D. Kosař: Několik nesourodých poznámek a otázek k usnesení ÚS o ústavní stížnosti M. Melčáka

Protože odpoledne vznikly technické problémy s postem D. Kosaře, a protože David je teď na několik dní off-line, vkládám jeho jménem jeho post ze svého přístupu. Přeji hezké čtení.

Po zveřejnění obou disentů nabírá kauza pana Melčáka ještě zajímavější nádech než dosud měla (pokud to vůbec jde). Níže připojuji několik nesourodých poznámek a otázek. Struktura postu je následující: (I) problematické pasáže úterního usnesení; (II) právní otázky spojené s meritem věci; (III) důsledky projednávané kauzy (bez ohledu na její výsledek); (IV) spektrum prostředků potenciální „odvety“ vůči ÚS; (V) pár otázek na závěr.

(I) Problematické pasáže úterního usnesení

(1) Disent Jana Musila potvrzuje moje podezření, že kauza Kadlec byla vyložena hodně extenzivně, aby ji vůbec šlo naroubovat na projednávanou věc. Čtenáři nechť posoudí sami (český překlad rozsudku ESLP viz zde; tato kauza mimochodem ukazuje, že i ÚS je schopen přepjatého formalismu…). Osobně se ztotožňuji s disentem a Jirkou Kmecem.

(2) Takto extenzivním výkladem kauzy Kadlec si ÚS podle mě (patrně nechtěně) zadělal do budoucna na velké problémy. Opravdu bude u každé ústavní stížnosti ÚS posuzovat, zda-li náhodou implicitně neobsahuje návrh na odložení vykonatelnosti? Pokud půjdeme ještě dále, bude u každé ústavní stížnosti ÚS posuzovat, zda-li náhodou implicitně neobsahuje návrh na konkrétní přezkum norem?

(3) Obdobně ÚS až příliš lehkomyslně konstatuje, že „neshledal žádné okolnosti, jež by svědčily o veřejném zájmu, který by odkladu vykonatelnosti bránil“ neboť (1) „odkladem výkonu rozhodnutí prezidenta republiky volební období Poslanecké sněmovny zvolené v roce 2006 trvá dále…“, (2) „nevzniká jím újma na veřejných prostředcích, jelikož zatím na zajištění voleb vynaloženy nebyly“ a (3) „odklad vykonatelnosti [ne]brán[í] realizaci oprávnění třetích osob, jež by mělo vyplynout z napadeného rozhodnutí“. Druhý a třetí závěr je hodně sporný a hlavně v usnesení není nijak vyargumentován (viz disent Jana Musila). U prvního závěru podle mě také nelze říci, že se „přece nic tak zásadního neděje“.

(4) Výše uvedené naznačuje, že ÚS se mermomocí chce k této kontroverzní právně-filosofické otázce vyjádřit. To je podle mě samo o sobě špatný signál ze strany ÚS. Právě takovým otázkám by se měl ÚS vyhýbat, pokud to jen jde (viz můj post na minimalismus). Tím, že se po nich naopak vrhá, i když nemusí, samo o sobě snižuje legitimitu jeho počínání. [ÚS mohl tuto otázku elegantně smést ze stolu např. tím, že pan Melčák „nevyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně jeho práva poskytuje“, neb se vůbec neobtěžoval jít nejprve k obecným soudům (ostatně nechápu, proč se touto podmínkou ÚS vůbec nezabýval) NEBO že je zjevně neopodstatněná. Lze namítnout, že takový postup by byl superformalistický, nicméně jen z kompetenčního hlediska – základní práva pana Melčáka by to totiž neohrozilo (finanční kompenzaci za ztrátu příjmu by mohl vysoudit později).]

(II) Pár postřehů spojených s meritem věci

Níže uvedený soubor postřehů je jakýsi „pelmel“ věcí, které mě napadly. Některé z nich jsou čistě právní, některé nikoliv.

(1) Stanoviska účastníků řízení: Bude zajímavé sledovat, jaká budou stanoviska účastníků řízení. Budou PS a/nebo Senát argumentovat (A) pouze, že ÚS tuto pravomoc nemá A/NEBO (B) budou alternativně tvrdit, že ji má, ale musí jí vykládat určitým omezeným způsobem A/NEBO (C) tuto pravomoc ÚS uznají (tato varianta se dnes zdá dost nepravděpodobná). Obávám se ale, že definovat materiální ohnisko Ústavy během jednoho týdne bude dost těžké (viz bod 8.). Osobně bych doporučoval PS/Senátu argumentovat jak (A), tak (B); pokud budou argumentovat pouze (A), nebude se muset ÚS zabývat jejich názorem na obsah „materiálního ohniska čl. 9(2) Ústavy“ a bude mít v této otázce volné ruce.

