Návrh na zrušení zákona o vázaném mandátu – další horký brambor na Ústavním soudě

V médiích i v komentářích zde na blogu probleskla informace, že skupina senátorů podala Ústavnímu soudu návrh na zrušení zákona č. 162/2009 Sb., kterým se do jednacích řádů Senátu a Sněmovny zavedl institut tzv. vázaného mandátu člena vlády hlasujícího v Radě EU. Šlo mj. o zohlednění loňského nálezu ÚS ve věci Lisabonské smlouvy. Po přečtení stížnosti (přehledně i s přílohami dostupná zde, též zde, oficiální verze tady) mám pocit, že Ústavní soud bude i v následujících týdnech, ať chce či nechce, významným hybatelem české politické scény.

Návrh na zrušení předmětného zákona je totiž jedním ze dvou kroků, kterým se odpůrci Lisabonské smlouvy snaží na poslední chvíli přece jen zabránit její ratifikaci, případně alespoň vybojovat další parlamentní záruky vůči konání vlády na unijní úrovni. Druhým krokem by měl být již od května avizovaný návrh na opětovný předběžný přezkum ústavnosti Lisabonské smlouvy, tentokráte těch ustanovení, která nebyla předmětem přezkumu prvého. Právě tento úmysl prezentovaný senátory je jedním z důvodů (vedle irského referenda), proč prezident Klaus dosud nepřistoupil k ratifikaci LS. V této souvislosti je jistě na místě kritizovat senátory za to, že toto podání dosud neučinili. Nejdříve jej avizovali do konce června, pak do konce srpna, a přesto nyní, v polovině září, návrh na přezkum na ÚS stále neleží. Nemohou se pak jistě divit, že i lidé v této věci nezaujatí budou jejich počínání vnímat jako zdržovací taktiku, a to, vzhledem k prodlení od květnového hlasování, za taktiku senátorské funkce téměř nehodnou. Uznávám, že napsat kvalitní podání v takovéto věci není otázkou týdne či dvou, ale 4 měsíce, to je již přece jen trochu dlouhá doba. Polehčující okolností jim snad může být pouze skutečnost, že místo jednoho návrhu předkládají nakonec návrhy dva, a pokud je píše tatáž osoba, času bylo třeba více. Ale i tak mělo být v silách ctihodných senátorů, aby tuto záležitost zorganizovali výrazně rychleji. Takto se najde jen málokdo, kdo by pochyboval, že záměrné zdržování bylo jejich cílem.

Nyní však se podívejme trochu blíže na onen první krok, který zatím učinili. Jak už jsem naznačil, byl to krok překvapivý a zřejmě neplánovaný, alespoň jej tedy dopředu nikdo z „protilisabonských“ senátorů neavizoval. Zřejmě se jednalo o reakci na nález německého ÚS k Lisabonu, který navrhovatelům vnukl myšlenku napadnout Lisabon ze dvou stran, nejen přímo, ale i nepřímo přes zákon o vázaném mandátu. Ostatně navrhovatelé v bodě 57 svého návrhu sami uvádějí:

„Navrhovatelé nezastírají, že při přípravě tohoto podání záměrně vyčkávali na rozhodnutí německého Spolkového ústavního soudu, aby si potvrdili své vlastní teze, popř. se nechali inspirovat, protože je jim známo, že názory obou ústavních soudů, českého i německého, jsou si zpravidla velmi blízké [...]“

A čím, že se to senátoři vlastně inspirovali? Vzhledem k tomu, že podrobné informace k celému vývoji lze najít v návrhu samém, pro účely tohoto postu se dopustím následujícího hrubého zjednodušení:

Německý ÚS se mimo jiné vyjadřoval i k tzv. passerelám Smlouvy, což jsou ustanovení, které umožňují jednomyslným rozhodnutím Rady (někde doplněným souhlasem Evropského parlamentu, výjimečně jsou podmíněny neexistencí veta ze strany parlamentu národního – podrobněji srov. body 10-22 návrhu) změnu některých ustanovení primárního práva (tedy zakládacích Smluv) či změnu přijímací procedury sekundárního práva (typicky z požadavku jednomyslnosti na požadavek kvalifikované většiny při hlasování v Radě). Německý ÚS byl k passerelám povětšinou neúprosný a pro některé z nich stanovil, že jakékoliv jejich využití vyžaduje přijetí zákona podle čl. 23/1 a 2 Základního zákona, což v zásadě znamená, že to bude vyžadovat obdobnou proceduru jako přijetí samotného Lisabonu (resp. zákonů uvádějících jej do něm. právního řádu). Tím využití passerel postavil v zásadě na roveň jakékoliv jiné revize primárního práva, tj. němečtí zákonodárci budou muset při využití passerely dělat něco podobného, co je čekalo při schvalování samotné Lisabonské smlouvy (podrobněji k tomuto aspektu německého rozhodnutí můj post zde).

