čtvrtek 21. února 2008

Jaké hranice má právo na přístup k veřejným funkcím podle čl. 21 Listiny?

Rozhodovací činnost nejvyšších soudních institucí (Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu) přinesla v posledních letech několik poměrně rozhodnutí, jejichž obsah a závěry v nich učiněné mě přiměly zamyslet se nad otázkou položenou v názvu článku a nad tím, kudy vedou hranice čl. 21 odst. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod. Níže zmiňovaná rozhodnutí jistě nelze stavět na stejnou rovinu a ani to není mým úmyslem, to základní však mají po mém soudu společné, přinejmenším v tom smyslu, že soudy v těchto případech daly za pravdu žalobcům při ochraně jejich subjektivního práva vyplývajícího ze zmíněného ustanovení Listiny. Téměř všechny případy jsou současně dostatečně obecně známé, nebudu se proto zabývat jejich podrobným popisem, ale jen stručně připomenu základní skutečnosti, na jejichž základě se pokusím zamyslet nad otázkou položenou v názvu.
V nálezu II. ÚS 53/06, který se týkal odvolání předsedkyně Nejvyššího soudu z této funkce, Ústavní soud uvedl, že „v projednávané věci byla stěžovatelka rozhodnutím prezidenta republiky (orgánem veřejné moci) napadeným ústavní stížností odvolána z funkce předsedkyně Nejvyššího soudu, tedy z výkonu veřejné funkce, k níž se nepochybně vztahuje čl. 21 Listiny základních práv a svobod. Předmětem čl. 21 Listiny je zakotvení politických práv v užším slova smyslu, které lze charakterizovat právem účasti na správě věcí veřejných. Jedná se v tomto smyslu o univerzální právo konkretizované jednotlivými odstavci čl. 21, přičemž konkretizovaným právem tohoto univerzálního práva je také dle odst. 4 právo na přístup k voleným a jiným veřejným funkcím. Ústavní soud konstatuje, že čl. 21 odst. 4 Listiny se nevztahuje pouze na přístup k veřejné funkci ve smyslu vzniku funkce, ale zahrnuje i právo na její nerušený výkon včetně práva na ochranu před protiprávním zbavením této funkce. Účast na správě věcí veřejných, která je smyslem celého článku 21, se nevyčerpává pouhým získáním funkce, nýbrž logicky trvá po celu dobu výkonu této funkce. Pokud je tedy tímto článkem Listiny sledováno umožnit občanům správu veřejných záležitostí, musí být subjekt vykonávající funkci nadán rovněž ochranou před libovůlí státu, která by mu mohla bránit ve výkonu veřejné funkce. Samotné právo na přístup k veřejným funkcím by nemělo smysl, pokud by neobsahovalo i ochranu v průběhu výkonu funkce.“

V rozhodnutí 4 Aps 3/2005 – 35 týkajícím se postupu prezidenta republiky při jmenování justičních čekatelů uvedl Nejvyšší správní soud, že „stěžovatel je oprávněn dovolávat se práva na rovné podmínky přístupu k voleným a jiným veřejným funkcím [čl. 21 odst. 4 Listiny, čl. 25 písm. c) Mezinárodního paktu o občanských a politických právech]. Funkce soudce je ve spojení s citovanou dikcí nesporně „jinou veřejnou funkcí“, neboť výkon funkce soudce naplňuje obsah výkonu soudní moci, jako moci státní. Ve spojení s tím je stěžovatel nepochybně oprávněn dovolávat se toho, aby nebyl na tomto právu diskriminován, stejně jako je zřejmě oprávněn i k tomu, dovolávat se práva na projednání věci bez zbytečných průtahů (čl. 38 odst. 2 Listiny), a to i když sám návrh na projednání věci nepodal. S ohledem na znění čl. 36 Listiny , a to i ve spojení se zákonem o soudech a soudcích, je potom podle názoru Nejvyššího správního soudu nesporné, že právo na rovné podmínky přístupu k voleným a jiným veřejným funkcím (v daném případě na přístup k funkci soudce) ve spojení s právem nebýt diskriminován a s legitimním očekáváním není ze soudního přezkoumání vyloučeno.“.

V rozsudku 1 As 41/2005-76 rozhodoval Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti proti rozhodnutí Městského soudu v Praze, který zamítl žalobu odvolaných členů Rady pro rozhlasové a televizní vysílání proti rozhodnutí předsedy vlády o jejich odvolání, ovšem jak Městský soud v Praze tak Nejvyšší správní soud došly k závěru, že rozhodnutí předsedy vlády o odvolání členů RRTV je třeba považovat za rozhodnutí správního orgánu soudem přezkoumatelné. Nejvyšší správní soud ve svém rozhodnutí uvedl, že „že i v případě, že jde o rozhodnutí předsedy vlády o odvolání Rady pro rozhlasové a televizní vysílání vydané na základě návrhu Poslanecké sněmovny v usnesení, kterým je předseda vlády vázán, by takové rozhodnutí mělo být s ohledem na povahu věci odůvodněno. Není totiž možno v obecné rovině připustit prostou odvolatelnost z veřejné funkce odvoláním člena kolektivního orgánu nebo dokonce odvoláním tohoto orgánu jako celku bez udání důvodu. Tím spíše v případě Rady pro rozhlasové a televizní vysílání, která je ze zákona konstruována jako orgán, u něhož by měla být zaručena politická nezávislost, je pro vyloučení rizika politicky motivovaného rozhodnutí a politické libovůle naprosto zásadní, aby rozhodnutí o odvolání člena Rady i Rady jako celku obsahovalo důvody.“.

V rozsudku 8 As 10/2005 – 38 Nejvyšší správní soud uvedl, že „všechna další rozhodnutí služebních funkcionářů, neuvedená v ustanovení § 137 odst. 1 zákona o služebním poměru (šlo o zákon č. 186/1992 Sb. - pozn.aut.), jsou přezkoumatelná soudem ve správním soudnictví, jestliže taková rozhodnutí jsou také materiálně „rozhodnutími“ ve smyslu § 65 odst. 1 soudního řádu správního
.“. V rozhodnutí 5 A 126/2001 – 43, který se týkal odvolání ředitele útvaru ochranné služby, který zajišťuje ochranu prezidenta České republiky z funkce, ale Nejvyšší správní soud uvedl, že „rozhodnutím o ustavení příslušníka Policie ČR do funkce nebo o odvolání z funkce ředitele útvaru ochranné služby, který zajišťuje ochranu prezidenta České republiky, ministr vnitra pověřuje určitou osobu výkonem oprávnění a povinností, které zákon s touto funkcí spojuje, nebo ji tohoto výkonu zprošťuje. Na pověření výkonem takové funkce a její výkon však není subjektivní právo, a tedy ani právní nárok. Nejedná se tedy o zkrácení práva žalobce, pokud byl do funkce ředitele ustanoven rozkazem ministra vnitra (po předchozím souhlasu prezidenta republiky - jako zákonné podmínky pro ustanovení do funkce), tuto funkci po nějaký čas vykonával a poté, co prezident svůj souhlas s ustavením žalobce do funkce ředitele útvaru ochranné služby zajišťujícího ochranu prezidenta písemně zrušil, byl z funkce rozkazem ministra vnitra odvolán. Odvoláním z funkce ředitele útvaru pro ochranu prezidenta České republiky a objektů, v nichž prezident pobývá, a převedením do personální pravomoci policejního prezidenta nebyl žalobce krácen na svých subjektivních právech, která by byla pod soudní ochranou.“.

