Je Listina základních práv EU potřebná?
Jan Komárek se pokusil rozproudit debatu o Listině základních práv EU. Můj nesouhlas k diskusi nepramenil ani tak z toho, že bych to nepovažoval za téma, spíše jako z toho, že jsem nechtěl diskutovat na platformě mého rozhovoru v Respektu, který nutně vychází ze žurnalistických zkratek. Nicméně plně s Janem souhlasím s tím, že Listina je velké téma, a stojí za to pokusit se rozproudit o ní seriózní diskusi. Zkusme to tedy. Opravdu je přijetí Listiny zbytečné, a dokonce nepřijatelné, jak se zdá z nejaktuálnějšího stanoviska české vlády?
1. Současná situace
Souhlasím s Janem Komárkem, že inkorporace v současné době nezávazné Listiny základních práv do euroústavy (SÚE) není věc natolik revoluční, jak by se mohlo zdát. V současné době, za neexistence psaného katalogu lidských práv v rámci EU, ESD aplikuje na unijní úrovni lidská práva vytvořená tímto soudem v podobě nepsaných „společných ústavních principů členských států“, tedy s ohledem na domácí ústavní systémy a na štrasburský systém ochrany lidských práv. Smyslem lidských práv na evropské úrovni je vytvořit ochranu občanů proti činnosti evropských institucí, která by měla být jednotná, a ne se lišit podle jednotlivých národních ústav.
Německý SÚS ve svém stále platném rozhodnutí Solange II deklaroval, že nebude vykonávat svou (existující) jurisdikci rozhodovat o aplikovatelnosti komunitárního práva na území SRN, „dokud bude na komunitární rovině realizována efektivní ochrana lidských práv na úrovni zásadně rovnocenné s nenarušitelnou úrovní lidských práv podle německé ústavy ...“ Ústavní soud tedy nepřezkoumává každé jednotlivé rozhodnutí ESD, ale hodnotí celkovou linii rozhodnutí. Je tudíž možné, že jednotlivá rozhodnutí ESD mohou v individuálním případě poskytnout méně ochrany, než by poskytl domácí ústavní soud (v jiném rozhodnutí ale naopak ESD může poskytnout více ochrany, než by tak učinil domácí ústavní soud).
2. Nová Listina základních práv Unie (část II. SÚE)
Nový katalog lidských práv v části II. SÚE funguje na stejných principech jako současný nepsaný a flexibilní katalog lidských práv obsažený v judikatuře ESD [vyjma bodu (5) rozebíraného níže]. Základní principy Listiny základních práv Unie jsou následující:
(1) Ustanovení Listiny jsou při dodržení zásady subsidiarity určena orgánům, institucím a jiným subjektům Unie, a dále členským státům, ovšem výhradně jen tehdy, pokud uplatňují právo Unie (čl. II-111 odst. 1). Tento princip odpovídá i současné judikatuře a aplikaci nepsaných lidskoprávních zásad ESD. I dnes jsou tedy státy vázány evropským (EU) standardem lidských práv jen tehdy, je-li aplikováno komunitární právo.
(2) Z předešlého principu logicky plyne, že Listina nerozšiřuje oblast působnosti práva Unie nad rámec pravomocí Unie (čl. II-111).
(3) Pokud Listina obsahuje práva odpovídající právům zaručeným Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod, jsou smysl a rozsah těchto práv stejné jako ty, které jim přikládá uvedená úmluva. Toto ustanovení nebrání tomu, aby právo Unie poskytovalo širší ochranu (II-112 odst. 3). Toto ustanovení je formalizací současné nepsané zásady, podle níž hlavním zdrojem nepsaných základních práv Unie je štrasburská Úmluva.
(4) Pokud Listina uznává základní práva, která vyplývají z ústavních tradic společných členským státům, musí být tato práva vykládána v souladu s těmito tradicemi (II-112 odst. 4). Zde dochází k jisté změně proti dosavadnímu stavu, která reflektuje skutečnost, že je nově zaveden psaný katalog lidských práv. Zatímco dnes jsou ústavní tradice společné členským státům materiálním zdrojem nepsaných lidských práv, po vstupu SÚE v platnost bude tímto zdrojem text Listiny v části II. SÚE a ústavní tradice dostanou charakter pomocného interpretačního zdroje (ve smyslu obligatorní komparativní metody výkladu).