Senátoři se nyní ve světle tohoto německého rozhodnutí pokouší (re)interpretovat lisabonský nález českého ÚS, který se těm nejproblematičtějším passerelám také věnoval (zejm. v bodě 156-167). Oné pasáži rozhodnutí ÚS jsem se podrobně věnoval např. zde, a proto opět jen stručné připomenutí:

ÚS došel k závěru, že ani ta passerela, která umožňuje rozhodnutím Rady měnit některé části zakládacích Smluv (Čl. 48 odst. 6 Smlouvy o EU umožňuje zjednodušený postup přijímání změn třetí části Smlouvy o fungování Evropské unie, zahrnující mj. vnitřní trh, volný pohyb osob a služeb, volný pohyb zboží, kapitálu a plateb, pravidla hospodářské soutěže, hospodářskou a měnovou politiku, atd...) ani ta, která mění hlasovací proceduru z jednomyslnosti na kvalifikovanou většinu (čl. 48 odst. 6 Smlouvy o EU ve znění Lisabonu) nepředstavují přenos pravomocí ve smyslu čl. 10a Ústavy (srov. body 160-161 nálezu). Připomínám, že jsem tento postoj Soudu považoval za chybný a hlavně nedostatečně odůvodněný, ale to nemění nic na tom, že takto ÚS zkrátka rozhodl. Zároveň však Soud v bodech 165-167 uvedl následující (zkrácená citace převzatá z bodu 2 návrhu senátorů, zvýraznění moje):

„165. V této souvislosti však nelze nevidět, že zatím neexistují navazující ustanovení právního řádu České republiky, která by umožnila realizaci rozhodovacích procedur stanovených v šestém a sedmém odstavci čl. 48 (Maastrichtské smlouvy – pozn. navrhovatelů) na vnitrostátní úrovni. Neexistence těchto procedur se sice sama o sobě otázky ústavnosti Lisabonské smlouvy přímo nedotýká, poněvadž však Lisabonská smlouva předpokládá ingerenci vnitrostátních parlamentů, vláda jako předkladatel Lisabonské smlouvy (a ten, kdo ji na úrovni EU vyjednal) by to měla včas a dostatečně návrhem relevantních procedur na vnitrostátní úrovni reflektovat, měla by zajistit kompatibilitu Smlouvy a její provázanost s ústavním pořádkem České republiky, a to nejen s ohledem na účast Parlamentu, nýbrž i s ohledem na možnost předběžného přezkumu změny Smluv Ústavním soudem. Je totiž zřejmé, že požadavek určitosti přenesených pravomocí se vztahuje nejen k jednání orgánů EU, ale i orgánů České republiky, pokud je jejich součinnost nezbytná k přijetí rozhodnutí EU, které se přenesených pravomocí bezprostředně dotýká.
166. Za této situace je třeba jasně vymezit roli, kterou budou hrát jednotlivé komory Parlamentu, a jejich vzájemný vztah. Jde zejména o uplatňování práva veta národních parlamentů k usnesení Evropské rady (čl. 48 odst. 7); to je velmi významná kontrolní pravomoc a odpovědnost, která je jedním ze základních postulátů Lisabonské smlouvy, a to i s ohledem k dodržování principu subsidiarity. Na nejasnosti v tomto směru upozorňuje například 7. usnesení Stálé komise pro Ústavu České republiky a parlamentní procedury ze 14. schůze, konané dne 27. března 2008, k návrhu stanoviska ke vztahu Lisabonské smlouvy pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství a ústavního pořádku České republiky v bodu 3.
167. Za druhé, je třeba zajistit kontrolu rozhodnutí přijatého na základě článku 48 odstavce 6, 2. pododstavce, Ústavním soudem České republiky z hlediska souladu takového rozhodnutí s ústavním pořádkem. … Pouze tak lze garantovat, že přenesením pravomocí … nedává Česká republika možnost přijmout na základě tohoto ustanovení rozhodnutí, které by bylo v rozporu s ústavním pořádkem českého státu.“

Čeští zákonodárci tento „příkaz“ ÚS provedli právě napadeným zákonem č. 162/2009. Zde uložili pro většinu passerel obsažených v Lisabonské smlouvě (přičemž ovšem zapomněli na některé passerely v oblasti trestního práva – srov. čl. 82 odst. 2 písm. d) a čl. 86 odst. 1 a odst. 4 Smlouvy o fungování EU ve znění Lisabonu – zajímavé je, že toho si senátní podání nevšímá) povinnost souhlasu obou komor Parlamentu, kterého bude tedy třeba k zaujetí pozice zástupce vlády v Radě EU při hlasování o rozhodnutí o využití příslušné passerely.