(2) Procedura přezkumu souladnosti ústavního zákona s materiálním ohniskem Ústavy: I kdybych přistoupil na možnost přezkumu souladnosti ústavního zákona s materiálním ohniskem Ústavy, pořád před námi stojí zásadní problém = stejná procedura pro zrušení obyčejného zákona jako pro zrušení ústavního zákona [to lze ve spojení s výkladem pomocí důvodové zprávy ze strany Jirky Kmece použít ostatně i jako silný argument proti takové pravomoci ÚS (to ale není cílem tohoto postu)]. Takovou situaci považuji za problematickou a myslím, že by se měla řešit [pokud si ÚS tuto pravomoc přisvojí] zavedením supermajority při rozhodování o „ústavnosti“ ústavního zákona. Otázkou zůstává, jak velká by tato „supermajorita“ měla být (podle mého minimálně 12). Pouze dodávám, že „supermajoritní“ rozhodování existuje i u německého Spolkového ústavního soudu (např. v řízení o rozpouštění politických stran, ke kterému má v Německu pravomoc pouze SÚS). Stejně tak by bylo nanejvýš vhodné zvážit časové omezení napadnutí ústavního zákona.

(3) K čl. 21 odst. 4 LZPS: Byť nejsem příliš přesvědčen argumentací Vladimíra Kůrky ohledně čl. 21 odst. 4 LZPS, myslím, že se trefil do jednoho z neuralgických bodů judikatury ÚS. Judikatura ÚS k čl. 21 odst. 4 LZPS je totiž velmi extenzivní [viz zejména dopad kauzy Brožová, II. ÚS 53/06] a do budoucna si touto linií judikatury ÚS zadělal na obrovské problémy (viz pěkný post Josefa Vedrala). Uvidíme, jestli se ÚS postaví čelem k otázce „Jaké hranice má právo na přístup k veřejným funkcím podle čl. 21 Listiny?“.

(4) Kompetenční spor vs. individuální ústavní stížnost: S kauzou Brožová se pojí i další úskalí, které se prolíná kauzou Melčák – a to otázka, zda tyto spory je vhodné posuzovat prismatem individuální ústavní stížnosti či jako kompetenčního sporu. Podle mě odvolání předsedkyně Nejvyššího soudu z funkce prezidentem republiky je kompetenční spor [mezi předsedkyní Nejvyššího soudu a prezidentem republiky] par excellence a posouzení této věci jako individuální ústavní stížnosti bylo nesprávné [osobně pochybuji, že by takto postupoval i německý SÚS]. Kauzu Melčák lze rovněž přeformulovat jako kompetenční spor [mezi ÚS a Parlamentem] o to, kdo je konečným arbitrem obsahu čl. 9(2) Ústavy. ÚS se pak stává soudcem ve své vlastní věci. Podle mého se posuzování kauzy Melčák pouze prismatem individuální ústavní stížnosti něco podstatného ztrácí, a to zejména strukturální (kompetenční) otázky české Ústavy a rovněž pnutí mezi demokracií a konstitucionalismem [nebo terminologií čl. 1(1) Ústavy pnutí mezi „demokratickým právním státem“ a „úctou k právům a svobodám člověka a občana“]. Ostatně ani německý SÚS neposuzoval výše citované kauzy prismatem základních práv. Osobně mě tedy velmi zajímá, jak projednávanou kauzu ÚS uchopí.

(5) Konkrétní přezkum norem vs. individuální ústavní stížnost: Bude rovněž zajímavé sledovat, jak se (a zda vůbec) ÚS vyjádří k otázce, zda a nakolik by měl ÚS při konkrétním přezkumu ústavnosti brát v potaz individuální kauzu, jež ke kontrole norem vedla. Podotýkám, že ohledně odpovědi na tuto otázku nepanuje mezi soudci ÚS shoda. Srov. názor většiny a disent Elišky Wagnerové v nálezu Pl. ÚS 31/03 Povinnost poskytovat informace z 11. 2. 2004 [zde mi přijde přesvědčivější argumentace Elišky Wagnerové].

(6) Jednorázový ústavní zákon vs. dlouhodobá změna ústavního pořádku: Obsahem „materiálního ohniska čl. 9(2) Ústavy“ se v tomto postu nehodlám zabývat. Nicméně ÚS má pořád možnost se otázce obsahu čl. 9(2) Ústavy vyhnout tím, že řekne, že jednorázový ústavní zákon, kterým nedochází k dlouhodobé změně ústavního pořádku, ohrozit (ani změnit) materiální ohnisko čl. 9(2) Ústavy nemůže, a k tomu, co do materiálního ohniska čl. 9(2) Ústavy patří, se nevyjádří. To by podle mě bylo šalamounské řešení. [Přiznávám, že tento problém ale souvisí rovněž s další otázkou – někteří komentátoři tvrdí, že se v daném případě o ústavní zákon nejedná (neboť a právě proto, že nesplňuje požadavky obecnosti apod.), a proto že ho mohou přezkoumat (kompetenční pojetí materiálního ohniska); to je ale na samostatnou debatu]