(5) Listina nesmí být vykládána tak, že by omezila nebo narušila lidská práva a základní svobody, které v oblasti své působnosti uznává právo Unie, mezinárodní právo a mezinárodní smlouvy, jejichž stranou je Unie nebo všechny členské státy, včetně štrasburské Evropské úmluvy a ústav členských států (II-113). Tento princip se zdá být zásadní změnou evropského práva, ovšem ve smyslu omezení dosahu práva EU a tedy i omezení přenosu suverenity na EU. Není zde prostor pro diskusi tohoto ustanovení (to by vyžadovalo samostatný post, nebo dokonce samostatný článek, ale těch byla napsaná už řada, a nebudu je tady ani citovat), nicméně myslím si, že výklad tohoto ustanovení nemůže být doslovný.
3. Je Listina potřebná?
Podotýkám, že francouzská Ústavní rada nejenom že nedovodila nesoulad Listiny s francouzskou ústavou, ale dokonce nedovodila ani omezení základních podmínek výkonu národní suverenity, které by ve smyslu této doktríny učinilo nezbytnou novelizaci francouzské ústavy.
1. Současná situace
Souhlasím s Janem Komárkem, že inkorporace v současné době nezávazné Listiny základních práv do euroústavy (SÚE) není věc natolik revoluční, jak by se mohlo zdát. V současné době, za neexistence psaného katalogu lidských práv v rámci EU, ESD aplikuje na unijní úrovni lidská práva vytvořená tímto soudem v podobě nepsaných „společných ústavních principů členských států“, tedy s ohledem na domácí ústavní systémy a na štrasburský systém ochrany lidských práv. Smyslem lidských práv na evropské úrovni je vytvořit ochranu občanů proti činnosti evropských institucí, která by měla být jednotná, a ne se lišit podle jednotlivých národních ústav.
Německý SÚS ve svém stále platném rozhodnutí Solange II deklaroval, že nebude vykonávat svou (existující) jurisdikci rozhodovat o aplikovatelnosti komunitárního práva na území SRN, „dokud bude na komunitární rovině realizována efektivní ochrana lidských práv na úrovni zásadně rovnocenné s nenarušitelnou úrovní lidských práv podle německé ústavy ...“ Ústavní soud tedy nepřezkoumává každé jednotlivé rozhodnutí ESD, ale hodnotí celkovou linii rozhodnutí. Je tudíž možné, že jednotlivá rozhodnutí ESD mohou v individuálním případě poskytnout méně ochrany, než by poskytl domácí ústavní soud (v jiném rozhodnutí ale naopak ESD může poskytnout více ochrany, než by tak učinil domácí ústavní soud).
2. Nová Listina základních práv Unie (část II. SÚE)
Nový katalog lidských práv v části II. SÚE funguje na stejných principech jako současný nepsaný a flexibilní katalog lidských práv obsažený v judikatuře ESD [vyjma bodu (5) rozebíraného níže]. Základní principy Listiny základních práv Unie jsou následující:
(1) Ustanovení Listiny jsou při dodržení zásady subsidiarity určena orgánům, institucím a jiným subjektům Unie, a dále členským státům, ovšem výhradně jen tehdy, pokud uplatňují právo Unie (čl. II-111 odst. 1). Tento princip odpovídá i současné judikatuře a aplikaci nepsaných lidskoprávních zásad ESD. I dnes jsou tedy státy vázány evropským (EU) standardem lidských práv jen tehdy, je-li aplikováno komunitární právo.
(2) Z předešlého principu logicky plyne, že Listina nerozšiřuje oblast působnosti práva Unie nad rámec pravomocí Unie (čl. II-111).
(3) Pokud Listina obsahuje práva odpovídající právům zaručeným Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod, jsou smysl a rozsah těchto práv stejné jako ty, které jim přikládá uvedená úmluva. Toto ustanovení nebrání tomu, aby právo Unie poskytovalo širší ochranu (II-112 odst. 3). Toto ustanovení je formalizací současné nepsané zásady, podle níž hlavním zdrojem nepsaných základních práv Unie je štrasburská Úmluva.