Návrh senátorů shrnuje zákonem provedené úpravy takto (bod 59 návrhu):

„V rámci jednacích řádů obou komor lze vysledovat celkem tři skupiny passerell, každé z nich přísluší jiná procedura projednávání:

První skupinu passerell představuje zjednodušený postup přijímání změn podle článku 48 odst. 6 Maastrichtské smlouvy. Jednací řády je považují za mezinárodní smlouvy a vyžadují k jejich schválení v Evropské radě předchozí souhlas Sněmovny i Senátu.

Druhou skupinu představují obecná přechodová klauzule podle článku 48 odst. 7 Maastrichtské smlouvy a speciální passerela podle článku 81 odst. 3 Římské smlouvy. Tato ustanovení sama o sobě požadují, aby rozhodnutí podle nich učiněná byla předložena národním parlamentům s tím, že každý národní parlament je může do 6 měsíců odmítnout, tedy fakticky vetovat. Neodmítne-li v této lhůtě některý z parlamentů uvedené rozhodnutí, smí je Evropská rada přijmout. Jednací řády tento postup přejímají bez dalšího.

Do třetí skupiny passerell spadají všechny ostatní speciální passerely a doložka flexibility. Novela jednací řádů pro ně vyžaduje předchozí výslovný souhlas obou komor Parlamentu.“

Senátní návrh vychází z toho, že všechny passerely je třeba považovat za změnu mezinárodní smlouvy sui generis, a proto je třeba zrušit a interpretovat (protože Ústavní soud může zákony či jejich ustanovení jen derogovat, senátoři požadují, aby zároveň uvedl, jak by ústavně konformní úprava měla vypadat tam, kde souladu nelze dosáhnout jen derogací) ustanovení předmětného zákona takovým způsobem, aby byly schvalovány stejným způsobem jako mezinárodní smlouvy a navíc, aby se tak dělo třípětinovou většinou jako v případě smluv podle čl. 10a Ústavy.

Hlavní idea návrhu senátorů je shrnuta v bodě 39:

„Pokud bychom se přiklonili k [...] názoru, [...] že tzv. pravé passerelly a doložka flexibility nejsou mezinárodními smlouvami, museli bychom se ptát, čím tedy vlastně jsou? Odpověď by nutně zněla, že jsou rozhodnutími nikoli členských států, ale orgánů EU samotné, a že EU zde tedy sama v určitém rozsahu může měnit primární právo EU. Tím bychom se však dostali do rozporu s úvodní tezí, že členské státy musejí zůstat pány smluv, s tezí Ústaního soudu samotného, že i po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost zůstane EU pouhou mezinárodní organizací. To by znamenalo – s odvoláním se na názory Ústavního soudu citované zde v odstavci 35 výše [senátoři citují body 97, 132, 145-6 nálezu ÚS] – že tato ustanovení Lisabonské smlouvy o passerellách odporují české ústavě. Proto pouze výklad, že použití všech passerell – passerell v nejširším slova smyslu – znamená ad hoc sjednání mezinárodní smlouvy sui generis, umožňuje se tomuto závěru vyhnout.“

Přiznávám, že tuto konstrukci považuji za velice chytrou. Přesto se však z ní může ÚS dostat, a to právě díky svému spornému výkladu uvedených passerel. ÚS totiž řekl, že uvedené passerely nepovažuje za přenos kompetencí ve smyslu čl. 10a. Na druhé straně se sice domáhal možnosti rozhodnutí učiněné na základě passerel kontrolovat, ale to se dá chápat tak, že chce dohlédnout na to, aby v konkrétním případě to k přenosu pravomocí Unie opravdu nevyužila, třebaže Lisabonská smlouva jako taková jí to podle ÚS neumožňuje. Pokud tedy bude chtít být konzistentní se svým předcházejícím nálezem, bude muset ÚS říci, že již loni uvedl, že se o přenos kompetencí nejedná (protože (parafrázuji) „jde přece jen o hlasování“ či „vždyť Lisabonská smlouva nám to sama říká, že to přenos není“) a třípětinová většina nutná pro smlouvy o přenosu kompetencí tedy není na místě.