Evropský soud pro lidská práva v několika případech posuzoval, zda se na spory státních zaměstnanců týkajících se kariéry, náboru a ukončení jejich činnosti vztahuje čl. 6 odst. 1 Úmluvy, tj. zda takový spor musí být rozhodnut postupem vyžadovaným pro "civilní práva a závazky". Za klíčové se v tomto ohledu považuje rozhodnutí ve věci Pellegrin proti Francii (z 8.12.1999), v němž Evropský soud pro lidská práva mimo jiné uvedl, že "z pole působnosti čl. 6 odst. 1 unikají spory veřejných zaměstnanců, jejichž zaměstnání je charakterizováno specifickými aktivitami veřejné správy v rozsahu, v jakém jedná jakožto držitelka veřejné moci pověřená ochranou obecných zájmů státu nebo jiných správních celků. Zřejmým příkladem takovýchto činností jsou ozbrojené síly a policie. Soud se bude v každé věci zabývat tím, zda zaměstnání stěžovatele implikuje - s ohledem na povahu funkcí a odpovědností, které zahrnuje - přímou či nepřímou účast na výkonu veřejné moci a na funkcích, jejichž posláním je ochrana obecných zájmů státu."

Ve zmíněných případech, které samozřejmě nejsou svou povahou zcela srovnatelné, tedy soudy uznaly právo osob tak či onak pověřených výkonem státní moci, resp. osob, které měly být výkonem státní moci pověřeny, domáhat se ochrany svého veřejného subjektivního práva proti aktům jiných státních orgánů do tohoto jejich práva zasahujícím. Uvedené rozsudky ale ve mně vyvolávají pochybnosti o tom, jaký je rozsah tohoto práva, tedy práva na podíl na správě věcí veřejných, resp. práva na přístup k voleným a jiným veřejným funkcím.

Jellinek píše ve své Všeobecné státovědě (G. Jellinek, Všeobecná státověda. Praha 1906, s. 594 a násl.), že „aby se poznalo právní postavení státních orgánů, dlužno lišiti přesně mezi orgány a lidmi, již je zastávají. Orgán jako orgán nemá vůči státu osobnosti. Neexistují dvě osobnosti: státní osobnost a orgánová osobnost, jež by byly k sobě v nějakém právním poměru stát může existovati jen prostřednictvím svých orgánů; odmyslíme-li si orgány, zbývá ne snad ještě stát jako držitel svých orgánů, nýbrž právnické nic… Hlavy státu, sněmovny, úřady nemají nikdy právnické osobnosti, kteráž přísluší jen a jen státu; všechny právní spory mezi nimi jsou spory o kompetenci v mezích jednoho a téhož právního subjektu. Jsou to vždy spory o objektivní, nikdy ne o subjektivní právo. Jelikož orgán nemá vlastního práva, nýbrž má jen státní kompetence, nemohou tyto býti ani právem osobností, orgán zastávajících. Státní kompetence jako vlastní právo osob znamená buď roztržení státu nebo prohlašování nějakého právního řádu nad státem. Neboť ono vlastní právo prýští ze státního řádu právního, pak klade stát vedle sebe druhý subjekt svých práv, nebo plyne z nějakého buď předstátního nebo nadstátního řádu, jinými slovy: z přirozenoprávní poučky vynalezené zvláště k podepření neudržitelné teorie. … Jednotlivec naproti tomu má právo na postavení orgánové, tj. na své uznání jako orgánu a na připuštění k jeho funkcím.“

Jak daleko ovšem toto „právo na postavení orgánové“ sahá? Připustily-li soudy žalobu v případě odvolání členů Rady pro rozhlasové a televizní vysílání, byť je její postavení je ve srovnání s ostatními ústředními správními úřady přece jen poněkud specifické (viz Recommendation (2000)23 of the Committee of Ministers to member states on the independence and functions of regulatory authorities for the broadcasting sector), znamená to, že by taková žaloba byla možná i v jiných podobných případech? Např. podle § 17 odst. 5 energetického zákona může být předseda Energetického regulačního úřadu vládou odvolán před uplynutím doby, na kterou byl jmenován, pouze v případě nemoci trvale znemožňující vykonávání jeho úkolů, hrubého porušení jeho povinností, na základě pravomocného rozsudku soudu o spáchání trestného činu, nebo vzdá-li se funkce. Podobně jako v případě odvolání členů Rady pro rozhlasové a televizní vysílání tedy zákon stanoví důvody pro odvolání – mohl by tedy předseda Energetického regulačního úřadu, kterého by vláda odvolala z funkce z jiného než zákonem stanoveného důvodu podat proti rozhodnutí vlády žalobu? Podle § 92 odst. 2 energetického zákona jmenuje a odvolává ředitele ústředního inspektorátu Státní energetické inspekce ministr průmyslu a obchodu, v tomto případě však zákon žádné důvody pro odvolání nestanoví – znamenalo by to tedy, že v takovém případě subjektivní právo na „nerušený výkon funkce včetně práva na ochranu před protiprávním zbavením této funkce“ neexistuje? Vždyť ale Listina mluví obecně o právu na rovný přístup k voleným a jiným veřejným funkcím – měla by tedy absence zákonných ustanovení o důvodech pro odvolání z funkce hrát z hlediska čl. 21 odst. 1 a 4 Listiny nějakou roli? Mohl by se proti svému odvolání z funkce bránit např. člen vlády s odkazem na porušení jeho práva podle čl. 21 odst. 4 Listiny? Nebo starosta či hejtman odvolaný ze dne na den bez udání důvodu zastupitelstvem? Je-li součástí práva na přístup k voleným a jiným veřejným funkcím výkon funkce předsedy soudu, resp. zřejmě soudce jako takového (viz rozsudek NSS týkající se nejmenování justičního čekatele) a zřejmě (byť se daný rozsudek na tento článek výslovně neodvolává) i výkon funkce člena Rady pro rozhlasové a televizní vysílání, proč by jím neměl být výkon funkce člena vlády či starosty nebo hejtmana? Jen proto, že Ústava, resp. příslušné zákony v těchto případech nestanoví taxativně důvody pro odvolání? Pokud je, resp. může být, odpověď na tuto otázku kladná, kudy potom povede hranice mezi politickým rozhodnutím, které nepodléhá soudní jurisdikci a rozhodnutím, které zasahuje do subjektivních práv osoby? Nebo jinak – existuje ještě vůbec taková hranice?

Napadá mě v té souvislosti ještě jeden judikát, byť se od předchozích odlišuje přece jen o něco více. V rozhodnutí 2 As 19/2004 – 92 Nejvyšší správní soud posuzoval postup ministra spravedlnosti při odvolávání soudního exekutora. V tomto rozsudku mimo jiné uvedl, že „má za nepochybné, že rozhodování o pozastavení výkonu exekutorského úřadu má charakter rozhodování ve smyslu § 1 odst. 1 správního řádu, neboť se v rámci něj rozhoduje o (dočasné) úpravě subjektivního práva fyzické osoby - exekutora vykonávat exekutorský úřad. Vzhledem k tomu, že zde zvláštní zákon, v tomto případě exekuční řád, svěřuje správnímu orgánu, v tomto případě ministru spravedlnosti, pravomoc rozhodovat ve smyslu § 1 odst. 1 správního řádu a přitom neobsahuje žádné ustanovení, které by použití správního řádu vylučovalo, uzavírá Nejvyšší správní soud, že rozhodování o pozastavení výkonu exekutorského úřadu ve smyslu § 122 exekučního řádu se uskutečňuje ve správním řízení, které se řídí pravidly upravenými ve správním řádu. Navíc, vzhledem k tomu, že exekuční řád nestanoví jakékoliv podrobnosti tohoto správního řízení, použije se na řízení o pozastavení výkonu exekutorského úřadu správní řád v plném rozsahu, resp. použijí se všechna jeho ustanovení, která nejsou z povahy věci vyloučena. Z povahy věci vyloučena jsou např. ustanovení části čtvrté oddílu prvního správního řádu, která upravují odvolací řízení, neboť exekuční řád přímo stanoví, že proti rozhodnutí ministra spravedlnosti lze podat žalobu k soudu (§ 122 exekučního řádu).“.