(4) Pokud Listina uznává základní práva, která vyplývají z ústavních tradic společných členským státům, musí být tato práva vykládána v souladu s těmito tradicemi (II-112 odst. 4). Zde dochází k jisté změně proti dosavadnímu stavu, která reflektuje skutečnost, že je nově zaveden psaný katalog lidských práv. Zatímco dnes jsou ústavní tradice společné členským státům materiálním zdrojem nepsaných lidských práv, po vstupu SÚE v platnost bude tímto zdrojem text Listiny v části II. SÚE a ústavní tradice dostanou charakter pomocného interpretačního zdroje (ve smyslu obligatorní komparativní metody výkladu).
(5) Listina nesmí být vykládána tak, že by omezila nebo narušila lidská práva a základní svobody, které v oblasti své působnosti uznává právo Unie, mezinárodní právo a mezinárodní smlouvy, jejichž stranou je Unie nebo všechny členské státy, včetně štrasburské Evropské úmluvy a ústav členských států (II-113). Tento princip se zdá být zásadní změnou evropského práva, ovšem ve smyslu omezení dosahu práva EU a tedy i omezení přenosu suverenity na EU. Není zde prostor pro diskusi tohoto ustanovení (to by vyžadovalo samostatný post, nebo dokonce samostatný článek, ale těch byla napsaná už řada, a nebudu je tady ani citovat), nicméně myslím si, že výklad tohoto ustanovení nemůže být doslovný.
3. Je Listina potřebná?
Podotýkám, že francouzská Ústavní rada nejenom že nedovodila nesoulad Listiny s francouzskou ústavou, ale dokonce nedovodila ani omezení základních podmínek výkonu národní suverenity, které by ve smyslu této doktríny učinilo nezbytnou novelizaci francouzské ústavy.
Je tedy přijetí Listiny zcela zbytečnou věcí, protože ochrana základních práv proti aktivitě orgánů EU existuje již dnes? Myslím si, že nikoliv.
(1) Úvaha, že Listina je zbytečná, protože tu nějaký standard ochrany lidských práv už dnes je, je problematická. Standard ochrany lidských práv, který je nepsaný, bude zejména v konzervativním právním prostředí dramaticky odlišný od standardu, který je psaný. Navíc vůbec nejsem spokojen se způsobem, jakým se v řadě případů vypořádává ESD s ústavním přezkumem právních aktů evropských institucí. Nemohla by zde psaná Listina pomoci k tomu, aby EU brala lidská práva vážněji? A jak by na tomto proboha mohla pohořet česká suverenita? Nebyla by naopak česká suverenita posílena?
(2) Přístup k Evropské úmluvě na ochranu lidských práv podle mne není alternativou Listiny. Současný systém Rady Evropy je přehlcený, navíc standard ochrany lidských práv v EU by měl být logicky vyšší než standard ochrany lidských práv v Radě Evropy. Jak můžeme efektivně chránit lidská práva českých občanů proti institucím EU, pokud instituce EU budou omezeny ve svém jednání ve stejném rozsahu jako např. Rusko nebo Albánie? Není shora uvedený princip Evropské úmluvy jako minimální ochrany (když Listina práv EU poskytuje vyšší standard) lepší?
(3) Úvaha, že by Listina mohla být zneužita ve prospěch rozšíření pravomocí Unie, je problematická. Je tu čl. II-111 a ten zní poměrně jasně. Listina tedy působí jen proti aktivitě orgánů EU, resp. proti členským státům EU jen potud, pokud implementují právo EU. V tomto smyslu nemůže omezovat suverenitu ČR.
(4) Veškeré úvahy suverenistů vycházejí z naivního předpokladu, že Listina je nebezpečná, protože v současné době žádný standard lidských práv na úrovni EU neexistuje (a asi proto se tu nějak vždy uplatní český standard ochrany lidských práv). To je hloupý argument vycházející z předpokladu zákonného pozitivismu, podle něhož co není psáno, to není dáno. Pokud by si suverenisté uvědomili, že tu i nyní existuje velmi neurčitý standard lidských práv na úrovni EU, jistě by pozměnili i své názory k Listině. Přece jen bude psaný standard lidských práv EU omezovat instituce EU více, než standard nepsaný (a proto navrhovaná Listina je lepší, než současná situace).