(7) Relevantní rozhodnutí německého SÚS: Předčasné volby s podobným scénářem se konaly v Německu v roce 2005. Tehdejší kancléř Gerhard Schröder po prohraných zemských volbách v Severním Porýní-Vestfálsku zinscenoval „fiktivní vyjádření nedůvěry vládě“ [nešlo tedy o schválení speciálního ústavního zákona, takže odlišnost tu přeci jen je]. Podobně jako v kauze Melčák se někteří poslanci obrátili na německý SÚS (namítali rozpor s čl. 68 Základního zákona). Řada právních expertů (včetně Dietera Grimma) tvrdila, že tento postup byl protiústavní, nicméně SÚS nakonec rozhodl opačně [viz 114 BverfGE 121, zde či zde, pro anglofonní čtenáře zde; kauza skončila poměrem hlasů 7:1 (pokud jde o výrok) a 5:3 (pokud jde o odůvodnění)], nicméně konstatoval, že seberozpuštění Bundestagu musí splnit kromě procesních podmínek rovněž „materiální podmínku“ = existenci situace politické nestability (tzn. že vládnutí za stávajících podmínek by nebylo politicky možné). SÚS dále uvedl, že jeho standard přezkumu, zda „existenci situace politické nestability“ skutečně nastala je velmi nízký = zjevná nesprávnost zhodnocení situace ze strany kancléře (něco blízko „rational-basis testu“ v USA). Jako další argumenty podporující závěr SÚS byly vzneseny: (1) nutnost zajistit efektivitu a stabilitu vlády; (2) „právo Bundestagu na seberozpuštění“ neposiluje postavení Bundestagu vůči ostatním orgánům; (3) „právo Bundestagu na seberozpuštění“ není o nic méně zneužitelné než procedura zakotvená v čl. 68 Základního zákona; (4) „právo Bundestagu na seberozpuštění“ lze realizovat pouze s pomocí hlasů většiny poslanců, což je dostatečnou zárukou. [srov. rovněž dřívější nález SÚS k „zinscenovanému vyjádření nedůvěry vládě“ ze strany Helmuta Kohla ze dne 16. 2. 1983, 62 BverfGE 1]. Pokud by se ÚS vydal touto cestou, tak chystaný ústavní zákon umožňující seberozpuštění PS sám o sobě půjde úspěšně napadnout jen těžko, ale napadnutí jeho aplikace na konkrétní skutkové okolnosti už tak bez šance není.

(8) Příliš málo času…: Současná situace je nešťastná rovněž v tom, že účastníci řízení mají příliš málo času na sepsání kvalitního stanoviska. Stejně tak má ÚS příliš málo času sepsání kvalitního rozhodnutí. V každém případě je ÚS v komparativní výhodě (oproti ostatním složkám moci), neboť toho času má přece jen více a neboť nepotřebuje oproti PS/Senátu slaďovat své postoje (negociační náklady). Opět opakuji, že rozhodování o takto kontroverzní právně-filosofické otázce bez dostatečné předchozí veřejné debaty je krajně problematické. [Abych nebyl nesprávně pochopen, nevyčítám ÚS, že chce rozhodnout rychle. Ba právě naopak to považuji za chvályhodné. Pouze konstatuji, že je to nešťastné.]

(III) Důsledky projednávané kauzy (bez ohledu na její výsledek)

Kauza Melčák bude mít podle mého názoru – bez ohledu na výsledek sporu – následující negativní důsledky (jako pozitivní mě napadá pouze to, že se o ÚS a Ústavu začnou zajímat lidé, které to dosud nezajímalo):

(1) Politicizaci jmenování soudců ÚS. To je smutné – nerad bych se dočkal situace, kdy ideální kandidát na pozici soudce ÚS je (A) člověk, který vydrží 20 let po fakultě držet jazyk za zuby a pak v při slyšení Senátu odpovídat natolik abstraktně, že ho nikdo nebude moci napadnout (nebo takovým způsobem, aby mu nikdo nerozuměl a zároveň to znělo „učeně!); nebo (B) člověk, který naopak jazyk za zuby nedržel, ale svým jednáním vždy prokazovali mimořádnou loajalitu až submisivnost vůči politikům.

(2) Sjednocení všech politických stran do jednoho šiku proti soudům a soudcům. Soudci všech obecných soudů určitě ÚS poděkují.

(3) Ztrátu kreditu (delegimitizaci) ÚS, který používá „zbraň hromadného ničení“ při první zámince (viz Zdeňkův druhý post).