V kontextu s tímto rozhodnutím Nejvyššího správního soudu stojí za pozornost odlišné stanovisko JUDr. Wagnerové v nálezu Ústavního soudu IV. ÚS 630/03, kde uvedla, že „stěžovatel je soudním exekutorem a tento svůj status získal podle zákona č. 120/2001 Sb. , o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád), v platném znění. Ustanovení § 1 odst. 1 tohoto zákona mimo jiné stanoví, že soudní exekutor je fyzickou osobou, kterou stát pověřil exekutorským úřadem. Podle ustanovení § 4 exekučního řádu má exekutor při výkonu exekuční činnosti postavení veřejného činitele. Podle ustanovení § 7 odst. 1 exekučního řádu vykonává stát nad činností exekutorů v jistém rozsahu dohled (ve zbytku jej vykonává exekutorská komora) a podle § 8 písm. d) si stát zajišťuje svou přítomnost v kárné a zkušební komisi tím, že ministr spravedlnosti jmenuje jednu třetinu členů těchto komisí z řad soudců. Ministr spravedlnosti, resp. předsedové okresních soudů jsou také oprávněni podat návrh na zahájení kárného řízení proti exekutorovi [ § 117 odst. 4 písm. a), c), d) exekučního řádu ], a v neposlední řadě stát odpovídá vedle exekutora za škodu jím způsobenou ( § 32 odst. 3 exekučního řádu ve spojení s § 4 zákona č. 82/1998 Sb. , o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, ve znění pozdějších předpisů). Z uvedeného vyplývá, že exekučním řádem přenesl stát část výkonu své moci - specificky moci soudní, jíž je třeba rozumět soudní řízení počínaje řízením nalézacím až po řízení vykonávací, na soudní exekutory. Jimi sice jsou fyzické osoby, avšak tato skutečnost má význam toliko právně technický či organizačně institucionální. Z hlediska funkcionálního vykonávají tyto osoby státní moc. A vlastně pouze tento fakt pak také zdůvodňuje významné ingerence státu do výkonu jejich činnosti formou dohledu, návrhových oprávnění státu v kárných řízeních, jakož i, a to především, zdůvodňuje odpovědnost státu za škodu způsobenou exekutorem. Z uvedeného je zřejmé, že oddělení státních a privátních agend vykonávaných fyzickou osobou má fundamentální význam pro posouzení jejího právního postavení, jež je charakterizováno divergencí mezi jí vykonávanou státní mocí a jejím soukromým statusem fyzické osoby. Jinými slovy - vykonává-li exekutor funkce, které by jinak byl povinen vykonat stát, není a nemůže být při jejich výkonu chráněn základními právy jako fyzická osoba, nýbrž požívá ochrany jako veřejný činitel. Naopak je však exekutor při výkonu svěřené státní moci povinen dbát a respektovat základní práva těch osob, ve vztahu k nimž přenesenou státní moc vykonává.“.

Teorie správního práva rozeznává mezi správními akty též kategorii správních aktů spočívajících v rozhodování mimo sféru subjektivních práv, mezi které patří zejména akty autorizační, jimiž se určité subjekty pověřují výkonem veřejné správy či se jim svěřuje jiné veřejnoprávní postavení. Je či není to i případ soudních exekutorů? Je výkon této funkce právem či „jen“ výkonem kompetence? Je jmenování do exekutorského úřadu přiznáním veřejného subjektivního práva nebo pověřením výkonem státní moci? Podle § 28 exekučního řádu se úkony exekutora považují za úkony soudu a podle § 3 písm. b) zákona o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem odpovídá stát za škodu, kterou způsobily právnické a fyzické osoby při výkonu státní správy, která jim byla svěřena zákonem nebo na základě zákona, přičemž podle následujícího ustanovení se za výkon státní správy podle § 3 písm. b) považují i úkony soudního exekutora při výkonu exekuční činnosti, sepisování exekutorských zápisů a při činnostech vykonávaných z pověření soudu podle exekučního řádu. Podle § 122 exekučního řádu může ministr spravedlnosti za určitých podmínek pozastavit exekutorovi výkon exekutorského úřadu, přičemž podle odst. 4 tohoto ustanovení lze proti rozhodnutí ministra o pozastavení výkonu exekutorského úřadu podat žalobu u soudu, což se ve zmíněném případě také stalo. Znamená to ale, že kdyby toto ustanovení v zákoně nebylo, nebylo by možné takovou žalobu podat? Pokládají-li se úkony exekutora za úkony soudu a odpovídá-li za škodu způsobenou exekutorem při výkonu jeho úřadu stát, zdálo by se, že nikoliv, neboť nejde o veřejné subjektivní právo ale o výkon státní moci, takovou úvahu ovšem zpochybňuje výše citovaný judikát a přesvědčení jak Městského soudu v Praze tak Nejvyššího správního soudu, že se na rozhodování o pozastavení výkonu exekutorského úřadu vztahuje správní řád. Pokud je tomu ale tak, vztahuje se správní řád i na jmenování do exekutorského úřadu? Vždyť se v rámci pozastavení výkonu exekutorského úřadu rozhoduje o (dočasné) úpravě subjektivního práva fyzické osoby - exekutora tento úřad vykonávat, nemělo by se toto právo správním aktem vydávaným ve správním řízením i přiznávat? A jakým subjektivním právem je právo na výkon exekutorského úřadu? Jde o právo podle čl. 21 odst. 4 Listiny? Nebo právo podle jejího čl. 26 odst. 2, jak by snad šlo dovodit z nálezu Ústavního soudu II. ÚS 372/04?

Pokud by v případě exekutorského úřadu šlo o právo podle čl. 21 odst. 4 Listiny, lze vztahovat toto ustanovení i na další případy delegace státní moci na nestátní subjekty? Jde např. o veřejné stráže? Např. podle § 81 zákona o ochraně přírody a krajiny ustanovují krajské úřady a správy národních parků a chráněných krajinných oblastí stráže ochrany přírody, jimž se mohou stát osoby, které splňují zákonem stanovené podmínky (viz § 81 odst. 3) a zákon jim pak přiznává určitá veřejnoprávní oprávnění (§ 81 odst. 8), která z nich činí a fyzické osoby vykonávající státní správu, která jim byla svěřena zákonem nebo na základě zákona ve smyslu § 3 písm. b) zákona č. 82/1998 Sb. Zákon současně stanoví důvody pro odvolání z funkce veřejné stráže a stanoví, že na řízení o ustanovování stráže přírody se nevztahují obecné předpisy o správním řízení. To by šlo jistě vyložit i tak, že se správní řád nevztahuje toliko na ustanovení do funkce, vztahuje se však na odvolání z funkce veřejné stráže, resp. slovy zákona na „zrušení ustanovení stráže přírody“ (pro takový výklad by svědčilo např. i ustanovení § 14 odst. 8 zákona o rybářství, kde je stanoveno, že se správní řád nevztahuje na řízení o ustanovování a zrušení ustanovení rybářské stráže). Pokud ale zákonodárce v obou případech pokládal za potřebné použití správního řádu vyloučit, znamená to, že kdyby těchto ustanovení nebylo, správní řád by se použil? Např. zákon o myslivosti v souvislosti s ustanovováním a „rušením ustanovení“ mysliveckou stráží správní řád na rozdíl od zákona o ochraně přírody a krajiny a zákona o rybářství nevylučuje, lesní zákon v případě lesní stráže naproti tomu ano, ale výslovně opět jen pokud jde o ustanovování. Opět mám ale pochybnost – jde opravdu o rozhodování o subjektivních právech, ať již jde o ustanovení do funkce veřejné stráže nebo odvolání z ní? A pokud ano, kudy pak vede hranice mezi rozhodnutím o delegaci státní moci na nestátní subjekt a rozhodováním o subjektivních právech vyplývajících z čl. 21 odst. 1 a 4 Listiny? A je vůbec ještě nějaká taková hranice?

Na otázku položenou v úvodu jsem neodpověděl. To proto, že to (nejen) díky zmíněným judikátům (zatím?) nevím. Ale snad aspoň vyvolám na toto téma diskusi, která mi tu odpověď pomůže nalézt .

22 komentářů:

Petr Urban řekl(a)...

