Pravomoci Soudního dvora ve třetím pilíři aneb nesnesitelná lehkost výkladu unijního práva: C-355/04 P, Segi a další v. Rada
Rád bych se s Vámi podělil o svoje úvahy nad nedávným rozhodnutí Soudního dvora ve věci Segi a další v. Rada. Následující řádky jsou výňatkem z přehledu zajímavých rozhodnutí Soudního dvora, který by měl vyjít v Soudních rozhledech č. 5/2007.
(46) Článek 35 EU […] Soudnímu dvoru nepřiznává žádnou pravomoc rozhodovat o jakékoliv žalobě na náhradu škody.
(47) Kromě toho čl. 41 odst. 1 EU neuvádí mezi články Smlouvy o založení Evropského společenství, které se použijí na oblasti uvedené v hlavě VI Smlouvy o Evropské unii, čl. 288 druhý pododstavec ES, podle kterého Společenství nahradí v souladu s obecnými zásadami společnými právním řádům členských států škody způsobené jeho orgány nebo jeho zaměstnanci při výkonu jejich funkce, ani článek 235 ES, podle kterého má Soudní dvůr pravomoc rozhodovat spory o náhradu škody podle čl. 288 druhého pododstavce ES (viz obdobně rozsudek ze dne 15. března 2005, Španělsko v. Eurojust, C-160/03, Sb. rozh. s. I-2077, bod 38).
(53) Tím, že nestanoví možnost vnitrostátních soudů obrátit se na Soudní dvůr s předběžnou otázkou týkající se společného postoje, ale pouze s otázkou týkající se aktů uvedených v čl. 35 odst. 1 EU, tento článek považuje za akty, jež mohou být předmětem takové předběžné otázky všechna ustanovení, která jsou přijata Radou a vyvolávají právní účinky ve vztahu k třetím osobám. Jelikož řízení, které umožňuje Soudnímu dvoru rozhodnout o předběžné otázce, směřuje k zajištění dodržování práva při výkladu a uplatňování Smlouvy, bylo by v rozporu s tímto cílem vykládat čl. 35 odst. 1 EU restriktivně. Možnost obrátit se na Soudní dvůr s předběžnou otázkou musí tedy náležet ve vztahu ke všem ustanovením přijatým Radou, bez ohledu na jejich povahu nebo formu, která vyvolávají právní účinky ve vztahu k třetím osobám (viz obdobně, rozsudky ze dne 31. března 1971, Komise v. Rada, zvaný „AETR“, 22/70, Recueil, s. 263, body 38 až 42, a ze dne 20. března 1997, Francie v. Komise, C-57/95, Recueil, s. I-1627, bod 7 a následující).
Skutkový základ sporu: Segi a další v. Rada je součástí mozaiky případů, které souvisejí s opatřeními Evropské unie v boji proti terorismu. Řada těchto opatření je přijímána v rámci třetího pilíře a tak se otázky soudní ochrany jednotlivců mimo rámec práva Společenství (tj. prvního pilíře) stávají stále více palčivými.
Žalobci napadali kasačním opravným prostředkem rozsudek Soudu prvního stupně, jenž zamítl jejich žalobu směřující k získání náhrady újmy, kterou údajně utrpěli z důvodu zápisu organizace Segi do seznamu osob, skupin a entit uvedených v článku 1 společného postoje Rady 2001/931/SZBP ze dne 27. prosince 2001 o uplatnění zvláštních opatření k boji proti terorismu a následujících společných postojů, které tento aktualizovaly.[1] Než se budeme věnovat samotnému rozsudku Soudního dvora, je třeba upozornit na to, že ze samotných rozsudků obou komunitárních soudů není jasné, v čem měla spočívat újma způsobená žalobcům.[2] Soudní dvůr se však touto otázkou nezabýval, poněvadž vyloučil samotnou možnost žalovat Unii na náhradu škody. Vyslovil přitom několik velice důležitých závěrů, které mají obecný dopad na celý systém právní ochrany v rámci třetího pilíře.