(4) Devalvaci čl. 9(2) Ústavy, který ztratí svůj „mýtický charakter“, který si měl zachovat, co nejdéle to šlo (rovněž viz Zdeňkův druhý post).

(5) Narychlo spíchnutou novelu Ústavy (tímto směrem se ubírá nejnovější politický vývoj): tím se zároveň prolomí nedotknutelnost Ústavy (a potenciálně i LZPS), což je taky nepříjemný vedlejší účinek.

(6) Definitivní otevření Pandořiny skříňky: od této chvíle budou všechna „nepříjemná“ politická rozhodnutí delegována se vší odpovědností na ÚS (což povede k další deligitimizaci ÚS).

(7) Učebnicový příklad toho, pro co má angličtina má přesný výraz – „judicial hubris“. Jak říká jeden nejmenovaný soudce „vyargumentovat se dá všechno“. Ne všechno ale zní stejně přesvědčivě.

(IV) Spektrum prostředků potenciální „odvety“ vůči ÚS

Jakkoliv bych si většinu z níže uvedených „opatření“ nepřál, je podle mě třeba si slovy Filipa Topola nalít čistého vína a (alespoň některé) možnosti vyjmenovat (subjektivně od těch „nejměkčích“ po ta „nejtvrdší“):

(1) novela § 13 ZÚS: zavedení „supermajority“ pro úspěšnost řízení o zrušení ústavního zákona pro jeho rozpor s materiálním ohniskem Ústavy (zvýšení potřebného počtu hlasů pro „protiústavnost“ ústavního zákona z 9 např. na 12).

(2) novela Ústavy, která by explicitně vylučovala přezkum souladnosti ústavního zákona s materiálním ohniskem Ústavy [taková novela Ústavy by samozřejmě mohla být napadena u ÚS, nicméně pokud by byl ústavodárce chytrý, tak by si takovou novelu nechal posvětit v referendu, čímž by tento krok legitimizoval tak, že by ani ÚS příliš nezmohl]
(3) „court-packing“: do nejbližších jmenování nových soudců ÚS není zase tak daleko, a prezident/senátoři tudíž mohou do složení ÚS brzy promluvit („třetí ÚS“ tak může být názorově výrazně odlišný).
(4) finanční sankce: pokud by byl zákonodárce dostatečně chytrý, tak nebude sahat přímo na platy soudců ÚS, ale např. (1) dodatečné benefity (osobní auta); (2) na rozpočet ÚS jako takového; (3) na asistenty (odebrání 3. či dokonce i 2. asistenta každému soudci by asi bylo hodně bolestivé).
(5) změna počtu soudců ÚS (ať už snížení či zvýšení)
(6) zrušení ÚS jako ultima ratio: jakkoliv je tato varianta krajně nepravděpodobná (a rozhodně pro ní nehoruji), je potřeba ji zmínit. Dovoluji si dokonce tvrdit, že za určitých okolností by nebylo zrušení ÚS v rozporu s Ústavou ČR [např. při přechodu ze specializovaného modelu ústavního soudnictví na model difúzní]. Zajímavou otázkou je výklad části VII nálezu 403/2002 Sb. Tu lze totiž vyložit i tak, že ÚS zrušit nelze (viz zejména pasáž o neexistenci soudního precedensu).

(V) Pár otázek na závěr

(1) Omlouvám se za neznalost procesních předpisů (nemám u sebe ASPI), ale znamená nepřítomnost 2 soudců na úterním jednání, že plénum bude i 10.9. zasedat (maximálně) ve 13 lidech NEBO nepřítomnost u úterního usnesení není překážkou pro účast v meritu věci?

(2) Jaký počet soudců je třeba pro závaznost právního názoru, že ÚS může přezkoumávat soulad ústavních zákonů s materiálním ohniskem Ústavy? Devět? [Pokud oba úterní disentující soudci budou hlasovat proti přezkumu ústavních zákonů ze strany ÚS (což není tak jednoznačné), tak jim stačí získat další 3 (pokud bude plénum zasedat v 13 soudcích) nebo 5 (pokud bude plénum zasedat v plném složení) soudců na svou stranu]. Nebo jim stačí osm („podrží se“ stávající výklad čl. 9 odst. 2 z nálezu 403/2002 Sb.)?

(3) Může ÚS sám konstatovat, že na prohlášení ústavního zákona v rozporu s materiálním ohniskem Ústavy je potřeba většího počtu hlasů než 9 (např. 12)?

P.S. Velmi mě pobavil závěr Petra Uhla (Úleva z rozhodnutí Ústavního soudu, 3.9.2009 Právo, str. 6 Publicistika): „V názoru, že ÚS nesmí posuzovat ústavní zákon, je profesor Václav Pavlíček, nepočítáme-li poslance a jejich asistenty, mezi ústavními odborníky osamocen.“ Tož vitajte do „klubu outsiderů“.