Několik poznámek. Nevidím postavení RRTV jako specifické. Nezávislých nejvyšších správních úřadů je celá řada: Český statistický úřad (ČSÚ), Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS), Úřad pro ochranu osobních údajů (ÚOOÚ), Rada České republiky pro rozhlasové a televizní vysílání (RRTV), Nejvyšší kontrolní úřad (NKÚ) a Česká národní banka (ČNB). Jejich na vládě nezávislé postavení je obvykle ČR uloženo soft nebo hard nadnárodním právem.

Podle mého názoru je sporné, zda je vedoucí nejvyššího správního úřadu úředník (v civil service) nebo státník (politik). Zatímco u ministrů je zjevné, že to jsou státníci, u vládě podřízených nejvyšších správních úřadů bych se spíše klonil k úředníku. ERÚ je vládě podřízený. Ustanovení § 17 odst. 5 energetického zákona nasvědčuje tomu, že v jeho čele stojí úředník. Tomuto výkladu svědčí i § 2 odst. 1 služebního zákona. Rozsudek NSS ve věci Duspiva a spol. v. předseda vlády ze dne 30. listopadu 2006 toto dosud neúčinné ustanovení modifikoval tak, že kollegiátní orgán RRTV bude součástí budoucí státní služby.

Politika (jako je hejtman či starosta) lze samozřejmě odvolat ze dne na den bez udání důvodu.

Co týká rozdílu mezi veřejným úředníkem a osobou toliko delegovanou (autorisovanou) k výkonu státní moci, domnívám se, že tento rozdíl je umělý a měl by zmizet. Ačkoliv STK či posudkový lékař mají i soukromoprávní agendu, při vydávání správních aktů se jejich postavení nijak neliší například od ředitele berního úřadu. Podle mého názoru není rozdíl mezi autorisací a rozhodnutím o přijetí do státní služby.

Jakub Handrlica řekl(a)...

Hezke dopoledne, mel bych malou poznamku k predchozimu prispevku Petra Urbana:

Predevsim si nejsem zcela jisty, zda je v CR "cela rada nezavislych spravnich uradu." Zakladni schema vystavby organu moci vykonne a jejich vzajemnych vztahu urcuje Ustava CR, ktera predpoklada, ze vrcholnim organem moci vykonne je vlada. Ta je odpovedna parlamentu. Rubem teto odpovednosti vlady vuci reprezentantum lidu je pravomoc vlady organizovat cinnost jednotlivych organu a tim mimo jine realizovat politicke programy, pro ktere se obcane vyslovili ve volbach. (Nemecka doktrina ustavniho prava pouziva pojem "Legitimationskette", tj. kazdy akt moci vykonne je ve sve podstate ucinen se souhlasem parlamentu s tim, ze vlada je za nej odpovedna). V takove konstrukci hierarchicke vystavby, zalozene na principech subordinace a nadrizenosti neni v zasade pro "na vlade nezavisle organy moci vykonne" misto. Kazdy organ je podrizen vlade.

Ustava predpoklada dva organy, ktere maji zvlastni postaveni: je jim jiz zmineny NKU (jeho "na vlade nezavisle" postaveni je myslim pozadovano Limskou deklaraci) a CNB. V pripade CNB se dle meho nazoru jedna o jakysi celospolecensky konsensus (jenz nasel sve vyjadreni v Ustave) na tom, ze politicka moc by nemela zasahovat do monetarni politiky.

Otazkou je, jestlize je mozne obdobny "vztah nezavislosti na vlade" konstruovat na zaklade zakonne upravy (tento nazor vyjadrila sveho casu prof. Pelikanova ve svem clanku o Komisi pro cenne papiry ve sborniku karlovarskych pravnickych dni, vyslo myslim 1999), anebo je pro takovouto konstrukci (a zaroven pro upravu odpovednosti "nezavisleho" organu ve vztahu k parlamentu) nutno zakotveni v Ustave. Tato otazka neni myslim v ceske vede ustavniho / spravniho prava doposud zcela vyjasnena.

Co se tyce Vami zminovaneho soft law, pujde zrejme o ruzna doporuceni Svetove banky, MMF a OECD. Je otazkou, zda - li tyto mohou zmenit vyse nastinene ustavnepravni zaklady. Mohou samozrejme vest k rozhodnuti vlady postupovat urcitym zpusobem, tj. nezasahovat do cinnosti "nezavisleho" organu. (Ovsem mohou vlade zamezit vydat podrizenym organum pokyn postupovat urcitym zpusobem?) Mimochodem smernice ES nezavislost spravnich organu od vlady nepozaduji (takovyto navrh byl puvodne obsazen v navrhu smernic 2003/54/ES a 2003/55/ES, tj. liberalizacnich smernic pro oblast energetickych odvetvi).

Jeste kratce na zaver: Nemecka veda spravniho a ustavniho prava se potyka z otazkou pripustnosti "nezavislych organu moci vykonne" (tzv. ministerialfreie Raume) jiz zhruba od 60. let. Ani tam neni pripustnost takoveto konstrukce dodnes zcela vymezena. Cast odborne verejnosti se priklani k zaveru, ze na vlade nezavisly vykon verejne moci (s tim, ze prislusny organ nese odpovednost vuci parlamentu sam, anebo ji nese vlada) je mozny jenom tam, kde se jedna o ochranu urcitych zakladnich svobod (u nas by teto koncepci mohlo odpovidat zvlastni postaveni RRTV). Druha cast je ovsem toho nazoru, ze takoveto postaveni si vyzaduje vzdy zakotveni v ustave (tak, jako je tomu v pripade centralni banky).

Srdecne zdravi Jakub Handrlica

Anonymní řekl(a)...

Tomáš Langášek: Vážený pane Vedrale,
děkuji za velmi inspirativní článek, který je důkazem, že dobře položené otázky mohou znamenat více než uzavřené odpovědi. Aniž bych se sám pokoušel na ně odpovědět, mám jen drobnou poznámku. Zmiňujete rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ve věci Pellegrin proti Francii, v němž soud vyslovil zdrženlivost ve věci aplikability čl. 6 Úmluvy v jeho “civilní větvi” na spory veřejných zaměstnanců. Právní názor vyplývající z tohoto rozhodnutí však soud podstatně modifikoval v nedávném rozhodnutí Vilho Eskelinen proti Finsku č. 63235/00 ze dne 19. dubna 2007, v němž vyslovil, že tzv. funkční kritérium lze nadále uplatnit jen tam, kde vnitrostátní právo samo výslovně vylučuje spor veřejných zaměstnanců ze soudní jurisdikce (za podmínky, že takové vyloučení je ospravedlnitelné):

“To recapitulate, in order for the respondent State to be able to rely before the Court on the applicant's status as a civil servant in excluding the protection embodied in Article 6, two conditions must be fulfilled. Firstly, the State in its national law must have expressly excluded access to a court for the post or category of staff in question. Secondly, the exclusion must be justified on objective grounds in the State's interest. The mere fact that the applicant is in a sector or department which participates in the exercise of power conferred by public law is not in itself decisive. In order for the exclusion to be justified, it is not enough for the State to establish that the civil servant in question participates in the exercise of public power or that there exists, to use the words of the Court in the Pellegrin judgment, a “special bond of trust and loyalty” between the civil servant and the State, as employer. It is also for the State to show that the subject matter of the dispute in issue is related to the exercise of State power or that it has called into question the special bond. Thus, there can in principle be no justification for the exclusion from the guarantees of Article 6 of ordinary labour disputes, such as those relating to salaries, allowances or similar entitlements, on the basis of the special nature of relationship between the particular civil servant and the State in question. There will, in effect, be a presumption that Article 6 applies. It will be for the respondent Government to demonstrate, first, that a civil-servant applicant does not have a right of access to a court under national law and, second, that the exclusion of the rights under Article 6 for the civil servant is justified.”
Jinými slovy, pokud podle vnitrostátního práva lze spor veřejného zaměstnance předložit vnitrostátním soudům, není žádného důvodu, aby tento spor unikal dosahu čl. 6 Úmluvy. Judikatura Evropského soudu pro lidská práva na tomto poli tedy může být inspirací pro národní ústavo- či zákonodárce, které spory jakých veřejných zaměstnanců lze vyloučit ze soudního přezkumu, pokud však vnitrostátní právo judicializaci těchto sporů připouští, nelze se před Evropským soudem pro lidská práva dovolávat neaplikability čl. 6 z důvodu ratione materiae. Pro náš “vnitrostátní problém” při interpretaci čl. 21 odst. 1 a 4 Listiny, resp. podzákonných norem (ne)upravujících přístup veřejných zaměstnanců k soudu ve sporech týkajících se jejich funkcí tedy není argumentace rozhodnutími Evropského soudu pro lidská práva o uplatnitelnosti čl. 6 až tak rozhodná; po rozhodnutí Vilho Eskelinen lze tuto argumentaci uplatnit jen jedním směrem vůči evropskému soudu při posuzování jeho věcné příslušnosti, nelze ji však použít ve smyslu snižování vnitrostátního standardu ochrany práv veřejných zaměstnanců.

