Ještě jednou ke změně judikatury Ústavního soudu k obecně závazným vyhláškám

Nedávno se tu Zdeněk Kühn zamýšlel nad rozhodnutím Ústavního soudu z prosince loňského roku, které znamená přelom v dosavadní judikatuře týkající se obecně závazných vyhlášek obcí. Původně jsem následující řádky zamýšlel také připojit jako reakci k jeho příspěvku, vzhledem k jejich rozsahu (a také díky postavení hosta Jiného práva) jsem se ale nakonec rozhodl publikovat je samostatně.

Zásadní posun v judikatuře Ústavního soudu (alespoň jak já tomu rozumím) by měl spočívat ve dvou věcech, a sice

a) Ústavní soud už napříště nebude vyžadovat, aby obce měly k ukládání povinností v obecně závazných vyhláškách zákonné zmocnění, neboť, jak uvádí, „na rozdíl od vydávání právních předpisů v přenesené působnosti ve smyslu čl. 79 odst. 3 Ústavy, jehož dikce explicitní zákonné zmocnění vyžaduje, k vydávání obecně závazných vyhlášek v mezích své věcné působnosti, a to i když jsou jimi ukládány povinnosti, již obce žádné další zákonné zmocnění nepotřebují (s výhradou ukládání daní a poplatků vzhledem k čl. 11 odst. 5 Listiny), neboť pojmově není právního předpisu bez stanovení právních povinností“.

b) Druhá zásadní změna judikatury Ústavního soudu vyplývá z té části prosincového nálezu, v níž se uvádí, že „odpověď na otázku, zda obec nepřekročila meze své zákonné působnosti tím, že normuje oblasti vyhrazené zákonné úpravě, předpokládá identifikaci předmětu a cíle regulace zákona na straně jedné a obecně závazné vyhlášky na straně druhé. Pokud se nepřekrývají, nelze bez dalšího říci, že obec nesmí normovat určitou záležitost z důvodu, že je již regulována na úrovni zákona. Ani soukromoprávní zákonná regulace bez dalšího nevylučuje regulaci prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí, pokud se předměty a cíle jejich regulace liší“. Doposavad Ústavní soud vycházel z názoru, který se objevil např. v nálezu Pl. ÚS 14/99, kde Ústavní soud uvedl, že „podle § 16 odst. 1 a 2 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, mohou být vyhlášky vydávány k plnění úkolů samosprávy a ovšemže musí být v souladu se zákony a obecně závaznými předpisy vydanými ústředními orgány státní správy k jejich provedení. Z toho plyne, že co je upraveno zákonem nebo obecně závazným právním předpisem, nemá být předmětem obecně závazných vyhlášek obce.“.

Obě teze, na kterých je změna judikatury postavena, ale nejsou, jak už tomu v našem postmoderním a pluralistickém světě ostatně bývá, zcela nesporné. V judikatuře Ústavního soudu dosud konstantně se opakující (až na některé zajímavé výjimky, jako např. Pl. ÚS 18/94) požadavek na výslovné zákonné zmocnění měl svůj počátek ve vůbec prvním nálezu vztahujícím se k těmto právním předpisům (šlo o obecně závaznou vyhlášku města Žďár nad Sázavou o zásadách prodejní doby na území města), kde Ústavní soud uvedl (Pl.ÚS 5/93), že „pokud je součástí uplatňování veřejné moci obcí také jednostranné zakládání práv a povinností fyzických a právnických osob, je působnost obcí limitována čl. 2 odst. 4 Ústavy České republiky, čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. … Z těchto ustanovení nutno pro oblast působnosti obce dovodit závěr, že v případech, kdy obec vystupuje jako subjekt určující pro občana povinnosti jednostrannými příkazy a zákazy, platí ustanovení čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod. Obec tudíž může vydávat obecně závazné vyhlášky, jejichž obsahem jsou právní povinnosti, jen na základě a v mezích zákona. K vydání obecně závazné vyhlášky, jejímž obsahem jsou práva a povinnosti, je obec oprávněna jenom v případě výslovného zákonného zmocnění. Z uvedeného plyne, že výčet obsažený v § 14 odst. 1 zákona České národní rady č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, nutno z hlediska jeho interpretace ve smyslu zákonného zmocnění k vydání obecně závazných vyhlášek obcí považovat za výčet taxativní. Jeho demonstrativní dikci, jakož i všeobecnost vymezení samosprávné působnosti obce obsaženou v § 14 odst. 2 zákona o obcích nutno vztáhnout toliko na tu samosprávnou působnost obce, ve které obec nevystupuje jako subjekt určující pro občana povinnosti jednostrannými příkazy a zákazy.“.