Poznámky k rozsudku: Soudní dvůr nejprve v bodu 45 shrnul své pravomoci v rámci třetího pilíře, aby pak velmi jednoznačně odmítl možnost, že by mohl rozhodovat o žalobě na náhradu škody vůči Unii. V bodu 47 pak uvádí hlavní důvod: absenci relevantních ustanovení Smlouvy o EU. Dodat lze ještě jeden: stále je předmětem sporů, zda Unie má či nemá (na rozdíl od Společenství) samostatnou právní subjektivitu. Pokud tomu tak není, nebylo by ani koho žalovat. To jsou jistě přesvědčivé důvody.
Na druhou stranu, odůvodnění Soudního dvora vyvolává mnohé otázky. Ve svém rozsudku ve věci Brasserie du Pêcheur a Factortame Soudní dvůr stanovil, že „[p]rincip mimosmluvní odpovědnosti Společenství, výslovně stanovený v článku [288 SES], je pouze vyjádřením obecného principu známého všem právním systémům členských států, že protiprávní jednání nebo opomenutí zakládá povinnost nahradit způsobenou škodu. Toto ustanovení rovněž odráží povinnost orgánů veřejné moci nahradit škodu způsobenou při výkonu jejich povinností“.[3] Takto Soudní dvůr dovodil, bez jakéhokoliv výslovné opory ve Smlouvě, princip odpovědnosti členských států za škodu způsobenou jednotlivcům porušením práva Společenství.
V odborné literatuře se zejména po vynesení rozsudku Pupino,[4] kde Soudní dvůr dovodil povinnost eurokonformního výkladu i ve třetím pilíři (a importoval tak do třetího pilíře doktrínu formulovanou v rámci pilíře prvního) začaly objevovat úvahy nad tím, co všechno je možné z prvního (komunitárního) pilíře přenést do pilíře třetího, popřípadě druhého (unijního).[5] Bod 47 námi anotovaného rozsudku dává členským státům silný argument proto, aby odporovaly existenci odpovědnosti za škodu způsobenou porušením unijního práva – mohou tvrdit, že žádný takový princip ve třetím pilíři neexistuje. Tento závěr může podporovat i skutečnost, že v rozsudku Bergaderm a Goupil v. Komise Soudní dvůr stanovil, že „podmínky za kterých může členský stát nést odpovědnost za škodu způsobenou jednotlivcům porušením práva Společenství se nemohou, bez zvláštního odůvodnění, lišit od těch, kterými se řídí odpovědnost Společenství za podobných okolností. Ochrana práv, která jednotlivci dovozují z práva Společenství se nemohou lišit v závislosti na tom, zda je to orgán členského státu nebo Společenství, kdo je odpovědný za škodu.“[6] (zvýraznění jsem doplnil já). Neexistuje-li obecný princip odpovědnosti Unie za jednání či opomenutí jejích orgánů, lze tvrdit, že stejně tak neexistuje odpovědnost ani na straně členských států. [Alespoň tohle bych tvrdil jako vládní zmocněnec členského státu před Soudním dvorem, žaloval-li by mě někdo na náhradu škody způsobené např. chybnou transpozicí rámcového rozhodnutí.] Nicméně, jak uvidíme níže, jiná část rozsudku se zdá tento závěr zpochybňovat.