K citovanému rozhodnutí Ústavního soudu II. ÚS 53/06 připomínám, že navrhovatelka se sama, pokud si dobře pamatuji, ochrany svého základního práva podle čl. 21 odst. 4 Listiny nedovolávala a tuto námitku Ústavní soud „vykutal“ z jejího návrhu s poukazem na svou doktrínu vázanosti pouze petitem návrhu, nikoli odůvodněním ústavní stížnosti, i když v daném případě šlo skutečně spíše o vyhledávání dalších stížnostních námitek tak říkajíc ultra petitum než o jiný názor na ústavněprávní kvalifikaci námitek stěžovatelkou skutečně uplatněných. Je to nepochybně slabé místo tohoto nálezu, avšak co bylo či nebylo už nyní není tolik důležité. Ústavní soud na zásahu do základního práva podle čl. 21 odst. 4 Listiny postavil svou argumentaci, čímž do budoucna otevřel řadu problémů, na které poukazujete.

Petr Urban řekl(a)...

ad Jakub Handrlica. Předně je třeba lišit správní úřady a orgány. Zatímco v Německu je veřejná správa složena především z orgánů, které mají k ruce kanceláře, v ČR je základem správní úřad, v jehož čele stojí vedoucí. Jedním z mála orgánů je ombudsman, který má svou vlastní kancelář. Dalším orgánem, tentokrát kollegiátním, je vláda, jejíž kanceláři se však z neznámých důvodů říká "Úřad vlády".

Regulátoři = nezávislé správní úřady, vládě podřízeny nejsou a být nemohou. Za všechny třeba Úřad pro ochranu osobních údajů, jehož nezávislost garantuje čl. 28 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES ze dne 24. října 1995,
o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů.

Česká ústava je, jak známo, velice kusá. Tomu, že o něčem mlčí, bych nepřikládal větší váhu.

Anonymní řekl(a)...

Dobre odpoledne, dekuji za reakci a mam nekolik poznamek:

1. Pojem "spravni urad" ma v ceskem pravu nekolik vyznamu (srov. hendrych, D. a kol: Spravni pravi. Obecna cast, pruslusne state o pojmu "spravni urad").
Jedna se o:
a. vyznam funkcni, tj. substrat urcitych ukolu (napr. pojem "stavebni urad")
b. vyznam ve smyslu organizacni jednotky, ktera disponuje zakonne vymezenou pusobnosti a pravomoci a je oddelena od jinych organizacnich jednotek (tento vyznam pojmu "spravni urad"se kryje s chapanim "spravniho organu")
c. ve smyslu pomocneho telesa, kterym je prave Vami zmineny Urad vlady.
Tj. pojmy spravni urad a spravni organ nejsou v protikladu.
Vy zrejme chapate oba pojmy jinak, kdyz pistete, ze nemecka sprava je slozena z organu a ceska z uradu. Dale pak objasnujete, co pod timto pojmem myslite. Podle mne ovsem neni pravdou, ze by nemecke organy v zasade disponovali "kancelari"srovnatelnou s "uradem vlady CR."Naopak, priklad nemecky jsem pouzil prave proto, protoze zakladni rysy organizace moci vykonne jsou podobne ceskym (tj. hierarchicka struktura, vztahy podrizenosti a nadrizenosti atd.) ve svem postu jste neobjasnil, jak Vami tvrzeny rozdil ovlivnuje zavislost/nezavislost organu na vlade, coz je vec, kterou jsem se ja pokusil demonstrovat.

2. Rikate, ze regulatori = nezavisle spravni organy. Neobjasnujete ovsem, co pod pojmem regulatori myslite. Chapete pod timto pojmem organy statni spravy, ktere vykonavaji ekonomickou regulaci cen? V tom pripade si protirecite, protoze ve svem postu sam rikate, ze ERU je vlade podrizeny.

3. Na jedne strane rikate, ze ustava je kusa a ze o leccem mlci. O tom neni pochyb. (Podle meho nazoru je ovsem v tomto bode dikce ustavodarce zrcela zrejma: Vrcholnim organem moci vykonne je vlada. Ta je odpovedna parlamentu za jednotlivych organu. V teto konstrukci neni v zasade pro organy, ktere by byly na vlade nezavisle misto. Kladou se totiz zavazne ustavnepravni otazky, zejmena: Jak muze nasledne politicka reprezentace prozazovat svuj program v oblastech, ktere spadaji do pusobnosti techto organu? Primo prostrednictvim parlamentu? Jake jsou hranice zrizovani takeho - ve sve podstate k vlade paralelni strukture moci vykonne? Jakym zpusobem se muze obcan vyjadrit k zakladnim liniim rozhodovaci cinnosti techto organu?) Na druhe strane ovsem argumentujete predpisem komunitarniho prava, ktery je stejne kusy. Vami uvadeny predpis prece neobsahuje pozadavek nezavislosti spravniho organu na vlade, rika toliko, ze organy maji jednat nezavisle. Takove ustanoveni je mozno vylozit nekolika zpusoby:
a. jedna se o pozadavek funkcni nezavislosti, tj. nestrannosti ve vztahu z subjektum zainteresovanym na vysledku rizeni.
b. jedna se o pozadavek organizacni nezavislosti, financni nezavislosti (vlastni rozpocet), res. rozhodovaci nezavislosti (rozhodnuti nemohou byt predmetem prezkumu ministertvem, nebo vladou) atd.
c. jedna se o pozadavek politicke nezavislosti, tj. nezavislosti na vlade.
Nezavislost na vlade je tedy jenom jednim z ruznych moznosti vykladu. V pripade, ze uvedenz predpis vykladate timto zpusobem, mel by ste pro to uvest padne argumenty. Krome toho tvrdite, ze uvedeny priklad je "za vsechny". Jake jine jeste muzete uvest?

4. Zaverem: Souhlasim s nazorem J. Vedrala, ze postaveni RRTV je v ramci organizacni struktury moci vykonne specificke a ze "nezavisle spravni organy" ve smyslu politicke nezavislosti nemaji v zasade v ceskem prostredi misto. Uvedeny nazor je podle mne podporen i existujici ceskou literaturou k tematu (napr. state Vopalky, Mikuleho atd.).

Bude se tesitm na Vase reakce a na dalsi debatu o techto zajimavych otazkach!

Jakub Handrlica, OECD, Pariz

Anonymní řekl(a)...

Vojtěch J. Cepl:

Především zdravím Josefa Vedrala (vzpomene si), podruhé předešlu, že ve státovědě jsem bídný amatér, a potřetí přidám své laické pozorování:

1) Pojem "nezávislý" se stal strašlivou módou zejména v druhé polovině devadesátých let, a pronikl i do státovědy a do práva vůbec, a to za všeobecné mlhavosti toho, co má vlastně přesně znamenat.

