Marek Antoš: Ústavodárce před soudem – zvláštní číslo Jurisprudence

Výhodou internetových médií je schopnost okamžité reakce. Když vloni v září Ústavní soud zrušil ústavní zákon o zkrácení volebního období Poslanecké sněmovny, na Jiném právu vzápětí proběhlo on-line sympozium. Zvláštní číslo časopisu Jurisprudence k tomuto tématu vychází až nyní, téměř s půlročním odstupem. Právě tento odstup však může být přínosem, stejně jako podrobnější rozbor dílčích problémů.

V roce 2009 ústavní právo vykročilo z přítmí akademických pracovišť a ocitlo se ve světle mediálních reflektorů. Jasným důkazem bylo, když se vedle ekonomických analytiků a politologů objevily na televizních obrazovkách také mluvící hlavy některých ústavních právníků. Během jediného roku se řešil ústavní přezkum Lisabonské smlouvy, rozpuštění Dělnické strany, historicky první vyslovení nedůvěry vládě v ČR, ústavní zákon o zkrácení volebního období Poslanecké sněmovny a konečně i zrušení tohoto ústavního zákona Ústavním soudem. Na tyto převratné události nereagovaly pouze televizní stanice, ale formou několika tematicky zaměřených čísel také Jurisprudence. Aktuální číslo 1/2010, věnované kauze Melčák, je pokračováním tohoto volného ústavněprávního seriálu.


Nález Ústavního soudu nabízí celou řadu jednotlivých otázek, které je možné rozebírat. Patří mezi ně ostatně sám způsob, jak se případ k Ústavnímu soudu dostal, doslova „podvozek“, na kterém k němu návrh na zrušení zákona přijel. Konstrukce, podle níž došlo k zásahu do individuálního práva rozpuštěného poslance, stejně jako přijatelnost ústavní stížnosti směřující proti rozhodnutí prezidenta republiky o vyhlášení voleb, které „jakkoli má i prvky normativního právního aktu nutno považovat za akt aplikace uvedeného ústavního zákona“, byla oprávněným terčem kritiky. Tu však bezpochyby snesou i hlavní teze, o které se derogační výrok opírá: požadavek obecnosti ústavního zákona vycházející z dělby moci, rovnosti, práva na soudní přezkum a zákazu svévole, nepřípustnost retroaktivity, porušení zásady pravidelnosti volebních období, a především kompetenční podmínka, která váže Parlament při vydávání ústavních zákonů. Všem těmto otázkám se ve svém zevrubném komentáři nálezu věnuje Jan Wintr. Jeho závěr je jednoznačný: „z nálezu Ústavního soudu do budoucna plyne jeho připravenost rušit ústavní zákony v případě jejich rozporu s čl. 9 odst. 2 Ústavy. Ostatní ústavní orgány akceptovaly derogační nález Ústavního soudu, zařídily se podle něho a tím je, zdá se, jednou provždy vyřešen teoretický spor o normativní význam zákazu změny podstatných náležitostí demokratického právního státu podle čl. 9 odst. 2 Ústavy. Čl. 9 odst. 2 Ústavy tak staví obsahové meze ústavodárné kompetenci Parlamentu. Naproti tomu jsem přesvědčen, že postulovaná ‚kompetenční podmínka‘, tedy přeformulování čl. 9 odst. 1 Ústavy Ústavním soudem do podoby ‚Parlament může přijmout ústavní zákon jen tehdy, pokud jím výslovně doplňuje nebo mění Ústavu, anebo má-li k vydání ústavního zákona výslovné ústavní zmocnění‘, neobstojí a nemůže se stát základem výkladu našeho ústavního práva.“

Zrušení již vyhlášených voleb je nepochybně zásadním zásahem, což je patrné i z rozsahu veřejné diskuse, která následovala. Současně však má časově omezený význam: volební kampaň opět sílí a s blížícím se termínem voleb jen málokdo vzpomíná na to, že už vlastně mělo být dávno po nich. Sporný čl. 35 Ústavy byl navíc bleskově novelizován a tak se zdá, že Ústavní soud už se znovu do stejné situace nedostane. Zůstává však s námi pravomoc rušit ústavní zákony, kterou si ÚS osvojil a kterou může napříště použít i v jiných případech. Proto jsme se v Jurisprudenci rozhodli velkou část prostoru věnovat právě jejímu rozboru, bez přímé vazby na konkrétní případ. O článek jsme požádali dvě významné osobnosti s opačným názorem, abychom čtenářům zprostředkovali argumenty obou stran.