Ústavní soud tak v tomto a řadě dalších nálezů, pravděpodobně záměrně, vyšel z Hoetzelovy interpretace § 28 českého obecního zřízení z r. 1864, který definoval samostatnou působnost obce (po vzoru rámcového říšského zákona z roku 1862) jako „působnost, ve kteréž obec, šetříc zákonů říšských a zemských, sama se může volně na všem ustanovovati a dle toho nařizovati a opatření činiti, obsahuje v sobě vůbec vše to, co se předkem a nejprve prospěchu obce dotýče a v mezích jejích vlastními silami opatřeno a provedeno býti může“, přičemž „za touto působností přísluší obci zvláště:
1. spravovati dle vůle jmění své a záležitosti své ke svazku obecnímu se vztahující,
2. přísluší obci přihlížeti k bezpečnosti osoby a jmění,
3. péči míti o zachování obecních silnic, cest, míst a mostů též, o bezpečné a snadné jezdění po silnicích a vodách, jakož jí přísluší také konati policii polní,
4. přísluší jí vykonávati policii k věcem potravním se vztahující a přihlížeti k prodeji na trhu, zvláště pak dohlížeti k míře a váze,
5. vykonávati policii v příčině zdraví,
6. konati policii, čeledi a dělníků se týkající, a držeti ruku nad řádem čeledním,
7. konati policii mravnostní,
8. pečovati o chudé a obecní ústavy dobročinné,
9. konati policii v příčině staveb a v příčině ohně, držeti ruku nad řádem stavěcím a udělovati policejní povolení ku stavbám,
10. míti účastenství, jak zákonem se stanoví, ve správě škol středních, jež obec vydržuje, též škol obecních, a péči míti o zřizování, v dobrém způsobu chování a nadání škol obecních, hledíc k patronátům školním dosud v platnost zachovaným,
11. přísluší obci, činiti narovnání mezi stranami spor vedoucími skrze důvěrníky z obce volené,
12. odbývati dobrovolné licitace věcí movitých“.

Hoetzel (Československé správní právo. Část všeobecná, Praha 1937, s.192) to komentoval tak, že onen „všeobecný odstavec má dalekosáhlý význam pro obec, protože vymezuje nevrchnostenskou pravomoc obce“, zatímco výčet č. 1-12 je demonstrativní „pokud jde o působnost nevrchnostenskou, protože zákonodárce si nemůže troufati vypočítati všecko to, co je skryto všeobecným odstavcem. Pokud však jde o agendy vrchnostenské, je řečený výpočet taxativní v ten rozum že všeobecný odstavec není spolehlivým základem pro otázku, které vrchnostenské pravomoci obci patří – k tomu by bylo třeba zvláštního zákona.“.

Spor mezi zastánci a odpůrci judikatury Ústavního soudu vycházející z nálezu Pl .ÚS 5/93 se vedl v zásadě o to, jaký je vztah čl. 104 odst. 3 Ústavy a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, kdy šlo o to, které z obou ustanovení má při vydávání obecně závazných vyhlášek přednost, resp. o to, zda k ukládání povinností v těchto právních předpisech může stačit pouhá skutečnost, že záležitost spadá do samostatné působnosti obce (dříve podle § 14 zákona č. 367/1990 Sb., později podle § 35 zákona č. 128/2000 Sb.) nebo zda je k tomu třeba ještě něco navíc, tedy zákonné zmocnění, resp. ve smyslu čl. 4 odst. 1 Listiny „zákonný základ“. Pod dojmem konstantní judikatury Ústavního soudu začala nicméně v průběhu 90.let vznikat zmocnění (některá z nich zmiňuje i onen přelomový prosincový nález) a jedním z takových „zmocnění“ se stal i § 10 zákona č. 128/2000 Sb. Restriktivní judikaturu Ústavního soudu bylo možné chápat dvěma způsoby – z pohledu samosprávy jako projev nemístného etatismu a centralismu, z pohledu jednotlivce jako snahu o pokud možno jasné stanovení mezí pro výkon veřejné moci, bez ohledu na to, kdo ji vykonává.