2) Je totiž evidentní, že pokud je něco tvořeno v souladu s Ústavou jmenováním shora, volbou, případně je to částečně nebop zcela závislé na státním rozpočtu finančně, pak to rozhodně není "nezávislé" ve smyslu hudebních nebo hollywoodských "indies". To mají pravdu Josef Vedral i Jakub Handrlica.

Podruhé, jistá forma "závislosti" vyplývá už z faktu, že to jsou orgány, vystupující jménem české republiky, které mají lva na razítku nebo na záhlaví mailu. Představa, že by byl administrativněprávní režim tvořen pro "nezávislé" subjekty a nedbal např. vzájemných kompetencí je pěkně divoká.

3) Naproti tomu nemá pravdu Jakub Handrlica, že by orgány tvořily hierarchický celek až do té míry, že by vycházely z parlamentu a z volených oránů. Tato představa klasického parlamentarismu je v moderní státovědě spíše překonaná, a zdůrazňuje se konkureční model, založený na dělbě moci. Takže třeba u justice se "nezávislost" zdůrazňuje na každém kroku, a je to opravdu jedna z jejích nejzákladnějších vlastností. Kdyby vyjadřovala justice politiku parlamentu, nemohlo by existovat Ústavní soudnictví, a vůbec ústřední možnost, že občan proti státu může nějakou žalobu vyhrát.

4) Jisto také je, že dnes už se tiše přiznává, že "mocí" je víc, než jenom tři klasické, například zrovna centrální banka bývá považována za jednu z nich (a média za další, odtud pak problém RRTV a podobných institucí). Podobně jako u justice je podstatné, že tyto instituce NEMUSÍ prosazovat politiku parlamentu, a dokonce někdy mají jít proti němu.

5) Myslím ale, že kořen problému článku je jinde; ve vztahu občan versus stát. Protože úředník, ať je v jakékoli pozici, je zároveň stále občanem, nepozbývá svých občanských práv, a tohle jeho schozifrenní postavení vyniká právě v momentě, kdy do nějaké instituce nastupuje, nebo ji opouští.

Pamatuji se, jak jeden člověk tvrdil, že se na něho nemůže vztahovat stranický smírčí orgán strany, do které chce vstoupit, protože do ní ještě nevstoupil (a to vstoupení tedy nemůže být předmětem šetření).

Pokud si ten, kdo podobnou otázku řeší, stanoví paradigma, v jakém bude věc rozhodovat (problém politických práv dotyčného, problém politických práv jiných osob, problém kompetence a postavení posuzovaného orgánu, atd.), pak z toho lze obvykle již dovodit závěr, k jakému dojde.
Ovšem v různých důrazech na různá paradigmata lze čekat, že se občas dojde k různým závěrům.

Anonymní řekl(a)...

Dobry den, pane Ceple, dekuji za komentar. Nekolik poznamek:

1. Samozrejme souhlasim s Vami, ze se v soucasnosti prosazuje model delby moci, stejne jako je nepochybne, ze organy moci soudni maji jednat nezavisle na vlade. Ve svem postu jsem mel na mysli organy moci vykonne. Jejich vystavba je dle meho nazoru v zasade v souladu s principem hierarchie, podrizenosti a nadzizenosti atd.

2. Stejne tak souhlasim s Vami v tom, ze dochazi ke vzniku "jinych moci." Priklad centralni banky jsem uvedl take s tim, ze jeji zakoteni Ustava obsahuje. Otazkou je, jestlize je mozno obdobne postaveni priznat i jinych organum a za jakych podminek. Proto jsem vyse nastinil celu radu otazek, ktera podle mne doposud neni zcela doresena. Souhlasim s Vami, ze instituce typu centralni banky, nebo RRTV nemaji sledovat politiku parlamentu (to jsem nakonec v postu vyse oznacil jako politickou nezavislost), kladu si ovsem zejmena otazku jake jsou hranice zrizovani techto organu, tj.: ve kterych pripadech je mozno urcite ukoly vyjmout z pole "prosazovani politiky parlamentu"(receno Vasimi slovy).

3. Uvedene otazky zatim nebyly v ceskem prostredi zcela vyjasneny. Spravni pravo je dynamicky obor a prinasi porad nove modely a nove zpusoby reseni problemu (nezavisle spravni organy - v jakemkoliv vyznamu tohoto slova - mohou byt zrejme jednim z typu techto novych reseni). Je ovsem treba vymezit hranice a podminky pro tyto nove formy. Proto jsem v postu vyse uvedl existujici nauku nemeckou, podle ktere je zrizovani (v ustave explicitne neuvedenych) organu, nezavislych na vlade mozne jenom v pripade, kdy se jedna o ochranu zakladnich prav, garantovanych ustavou samotnou. Je otazkou, zda - li je tento postulat aplikovatelny i na ceske prostredi. Skutecnost, ze jako "organy moci vykonne stojici mimo hierarchicke struktury statni spravy"(receno slovy D. Hendrycha v ucebnici Spravni pravo) jsou pravidelne oznacovany prave RRTV a UOOU me vede k pokuseni rict, ze uvedena myslenka by se dala uplatnit i u nas. mate ovsem pravdu v tom, ze duraz na ruzna paradigmata vede k ruznym zaverum.

Srdecne pozdravuje
Jakub Handrlica

Anonymní řekl(a)...

V.J.Cepl:

Víceméně nemám co dodat; snad jen to, že zatímco ta banka nebo energetika se jeví být "slušné" a zpacifikovatelné "nezávislé" moci, kdežto s tisku mám docela hrůzu, když mám víc zkušeností.

To je síla, která se začíná vymykat jakékoli kontrole kohokoli. Představa, že to bude ukázněný a spořádaný "hlídací pes demokracie" se IMHO ukazuje být dost naivní; ježto hlavním měřítkem médií je "zábavnost", chová se tisk občas spíš jako šílený rotvajler. Aby byla sranda.

Petr Urban řekl(a)...

ad 1. To byla jen poznámka na okraj, k terminologické přesnosti. Správní orgán <> správní úřad. Správní orgán je člověk nebo skupina lidí (ministr, vedoucí, policista, ombudsman apod.), správní úřad je souhrn kompetencí (ministerstvo spravedlnosti, stavební úřad, okresní úřad apod.)

Bohužel legislativa toto jasné a důležité dělení nerespektuje. Za kommunismu se orgány a úřady míchaly dohromady pod ne zcela vhodný termín "orgán státní správy". Napravit se to snažila až ústava – konkrétně její čl. 79. Bohužel na ni hodně ministerstev kašle. Kašle na na ni i nový správní řád. Pokusil jsem se tomu zabránil, ale ředitel Koucký argumentoval, že musí dát přednost terminologii SŘS před ústavou.

Písmeno c) je nesmyslné pojetí, které v praxi bohužel existuje a učebnice ho musí reflektovat, ale být by nemělo.

Rozdíl mezi a) a b) chápete nesprávně. Funkcionální např. stavební úřad je institucionálně stavební odbor městského úřadu. Jeho správním orgánem je vedoucí stavebního odboru městského úřadu.

Pokud německou soustavu veřejné správy chápu dobře, tak Behörde jsou německy správní úřady obecně, Amt je německy správní úřad konkrétně, např. Auswärtiges Amt, a Büro je německy kancelář (místnost). U nás je Úřad na ochranu osobních údajů, v SRN je Federální komisař na ochranu osobních údajů.

ad 2. Doporučuji, abyste si prostudoval návrh věcného záměru zákona o státních regulačních úřadech. V případě zájmu mohu zaslat. Je to podnětný text: "Mezi regulátory v ČR patří zejména: Energetický regulační úřad, Český telekomunikační úřad, Komise pro cenné papíry, Český báňský úřad, Rada pro rozhlasové a televizní vysílání, a v budoucnu by jím měly být Úřad státního dozoru v pojišťovnictví a penzijním připojištění, Úřad pro dohled nad družstevními záložnami (resp. regulátor finančních trhů, který by měl v budoucnosti vzniknout), Drážní úřad, Úřad pro civilní letectví. Zvláštní postavení má regulátor bankovního trhu – Česká národní banka, která existuje mimo působnost tohoto zákona."