Stále však by mohli senátoři trvat na tom, aby zákon byl upraven a interpretován tak, aby všechny passerely měly režim minimálně stejný jako schvalování obyčejných mezinárodních smluv, což v současné chvíli nesplňuje především druhý okruh passerel. I z toho se však Ústavní soud může dostat, pokud uvede, že jeho loňský nález je nutno chápat tak, že členské státy zůstávají pány Smluv pouze tam, kde by docházelo k přenosu kompetencí, neboť jen v takovém případě jde o kompetenz-kompetenz a přenos suverenity. V ostatních případech (tedy i u passerel, které ÚS jako přenos kompetencí nevnímá) se jedná o změny primárního práva, které může činit i Rada jakožto orgán EU, aniž by to porušovalo tezi, že pány Smluv zůstaly členské státy.

Neříkám, že by se mi takový postup ÚS líbil, ale na základě jeho loňského nálezu by nebyl ani překvapivý ani nekonzistentní. Chybu udělal podle mého ÚS již loni, teď je otázka, zda ji dodatečně (přímo či nepřímo) přizná a dá senátorům za pravdu. V současné chvíli totiž stojí mezi dvěma mlýnskými kameny. Na jedné straně nepříliš přesvědčivá pasáž loňského vlastního nálezu, na straně druhé senátoři odvolávající se na přesvědčivý postoj německého ÚS, který je pro brněnské soudce zjevně velkým idolem (není myšleno ironicky, německý ÚS si respekt absolutně zaslouží). A jestliže, jak nám bylo v minulých dnech opět připomenuto, názory něm. ÚS slouží jako zásadní argument v rozhodování Ústavního soudu českého, pak bude na místě, aby se ÚS při případném nevyhovění senátnímu návrhu vypořádal s tím, proč se v tomto případě odchyluje od názoru svého německého kolegy (dalo by se říci, že ten se na konci června vlastně odchýlil od listopadového názoru českého ÚS – jak jen mohl!). Jinak by totiž mohl být český Ústavní soud legitimně obviněn z toho, že jeho komparatistika je trochu, eufemisticky řečeno, selektivní, tj. „komparuji, jen když se mi to hodí k tomu, čeho chci od začátku dosáhnout...“

Senátní návrh obsahuje ještě další zajímavé podněty, které by mohly vydat na blogovací seriál, ale tentokrát je ponechám případné diskusi a zde je naťuknu jen velice zběžně.

Senátoři napadají úpravu žaloby na porušení zásady subsidiarity aktem EU, kterou může podle Lisabonu nově podat i komora vnitrostátního Parlamentu. Úprava zákona je zde vskutku dosti zvláštní, když požaduje, aby pouhý návrh na podání žaloby (tj. nikoliv samotné podání žaloby, ale pouhý návrh na to, aby se daná komora usnesla, že žalobu podá) předložilo 17 senátorů nebo 41 poslanců. Zde skutečně došlo zřejmě k chybě při převzetí nevhodné analogie ze zákona o ÚS a opravdu lze pochopit námitku senátorů, že

„[c]itovaná ustanovení představují drastické omezení možnosti Senátu, resp. Poslanecké sněmovny předložit Soudnímu dvoru EU žalobu – jednak nutí zjišťovat podporu takovému návrhu ještě před jeho projednáním, v rozporu se samotným smyslem jednání Parlamentu, jednak eliminuje malé politické strany tím, že umožňuje projednání žaloby komorou fakticky pouze na návrh velkých politických stran disponujících alespoň 17 senátory anebo 41 poslanci [...].“ (bod 74)

Podrobněji odkazuji na body 69-80 senátního podání. Domnívám se, že zde je vysoká šance, že by ÚS mohl vyhovět.

Senátní návrh také obsahuje dlouhé exposé na téma demokratického deficitu EU (body 81-98), na které navazuje konkrétním požadavkem, aby ÚS vyjádřil názor, že nominace zástupců ČR v unijních institucích (komisař, členové Soudního dvora, apod., viz bod 99) by měl schvalovat Parlament (některá z jeho komor apod., návrh uvádí různá řešení). Domnívám se, že dovozovat takovýto konkrétní požadavek, jakkoliv třeba chvályhodný, z české Ústavy, je dosti sporné. Navíc je podle mého obecně problematické navrhovat ÚS, aby šel do takovýchto podrobností při stanovení toho, co všechno v českých právních předpisech chybí, aby bylo možno ratifikovat LS.