Pokud jde o první tezi onoho přelomového judikátu, tedy opuštění požadavku na výslovné zákonné zmocnění k ukládání povinností, Ústavní soud sice konstatoval, že k vydávání obecně závazných vyhlášek v mezích své věcné působnosti, a to i když jsou jimi ukládány povinnosti, již obce žádné další zákonné zmocnění nepotřebují (a přiklonil se tedy zřejmě k tomu, že stačí pouhá skutečnost, aby daná záležitost spadala do samostatné působnosti obce), současně ale uvedl, že „stanovení mezí samostatné působnosti obce svěřila Ústava zákonu (čl. 104 odst. 1 Ústavy), jímž je de lege lata již citovaný zákon o obcích. Ten v § 10 stanoví tři oblasti, v nichž může obec bez zákonného zmocnění vydávat obecně závazné vyhlášky“, přičemž „pro všechny takto vymezené věcné oblasti pak platí společná podmínka, že musí jít o záležitost v zájmu obce a občanů obce (§ 35 odst. 1 zákona o obcích“. Je tomu ale opravdu tak, že oblasti, v nichž může obec bez zákonného zmocnění vydávat obecně závazné vyhlášky, stanoví pouze § 10 zákona o obcích? Vždyť toto ustanovení bylo (a to i Ústavním soudem) až dosud chápáno jako jedno z oněch zákonných zmocnění, která začala v průběhu 90. let vznikat právě v reakci na judikaturu Ústavního soudu. Ostatně sám Ústavní soud k tomuto ustanovení krátce poté, co vstoupilo v účinnost, v nálezu Pl. ÚS 4/2000 uvedl, že „je nucen reflektovat legislativní vývoj, k němuž došlo nabytím účinnosti zákona č. 128/2000 Sb., a to i s vědomím toho, že napadená vyhláška byla schválena ještě za účinnosti zákona č. 367/1990 Sb. Podle ustanovení § 10 písm. c) zákona č. 128/2000 Sb. je totiž obec (nově) zmocněna v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou ukládat povinnosti pro pořádání, průběh a ukončení veřejnosti přístupných sportovních a kulturních podniků, včetně tanečních zábav a diskoték, stanovením závazných podmínek v rozsahu nezbytném k zajištění veřejného pořádku.“

Nebo to Ústavní soud myslel tak, že oblasti, v nichž může obec bez zákonného zmocnění vydávat obecně závazné vyhlášky, stanoví „také“ § 10 a nikoliv „jen“ § 10 zákona o obcích? Pokud by platila první možnost, o příliš výrazný posun by nešlo. Rozsah normotvorné pravomoci obcí by se v rámci § 10 rozšířil jen o ty případy, kdy Ústavní soud nově připustil, aby obce regulovaly v určitých případech i záležitosti, které jsou již zákonem upraveny, neboť nelze bez dalšího říci, že obec nesmí normovat určitou záležitost z důvodu, že je již regulována na úrovni zákona. Šlo o to, že normotvorná pravomoc obcí podle § 10 obecního zřízení byla až dosud „tunelována“ zvláštními zákony upravujícími jednotlivé oblasti státní správy, neboť Ústavní soud až doposavad opakovaně judikoval, že „obec je při výkonu samostatné působnosti (a v jejím rámci i při vydávání obecně závazných vyhlášek) limitována mezemi, které jsou vyhrazeny pouze zákonné úpravě a nemůže upravovat záležitosti, které jsou vyhrazeny pouze zákonné úpravě a nemůže upravovat záležitosti, které jsou již upraveny předpisy práva veřejného nebo soukromého“ (viz např. Pl. ÚS 34/06).

Mohou-li ale podle čl. 104 odst. 3 Ústavy obce, resp. jejich zastupitelstva, vydávat obecně závazné vyhlášky v mezích jejich (samostatné) působnosti, mělo by se to (odpadá-li požadavek na výslovné zákonné zmocnění) týkat celé samostatné působnosti, jak ji vymezuje § 35 obecního zřízení, nikoliv jen té její části, na kterou dopadá § 10 a která se v zásadě omezuje na tzv. místní záležitosti veřejného pořádku, kde je sice vydávání vyhlášek nejpravděpodobnější a nejfrekventovanější, nikoliv ale samozřejmě jedině možné. Samostatná působnost obce je podle § 35 mnohem širší. A v tom může být problém. Z tohoto ustanovení se totiž přesně nepozná, kde má vlastně samostatná působnosti obce hranice.