V mém pojetí je regulátor normotvůrce odlišný od parlamentu, vlády a zřejmě i ministerstva.

Nepodřízenost vládě není definiční znak regulátora, ale jistý stupeň nezávislosti ano.

ad 3 "V teto konstrukci neni v zasade pro organy, ktere by byly na vlade nezavisle misto." Proč ne?

"Jak muze nasledne politicka reprezentace prozazovat svuj program v oblastech, ktere spadaji do pusobnosti techto organu?" Jen nepřímo. Podstatou regulátora je totiž nezávislost.

"Primo prostrednictvim parlamentu?" Spíše ne. Klassickým regulátorem je centrální banka a účetní dvůr. Ale tím se regulátoři nevyčerpávají.

"Jake jsou hranice zrizovani takeho - ve sve podstate k vlade paralelni strukture moci vykonne?" Nikde. Nejsme ve Francii, aby vláda měla zaručené kompetence. Má jen zbytkové. Zde máme westminsterský systém.

"Jakym zpusobem se muze obcan vyjadrit k zakladnim liniim rozhodovaci cinnosti techto organu?" Zřejmě nijak. Regulátoři jsou výrazem expertokracie a emancipace na politice.

ad a. Ano, a to musí platit i ve vztahu k veřejnému sektoru.

ad b. Ano.

ad c. Ano. Kdyby vláda mohla třeba ČNB nařizovat, tak by i přes a) a b) nebyla ČNB nezávislá.

Dalším příkladem je Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Ani jemu nesmí vláda nic nařizovat.

Znovu opakuji, že RRTV se od jiných na vlády nezávislých správních úřadů neliší. Nezávislost RRTV stanoví toliko soft law, zatímco třeba ÚOOÚ hard law směrnice ES. V Rakousku mají velký problém s nedostatečnou nezávislostí Data Protection Commission: "The management of the bodies mentioned in p. 1 shall be the responsibility of the Federal Chancellor's Office. The Federal Chancellor shall on the proposal of the Data Protection Council provide the staff required for these bodies. In the execution of their duties, the members of the staff shall receive their instructions from the chairman or such members of the bodies as specified in their rules of procedure."

Bez politické nezávislosti není možné naplnění práva EU.

Petr Urban řekl(a)...

Já nezávislost vnímám jako nepodřízenost někomu, zejména vládě.

Samozřejmě, že "nezávislý umělec" znamená něco úplně jiného než "nezávislý správní úřad". Nezávislý umělec je pojem pracovního práva (nemá pracovní smlouvu), zatímco "nezávislý správní úřad" je pojem správní (nikdo vně ho nemůže zavazovat interními instrukcemi).

Přes všechnu svou nezávislost zůstává nezávislý správní úřad součástí veřejné správy a musí se například řídit správním řádem apod.

O dělbě moci bych v případě ČR nemluvil. Máme westminsterský model, vláda je podřízená parlamentu.

O specifičnosti moci prokurátorů, RRTV a ombudsmanů bych nemluvil. Buď nařizují, pak jsou součástí exekutivy, nebo stanoví, pak jsou součástí legislativy, nebo rozhodují, pak jsou součástí justice.

Petr Urban řekl(a)...

ČNB je samozřejmě závislá na parlamentu. Jinak by musela být ustanovena přímo lidem. Parlament jí zákonem může nařídit cokoliv; ústavním zákonem ji dokonce zrušit.

Anonymní řekl(a)...

V.J.Cepl to Petr Urban:

Já bych o dělbě moci klidně mluvil. Jednak ji máme v Ústavě coby základní princip, jednak ji považuji za jeden z nejdůležitějších vynálezů státovědy, IMHO daleko důležitější, než volby a parlament.

A je-li na scéně dělba moci v jakékoli podobě, pak je na scéně nezávislost. V nějaké podobě.

Což, uznávám, je s ohledem na téma článku jistá odbočka.

Petr Urban řekl(a)...

No jo, ale tím, že máme westminsterský model, tak je legislativa nadřazena exekutivě a Ústava ČR zcela správně o dělbě moci vůbec nemluví.

Myslím, že dělbu moci nelze přeceňovat. Beze zbytku funguje jen v USA, i když i tam je modifikována federalismem (nadřazenost Senátu nad exekutivou v některých věcech) a praktickými potřebami (i v USA většinu zákonů píše exekutiva). Švýcarsko, jak známo, je pravý opak dělby moci a přesto tam demokracie funguje možná nejlépe na světě.

Anonymní řekl(a)...

V.J.Cepl:

No tak jak myslíte. V případě poměru vláda/parlament máte zřejmě pravdu; ale mám dojem, že o to tak úplně nešlo.
Navíc znovu zdůrazňuji, že se ve státovědě cítím být laikem.

Šlo mi o to, že už ve Vedralově článku se podle mne razí "nemožnost nezávislosti" příliš tvrdě; nezávislost určitého druhu - a dělba práce v jisté míře - je dnes nezbytná v každém systému, včetně Švýcarského. Jinak například nedosáhnete nezávislých soudů.

Celé mi to připadá být od počátku falešné dilema; není na jedné straně nezávislost a na druhé straně hierarchický systém, ale každý prakticky fungující státní systém je určitý hybrid obou principů.

Anonymní řekl(a)...

Mimochodem, poznamenávám ještě, že v našem modelu skutečně často dochází k atrakci exekutivních rozhodnutí z vlády na parlament, takže se občas vysloveně vládní rozhodnutí řeší zákonem.

Považuji to za velmi nešťastnou věc a virus v systému.

Anonymní řekl(a)...

Ad Petr Urban:

Dekuji za Vase odpovedi a reakce na me komentare.

1. Ad. vladni navrh zakona o regulacnich organech: Vim o nem jenom zprostredkovane, zminka o nem se objevila na nekterem ze zasedani vyboru OECD. Myslim, ze je ovsem starsiho data (srov. poukaz na Komisi pro cenne papiry) a doposud neprosel legislativnim procesem v parlamentu. Obsahuje ovsem nejake vymezeni pro zrizovani "na vlade nezavislych" spravnich organu?? Budu Vam vdecen, kdyz mi jej preposlete na muj mail uvedeny v profilu a ja jej zaradim do me doktorske dizertace, ktera se problematice venuje.

2. Vase koncepce, tj. jakasi emancipace expertokracie z mezi politickeho rozhodovani mi neni neznama. Jak spravne poznamenal V. Cepl vyse, byla preferovana zejmena v druhe polovine 90. let (dodal bych: pod vlivem ekonomickych koncepci Public Choice). Je to jeden z moznych vysvetleni problemu, ktery tady realne existuje - svymi posty jsem se ovsem snazit tento jev zaradit a pravne podchytit. Porad jsem toho nazoru (a myslim, ze vetsina ceske odborne literatury, ktera se problematice venovala je taky velice opatrna), ze "na vlade nezavisle spravni organy" jsou vyjimeckou konstrukci. Argumentuji pritom ustavou a potrebou demokraticke legitimity vykonu moci. Zaroven pripoustim, ze k procesu atrakce vykonnych pravomoci expertokracii dochazi, jsem ovsem toho nazoru, ze vse musi byt pravne upraveno. Vase odpovedi ve smyslu, ze meze tohoto procesu neexistuji a ze obcan fakticky pozbyva moznosti vyjadrit se o hlavni linii politiky techto organu nepokladam za uspokojive. Jsou ovsem legitimnim nazorem.

3. Argumentujete pravem ES a tvrdite, ze "bez politické nezávislosti není možné naplnění práva EU." Opetovne se Vas tedy ptam, aby jste uvedl nejaky priklad komunitarniho pravniho predpisu, ktery obsahuje vyslovny pozadavek nezavislosti spravniho organu na vlade. ptam se to, protoze me tato tema opravdu zajima. Z mych dosavadnich studii zahranicni literatury plyne, ze komunitarni smernice takovy pozadavek neobsahuji. Realizace Vami uvedene koncepce "nezavislych spravnich organu" je tedy plne v rukou narodni legislativy.