Ale senátní návrh pokračuje v tomto stylu dále a požaduje další a další pozitivní deklarace toho, co uvedený zákon neobsahuje. Dělá to nicméně, musí se uznat, poměrně dobře, protože apeluje na ješitnost ÚS, když zdůrazňuje jeho roli nejvyššího ochránce ústavnosti, zdůrazňuje, jak musí kontrolovat ESD při výkonu jeho pravomocí, jak nás ochrání před zrušením Benešových dektretů (tuto agitační pasáž ovšem považuji za juristicky zdaleka nejslabší) apod. (srov. body 104-117). Některé z těch apelů jsou samozřejmě zbytečné, protože ÚS již dříve uvedl, že je konečným arbitrem ústavnosti i ve vztahu k právu EU (po vzoru německého Maastrichtského rozhodnutí), takže v tomto směru se senátoři vlamují do otevřených dveří. Šanci na úspěch však mají ty námitky, které upozorňují na to, že stále chybí úprava řízení, kterým by ÚS mohl kontrolovat „výkon“ passerel a kterou přitom ve svém Lisabonském nálezu výslovně požadoval (viz výše, body 165-167 českého Lisabonu). V tomto směru by bylo asi překvapením, kdyby ÚS prohlásil, že je možné ratifikovat, třebaže uvedená opatření, jež požadoval, přijata nebyla (zvláště když se týkají rozšíření jeho kompetencí).

Senátoři shrnují, co všechno chybí v českém právním řádu, v dlouhém seznamu bodu 118. Dokud nebudou tyto předpisy přijaty, nemůže být podle nich LS ratifikována a senátoři žádají ÚS, aby to výslovně konstatoval. V bodě 120 senátoři uzavírají:

„Zvláštním důvodem nemožnosti ratifikovat Lisabonskou smlouvu je samotný tento návrh na zrušení vybraných ustanovení zákona 162/2009 Sb., pro jejich rozpor s ústavou. Tento návrh sice primárně směřuje proti vybraným ustanovením novely jednacích řádů obou komor Parlamentu, současně se ale mimořádně úzce dotýká Lisabonské smlouvy samotné, resp. její aplikace. Proto je třeba i na předmětný návrh mutatis mutandis aplikovat druhou větu článku 87 odst. 2 Ústavy České republiky, zakazující ratifikaci mezinárodní smlouvy do doby, než o ní rozhodne Ústavní soud.“

Co říci závěrem? Je nepochybné, že pokud Irové na začátku října vysloví souhlas s LS v referendu, bude ČR pod neuvěřitelným tlakem ze strany EU, jakožto poslední země, která dosud neratifikovala. Za této situace bude muset ÚS rozhodovat o návrhu, který se, jak jsem naznačil výše, zdá v mnoha směrech opodstatněný (kvalitou argumentace je s loňským podáním Senátu nesrovnatelný) a těžko jej lze jen tak lehce smést ze stolu. Doufám, že ÚS ukáže, že ani jeho „statečnost“ není selektivní a bude se návrhem zabývat důkladně a nebude se případně bát přidělat našemu „nefunkčnímu“ Parlamentu v souvislosti s LS novou práci.

Od senátorů naopak očekávám, že okamžitě (již včera bylo pozdě) podají i slibovaný návrh na předběžný přezkum a že i tomu se dostane na ÚS pozornosti, kterou si zaslouží (res judicata to vzhledem k loňskému nálezu být nemůže (stoprocentně nikoliv v případě, kdy budou napadena jiná ustanovení než vloni), jakkoliv se k mému překvapení najdou tací, kteří jsou vážně ochotni tvrdit opak), a že celou tu anabázi s Lisabonskou smlouvu budeme mít konečně z krku, ať již na konci bude její ratifikace či cokoliv jiného (zde si vůbec netroufám spekulovat, jaká by byla reakce, kdyby ČR nakonec neratifikovala).

Chybou by každopádně bylo, kdyby se to na ÚS pod tlakem domácí i zahraniční politiky snažili vyřídit co nejrychleji za každou cenu a riskovali tak nejen blamáž nepřesvědčivého odůvodnění, ale i potvrzení názoru, že mají sice koule „domácí,“ ale do těch „evropských“ ještě nedorostli (viz výborná teorie Davida Kosaře;) )

Však ona se Unie nezboří, když bude Lisabon třeba až v lednu nebo únoru. To mi věřte;-)