviska). Pokud stanovisko dobře chápu, trestní rozsudek ve věci samé, založený mj. na důkazech získaných při (protiústavní) prohlídce jiných prostor, nebude zpochybnitelný. Jak totiž vysvětluje ÚS, zjištění ÚS o zrušení rozhodnutí o prohlídce se automaticky promítá i do právních poměrů osoby, proti níž bylo trestní řízení vedeno (bod 16 stanoviska).

Závěr ÚS se může jevit jako rozumný, neboť nelikviduje důkazy pořízené ze stovek (možná tisíců) běžících trestních řízení. Současně nechává určitý prostor pro další vývoj trestní judikatury. Zároveň ale vytváří přesně ten problém, na který upozornili disentující soudci: co s ochranou práv např. té osoby, která rovněž zpochybňovala ústavnost stávající úpravy, ovšem nepoštěstilo se jí, aby právě o ní ÚS v řízení o kontrole norem rozhodl? Slovy disentujícího S. Balíka, kterému nepřipadalo „nespravedlivým a ústavně nekonformním vzít pod ochranná křídla nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/09 všechny nepočetné stěžovatele, kteří napadali příkaz k prohlídce jiných prostor před přijetím nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/09 a o jejichž věci do přijetí tohoto nálezu nebylo rozhodnuto.“ Nebo ještě absurdnější příklad: co s ochranou práv osoby, u které byla provedena prohlídka v mezidobí mezi vyhlášením nálezu a jeho publikací, která se neúspěšně vůči policii dovolávala nálezu ÚS? Ani té nebude ochrana proti protiústavní prohlídce poskytnuta?

Stanovisko pléna ÚS je v tomto bodě v příkrém rozporu též s jeho dosavadní rozhodovací praxí. ÚS například v sérii nálezů, reagujících na nález č. 153/2004 Sb., kterým bylo zrušeno ustanovení § 243c odst. 2 o. s. ř., umožňující NS neodůvodňovat rozhodnutí o dovolání v něm specifikovaná, opakovaně rušil neodůvodněná usnesení NS. Činil tak přesto, že usnesení NS byla vydána v souladu s tehdy platným § 243c odst. 2 o. s. ř. přede dnem jeho derogace. Srov. např. nález sp. zn. IV. ÚS 582/02 ze dne 1. 3. 2004 nebo nález sp. zn. III. ÚS 511/03 ze dne 20. 8. 2004. Odůvodnění obou nálezů jsou minimalistická, bez dalšího odkazují na nález Pl. ÚS 1/03, posléze uvedený nález III. ÚS 511/03 navíc operuje závazností nálezu Pl. ÚS 1/03 ve smyslu čl. 89 odst. 2 Úst.