Bod 53 rozsudku rovněž zasluhuje zvláštní pozornost: zcela nepozorovaně tam Soudní dvůr promítá text článku 220 SES, když říká, že „řízení, které umožňuje Soudnímu dvoru rozhodnout o předběžné otázce, směřuje k zajištění dodržování práva při výkladu a uplatňování Smlouvy“. Poté zcela nepokrytě přepisuje ustanovení článku 35 SEU, které umožňuje pokládat předběžné otázky týkající se pouze tam uvedených aktů. Soudní dvůr naproti tomu říká, že okruh aktů, ohledně kterých je možné položit předběžnou otázku se týká všech ustanovení přijatých Radou, „bez ohledu na jejich povahu nebo formu, která vyvolávají právní účinky ve vztahu k třetím osobám“. Stejně tak si Soudní dvůr rozšířil svoji vlastní pravomoc v rámci žalob na neplatnost, kterou může podat členský stát nebo Komise: „Soudní dvůr by měl […] rovněž pravomoc přezkoumat legalitu takových aktů, podal-li členský stát nebo Komise žalobu za podmínek stanovených v čl. 35 odst. 6 EU“ (bod 55). Restriktivní přístup Soudního dvora z případu Španělsko v. Eurojust[7] se tak zdá být zapomenut. Nicméně nepříliš pevná vázanost Soudního dvora texty právních předpisů (nebo snad dokonce zakládajících smluv) není nic, co by nás mohlo překvapit.
Nakonec Soudní dvůr připomíná povinnost „členských států, a zejména jejich soudů vykládat a uplatňovat vnitrostátní procesní pravidla upravující podání žaloby takovým způsobem, který umožňuje fyzickým a právnickým osobám napadnout soudní cestou legalitu všech rozhodnutí a jiných vnitrostátních opatření týkajících se vypracování nebo použití aktu Evropské unie vůči nim a požadovat náhradu případně utrpěné škody“ (bod 56, zvýraznění jsem doplnil já). Zde se tedy (bez jakéhokoliv hlubšího zdůvodnění!) Soudní dvůr zdá předjímat existenci principu odpovědnosti členského státu za škodu způsobenou jednotlivci jednáním členského státu v rámci třetího pilíře. [Nevím, zda je to tak skutečně myšleno, ale nepřekvapilo by mě, pokud by v nějakém dalším rozsudku, který by se již bezprostředně týkal žaloby na náhradu škody proti členskému státu za porušení práva EU, objevila pouze "argumentace" ve stylu "jak již Soudní dvůr dovodil v rozsudku Segi a další v. Rada... Takto nepozorovaně se do judikatury dostala ochrana lidských práv.]
Je rovněž třeba připomenout závěr, který Soudní dvůr učinil v případu Unibet, anotovaném ve stejném čísle Soudních rozhledů, o tom, že Smlouva „nezamýšlela vytvořit před vnitrostátními soudy za účelem zachování práva Společenství jiné právní prostředky než ty, které zakládá vnitrostátní právo“ (bod 40). Jednotlivci tedy nemohou požadovat vytvoření procesních prostředků, které na vnitrostátní úrovni jednoduše neexistují. No, aspoň nějaká dobrá zpráva pro ty, kdo jsou poněkud opatrnější tváří v tvář přílišné lehkosti unijněprávní argumentace.
____________________
[1] Úř. věst. L 344, s. 93; Zvl. vyd. 18/01, s. 217.
[2] O tom, že se ji žalobci pokusili nějak specifikovat svědčí jen zmínka GA v bodu 40 jeho stanoviska.
[3] Rozsudek ze dne 5. března 1996, Brasserie du Pêcheur a Factortame, C-46/93 a C-48/93, Recueil, s. I-1029, bod 29, překlad autorův.
[4] Rozsudek ze dne 16. června 2005, Pupino, C-105/03, Sb. rozh. s. I-5285.
[5] Srov. diskusi v E. Spaventa: Opening Pandora’s Box: Some Reflections on the Constitutional Effects of the Decision in Pupino, (2007) 3 European Constitutional Law Review 5 na s. 18-22.
[6] Rozsudek ze dne 4. července 2000, Bergaderm a Goupil v. Komise, C-352/98 P, Recueil, s. I-5291, bod 41, překlad autorův, zvýraznění doplněno.
[7] Rozsudek ze dne 15. března 2005, Španělsko v. Eurojust, C-160/03, Sb. rozh. s. I-2077.