Budu se tesit na Vase reakce, muzete mi napsat i email.

Jakub Handrlica

Petr Urban řekl(a)...

Omlouvám se, ale slíbený návrh věcného záměru mám na jiném disku. Jakmile se k němu dostanu, hned Vám ho pošlu. Je cca z roku 2002 a schválen, tuším, nebyl. Je tam pár dobrých myšlenek, uvidíte sám.

Jsem pořád opačného názoru. Existuje přeci mnoho nejvyšších správní úřadů, které vládě podřázeny jsou: Český úřad zeměměřický a katastrální (ČÚZaK), Český báňský úřad (ČBÚ), Úřad průmyslového vlastnictví (ÚPV), Správa státních hmotných rezerv (SSHR), Státní úřad pro jadernou bezpečnost (SÚJB), Národní bezpečnostní úřad (NBÚ), Energetický regulační úřad (ERÚ), Český telekomunikační úřad a Grantová agentura České Republiky (GAČR).

Myslím, že je lhostejné, zda je exekutiva svěřena vládě nebo jinému úřadu.

Ono to upraveno je, a to tím, že do ustanování orgánů těchto úřadů vláda neingeruje buď vůbec, nebo jen navrhuje.

Je možné, že jsem tu nezávislost na lidu poněkud přehnal. Přeci jen i tyto nezávislé správní úřady jsou podřízeny Parlamentu.

Kromě čl. 28 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES ze dne 24. října 1995, o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů, určitě existují obdobná ustanovení pro ÚOHS, ČNB etc.

Anonymní řekl(a)...

Budu rad, kdyz mi ten navrh preposlete, matne si pamatuji, ze jsem jej nekdy davno hledal, ale nenasel jsem.

1. To, ze existuje mnoho nejvyssich spravnich organu, ktere vlade podrizeny jsou je samozrejme, vychazi to z mnou vyse uvedenych zasad hierarchicke struktury, podrizenosti a nadrazenosti, ktera se v ceske statni sprave uplatnuje. Opakuji jeste jednou, ze podle meho nazoru ma tato konstrukce svoji oporu v Ustave CR. To, ze v CR existuje cela rada nejvyssich spravnich organu, ktere jsou vlade podrizene ovsem per se nijak neimplikuje skutecnost, ze by meli existovat i nejake nevlade nepodrizene.

2. Ano, je pravdou, ze pravni upravy nekterych organu jsou takove, ze vlada jejich cleny toliko parlamentu navrhuje. Implikuje ovsem takovato uprava nezbytne jejich nepodrizenost instrukcim vlady?

3. Existence komunitarnich zakladu pro "na vlade nezavisle organy": O nezavislem postaveni CNB neni pochyb, od zacatku ji uvadim jako vyjimku z pravidla (inter alia proto, protoze ma sve misto v Ustave CR). O komunitarnich pozadavcich na nezavislost UOHS si rad prectu v nekterem predpisu. Co se tyce Vami uvedene smernice 95/46/ES, neni mi porad jasne, proc z jedineho ustanoveni (ktere zni: Každý členský stát pověří jeden nebo několik orgánů veřejné moci na svém území dohledem nad dodržováním předpisů přijatých členskými státy na základě této směrnice.Tyto orgány plní úkoly, kterými jsou pověřeny, zcela nezávisle.) automaticky vyvozujete pozadavek politicke nezavislosti spravnich organu. Jestlize argumentujete moznou kolizi se zajmy moci verejne, pak k takoveto kolizi muze prijit i v mnoha jinych rizenich, ve kterych bude stat vystupovat jako ucastnik (napr. v rizeni stavebnim). Chapu tento Vas vyklad, ovsem jsem toho nazoru, ze v pripade, ze by chtel evropsky zakonodarce vyjadrit striktni pozadavek na "politicky nezavisly spravni organ", musel by tak ucinit explicitnejsi cestou a ne pouze pouzitim vagniho pojmu "nezavisle". Jsem spise toho nazoru, ze smernice pocita s tim, ze vec bude resena v rovine jednotlivych clenskych statu }ktere maji ovsem rozdilne tradice a znaji rozdilne konstrukce vykonu verejne moci).

4. Ohledne "na vlade nezavislych spravnich organu" bych chtel jeste ucinit jednu poznamku: stejne, jako existuje obava (zejmena liberalne orientovanych ekonomu) z toho, ze vlada svymi "politickymi"rozhodnutimi narusi kontinuitu rozhodovani "regulacnich" organu, tak existuje (empiricky podlozena) obava z toho, ze na vlade nezavisle organy se dostanou do sfery vlivu zajmovych skupin v regulovanych odvetvich (tzv. regulatory capture). Prijmeme - li tezi, ze je mozno zrizovat organy nezavisle na vlade jako na politickem centru, pak je zapotrebi peclive zvazovat, jake mechanismy pouzit k zamezeni "ovladnuti regulatoru regulovanymi subjekty."

Srdecne zdravi

Jakub Handrlica

Petr Urban řekl(a)...

Tím profilem myslíte toto? Jinak totiž nevím, kde bych Váš e-mail měl najít.

Petr Urban řekl(a)...

ad 1. Ano, nicméně takové jsou. A není k tomu třeba výslovné zmocnění v ústavě. Naopak; ČNB a NKÚ jsou anomálie, které z ústavy trčí.

ad 2. Bohužel ne. Dokonce některé nezávislé správní úřady se jimi podle kompetenčního zákona musí řídit. Domnívám se, že taková právní norma je v rozporu s právem EU.

ad 3. Já si tu nezávislost nevymyslel. Její účelnost mi také uniká. Nicméně je stanovena a Evropská komise ji přísně hlídá.

V evropském právu stačí použít pojem "nezávislý" a je zcela zřejmé, co se tím myslí. Není nutná nějaká kasuistická úprava.

Opravdu ne. Nezávislost úřadů / komisařů pro ochranu osobních údajů je požadavek evropského práva.

ad 4. Já jsem ten poslední, kdo by chtěl regulátory prosazovat. Vnímám to toliko jako právní realitu.

Anonymní řekl(a)...

Pane Urbane, myslel jsem, ze mail se nejak objevi, kdyz kliknete na me jmeno u postu vyse. Ano,email je jakub.handrlica@iea.org.

Myslim, ze nase nazory na problematiku se stykaji minimalne v bode, ze "nezavisle spravni organy" jsou realitou.

Budu rad, kdyz me budete kontaktovat (ja zase neumim najit Vas email). Zejmena by me velice zajimali zkusenosti z pristupu Komise v pripade Vami zminovane upravy v oblasti ochrany osobnich udaju. Jak jsem uvedl vyse, napr. v odvetvich energetiky, nebo telekomunikaci nejsou pozadavky na na vlade nezavisly spravni organ zakotveny a pozadovana je toliko nezavislost funkcni (tj. ve vztahu k zajmum regulovaneho prumyslu). I v tomto bode se nakonec nase nazory stykaji, protoze sam pisete, ze CTU i ERU jsou vlade podrizene.

Hzky den a zatim diky za podnetnou debatu.

Jakub Handrlica

Petr Urban řekl(a)...

A, to se velice omlouvám. Zmátlo mne, že jste se zalogoval jen na první post, zatímco ostatní jste již postoval anonymně. E-mail jsem Vám již poslal.

Zkušenosti mám jen zprostředkované.

Jak jsem uvedl vyse, napr. v odvetvich energetiky, nebo telekomunikaci nejsou pozadavky na na vlade nezavisly spravni organ zakotveny a pozadovana je toliko nezavislost funkcni (tj. ve vztahu k zajmum regulovaneho prumyslu).
Aha. Jinde, např. u ČNB či ÚOOÚ je požadována i nezávislost politická.

v tomto bode se nakonec nase nazory stykaji, protoze sam pisete, ze CTU i ERU jsou vlade podrizene.
Ano.