Roli oponenta si osvojil Vladimír Mikule, který novou pravomoc ÚS zpochybňuje z řady pohledů. Mezi jeho argumenty patří odkaz na zásadu enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí podle čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 3 Listiny, která váže i Ústavní soud. Podle původního znění čl. 87 odst. 1 Ústavy rozhodoval o „zrušení zákonů nebo jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10“, což by vylučovalo výklad, že „zákon“ může znamenat i „ústavní zákon“. Tato formulace byla sice tzv. euronovelou Ústavy změněna, na působnosti Ústavního soudu v této věci se však nic nezměnilo. Dalším argumentem je povaha čl. 9 odst. 1 Ústavy, který je pouhým vyjádřením „víceméně samozřejmého požadavku, aby ústavní zákon byl měněn zase jen ústavním zákonem“ a „neplyne z něj samo o sobě nějaké omezení možnosti přijmout ústavní zákon nebo omezení obsahu ústavního zákona“ (tj. kompetenční podmínka); omezení je toliko v materiální rovině na základě čl. 9 odst. 2. Věnuje se také otázce obecnosti zákona (a podrobněji cituje F. Weyra, který je v nálezu ÚS zmíněn podpůrně), historickým nepravidelnostem ve volebních obdobích zákonodárných sborů (které jsou tak v českých zemích spíše pravidlem) i obsahu samotného pojmu podstatné náležitosti demokratického právního státu.

Úlohu zastánce pravomoci k rušení ústavních zákonů naplňuje Jan Kysela, jehož článek má silný přesah do oblasti právní filosofie. Uvádí řadu příkladů „klauzulí věčnosti“ v zahraničních ústavách: vedle známých příkladů z Německa a Rakouska také podstatně starší výhrady v ústavách USA či Norska, ale také ustanovení přijatá v Itálii, Turecku, Portugalsku, Rumunsku či na Ukrajině. Ve shodě s C. Schmittem konstatuje, že „žádná norma se neochrání sama: neexistuje ostatně hierarchie norem, nýbrž pouze hierarchie konkrétních lidí a instancí.“ Proti formálním úpravám je možné Ústavu chránit vyšším stupněm rigidity, tj. předepsáním náročné procedury, „chceme-li ji však chránit rovněž před nedodržováním, porušováním či obcházením, je politická kontrola nedostatečná, protože příliš spoléhá na to, že ústava bude svými adresáty ctěna. Proto ke kontrole interní (politické) přistupuje kontrola vnější (soudní).“ To platí obecně pro kontrolu ústavnosti zákonů, pokud však ústava sama vytváří „vyšší a nižší patro uvnitř ústavy“ (čl. 9 odst. 2), lze to vztáhnout i na ochranu jejího materiálního jádra. Jan Kysela však zároveň připomíná, že čím je klauzule věčnosti neurčitější, „tím by měl být soud zdrženlivější – koneckonců demokracie je vládou lidu a v zájmu lidu, nikoliv jen vládou v zájmu lidu. Každopádně si ústavní soud musí především ujasnit, jde-li o kompetenci zcela krajní, anebo použitelnou i při dílčích vadách fungování systému.“

Ústavní soud se v nálezu opřel i o příklady ze zahraničí: vedle práce tureckého autora K. Gözlera přímo zmiňuje sousední Německo a Rakousko. Považovali jsme proto za důležité rozebrat jak ústavní úpravu v těchto zemích, tak zejména navazující judikaturu ústavních soudů. Jak ve svém článku přesvědčivě ukazuje Jan Grinc, situace v obou těchto zemích je výrazně odlišná od české, což argumentaci ÚS přinejmenším problematizuje. V samotném závěru je pak zařazena stať autora těchto řádek věnovaná klasickému případu Marbury v. Madison z roku 1803, který se zpravidla považuje za počátek ústavního soudnictví. V rámci zvláštního čísla o případu Melčák může tento článek působit přinejmenším jako „úkrok stranou“, oba případy však mají leccos společného. Tehdy jako dnes soud na základě vyšší rigidity části právního řádu dovodil svou pravomoc rušit, resp. neaplikovat předpisy, které jsou s ní v rozporu. Při podrobnějším zkoumání se však v počínání obou soudů projeví podstatné rozdíly a pozorný čtenář možná zalituje, že se Ústavní soud Marburym více neinspiroval.

Česká republika je podle čl. 1 odst. 1 Ústavy demokratický právní stát. Tyto přívlastky sice mohou jít ruku v ruce, ale jan tento případ ukazuje, někdy se také oba principy mohou dostat do konfliktu. Pokud své představy o státě opřeme především o představy J. J. Rousseaua, podle něhož samotná vláda lidu je největší a dostačující garancí svobody jednotlivce, představa soudního přezkumu ústavních zákonů nám jistě musí připadat jako nepřijatelná. Jestliže však připustíme, že moderní demokratické státy přinejmenším ve stejné míře vycházejí také z úvah dalších politických myslitelů, jako byl Ch. L. Montesquieu, J. Locke či J. S. Mill, spatřujících záruky pro jednotlivce především v omezení státní moci a její dělbě, nemůžeme přehlédnout, že kontrolní role justice je s těmito principy zcela v souladu. Na otázku, zda má mít Ústavní soud pravomoc rušit ústavní zákony, si proto každý z nás může odpovědět jinak: záleží na tom, na který z obou přívlastků položí důraz. Cílem zvláštního čísla Jurisprudence proto není a nemůže být poskytnutí jediného „správného řešení“, nýbrž předvedení různých pohledů. Pokud čtenáře předkládané texty podnítí k dalšímu přemýšlení, bude náš záměr splněn.