(5) Může být Listina základem společné identity evropských občanů? Narozdíl od Jana K. říkám, že může. Učím americké studenty, a ti na Listině vidí okamžitě prvky, které ostře odlišují evropské pojetí lidských práv od pojetí amerického (nebo třebas ruského, chce-li Jan K. nebo česká vláda chránit lidská práva v Unii stejně jako budou v systému Rady Evropy chráněna práva ruských občanů). Týká se to např. práv vztahujících se k ochraně životního prostředí, antidiskriminace, práva na pozitivní akci, celé koncepce pozitivních práv atd. Srov. Armin von Bogdandy, The European constitution and European identity: Text and subtext of the Treaty establishing a Constitution for Europe, International Journal of Constitutional Law, June 2005, vol. 3, issue 2, p. 295 ff.
(1) Úvaha, že Listina je zbytečná, protože tu nějaký standard ochrany lidských práv už dnes je, je problematická. Standard ochrany lidských práv, který je nepsaný, bude zejména v konzervativním právním prostředí dramaticky odlišný od standardu, který je psaný. Navíc vůbec nejsem spokojen se způsobem, jakým se v řadě případů vypořádává ESD s ústavním přezkumem právních aktů evropských institucí. Nemohla by zde psaná Listina pomoci k tomu, aby EU brala lidská práva vážněji? A jak by na tomto proboha mohla pohořet česká suverenita? Nebyla by naopak česká suverenita posílena?
(2) Přístup k Evropské úmluvě na ochranu lidských práv podle mne není alternativou Listiny. Současný systém Rady Evropy je přehlcený, navíc standard ochrany lidských práv v EU by měl být logicky vyšší než standard ochrany lidských práv v Radě Evropy. Jak můžeme efektivně chránit lidská práva českých občanů proti institucím EU, pokud instituce EU budou omezeny ve svém jednání ve stejném rozsahu jako např. Rusko nebo Albánie? Není shora uvedený princip Evropské úmluvy jako minimální ochrany (když Listina práv EU poskytuje vyšší standard) lepší?
(3) Úvaha, že by Listina mohla být zneužita ve prospěch rozšíření pravomocí Unie, je problematická. Je tu čl. II-111 a ten zní poměrně jasně. Listina tedy působí jen proti aktivitě orgánů EU, resp. proti členským státům EU jen potud, pokud implementují právo EU. V tomto smyslu nemůže omezovat suverenitu ČR.
(4) Veškeré úvahy suverenistů vycházejí z naivního předpokladu, že Listina je nebezpečná, protože v současné době žádný standard lidských práv na úrovni EU neexistuje (a asi proto se tu nějak vždy uplatní český standard ochrany lidských práv). To je hloupý argument vycházející z předpokladu zákonného pozitivismu, podle něhož co není psáno, to není dáno. Pokud by si suverenisté uvědomili, že tu i nyní existuje velmi neurčitý standard lidských práv na úrovni EU, jistě by pozměnili i své názory k Listině. Přece jen bude psaný standard lidských práv EU omezovat instituce EU více, než standard nepsaný (a proto navrhovaná Listina je lepší, než současná situace).
(5) Může být Listina základem společné identity evropských občanů? Narozdíl od Jana K. říkám, že může. Učím americké studenty, a ti na Listině vidí okamžitě prvky, které ostře odlišují evropské pojetí lidských práv od pojetí amerického (nebo třebas ruského, chce-li Jan K. nebo česká vláda chránit lidská práva v Unii stejně jako budou v systému Rady Evropy chráněna práva ruských občanů). Týká se to např. práv vztahujících se k ochraně životního prostředí, antidiskriminace, práva na pozitivní akci, celé koncepce pozitivních práv atd. Srov. Armin von Bogdandy, The European constitution and European identity: Text and subtext of the Treaty establishing a Constitution for Europe, International Journal of Constitutional Law, June 2005, vol. 3, issue 2, p. 295 ff.
PS: Je mi jasné, že takto dlouhým postem diskusi předem zabiji. Přesto, kratším způsobem to prostě nejde.