Do samostatné působnosti obce patří podle § 35 odst. 1 obecního zřízení takové záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, to však jen za podmínky, že nejsou zákonem svěřeny krajům (viz zejm. § 14 odst. 1 krajského zřízení) nebo nejde o přenesenou působnost orgánů obce (viz § 61 odst. 1 zákona o obcích) nebo o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy. Vedle takto limitovaných ”záležitostí, které jsou v zájmu obce a občanů obce” patří do samostatné působnosti obce dále ty záležitosti, které svěří do samostatné působnosti obce zákon, ať již samotné obecní zřízení (viz např. § 35 odst. 2 obecního zřízení) nebo jakýkoliv jiný zákon.

Zákon o obcích sice stanoví, že do samostatné působnosti obce patří „záležitosti, které jsou v zájmu obce, pokud nejsou zákonem svěřeny krajům“, co však je „svěřeno krajům“, zůstává nejasné. Podle § 14 odst. 1 krajského zřízení patří do samostatné působnosti kraje záležitosti, které jsou v zájmu kraje a občanů kraje, pokud nejde o přenesenou působnost kraje a podle odst. 2 tohoto ustanovení patří do samostatné působnosti kraje zejména záležitosti uvedené v § 11, 35, 36 a 59 krajského zřízení, s výjimkou vydávání nařízení kraje, a dále záležitosti, které svěří do samostatné působnosti kraje zákon. Pokud by krajům měly být svěřeny jen záležitosti, které jsou „v zájmu všech občanů celého kraje“, bylo by asi (zejména vzhledem ke členitosti krajů) takových záležitostí poměrně málo, pokud by však mělo jít i o záležitosti, které jsou v zájmu jen některých občanů kraje na části území kraje, pak se nutně vnucuje otázka, kde je hranice mezi samostatnou působností kraje a obce, jinými slovy, kde začínají (nebo končí) záležitosti, které jsou již pouze „v zájmu obce a nejsou zákonem svěřeny krajům“. Ani zákon o obcích ani zákon o krajích na to jednoznačnou, resp. prakticky žádnou, odpověď nedává - obecné materiální vymezení samostatné působnosti chybí jak v obecním tak v krajském zřízení. Ústava přitom v čl. 104 odst. 2 vychází z toho, že samostatná působnost kraje a samostatná působnost obce by se neměly překrývat (podle tohoto ustanovení rozhoduje zastupitelstvo obce ve věcech samosprávy, pokud nejsou zákonem svěřeny zastupitelstvu vyššího územního samosprávného celku).

To ale není všechno. Záležitosti, které jsou v zájmu obce, spadají do její samostatné působnosti dále (tzn. kromě toho, že nemůže jít o záležitosti, které jsou zákonem svěřeny krajům, o nichž však přesně nevíme, které to jsou) jen tehdy, pokud nejde o přenesenou působnost orgánů obce nebo o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy. Hranici mezi samostatnou a přenesenou působností obce vytváří celkem jednoznačně § 8 zákona o obcích, podle kterého platí, že upravuje-li zákon působnost obcí a nestanoví, že jde o přenesenou působnost obce, jde o samostatnou působnost. Zákon o obcích sice vylučuje ze samostatné působnosti obce jen záležitosti spadající do přenesené působnosti orgánů obce, do samostatné působnosti obce však z povahy věci nemohou spadat ani záležitosti patřící do přenesené působnosti kraje, resp.orgánů kraje (viz § 2 odst. 2 a § 29 odst. 1 zákona o krajích).

Problém by však mohl být s tím, že podle zmíněné definice nepatří do samostatné působnosti obce záležitosti, které sice jsou v zájmu obce a občanů obce, avšak jde o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy. Tato část definice samostatné působnosti zřejmě poněkud nabourává druhou tezi, z níž vychází změna judikatury k obecně závazným vyhláškám, tedy že nelze bez dalšího říci, že obec nesmí normovat určitou záležitost z důvodu, že je již regulována na úrovni zákona. Obávám se ale, že právě něco takového vyplývá z § 35 odst. 1 obecního zřízení, které omezuje samostatnou působnost obce na úkor zákonné úpravy, jež reguluje působnost svěřenou zvláštním zákonem správním úřadům jako výkon státní správy. Pokud totiž takové záležitosti do samostatné působnosti obce na základě tohoto ustanovení vůbec nepatří, nevztahuje se na ně ani normotvorná pravomoc obcí podle čl. 104 odst. 3 Ústavy. Na tom zřejmě nic nezmění ani § 10 obecního zřízení.

Obě teze, na nichž Ústavní soud založil změnu své judikatury, nejsou tedy nesporné. V případě první z nich jde o problém neostré hranice samostatné působnosti obce podle § 35 odst. 1 obecního zřízení, kdy není vůbec jasné, co vše vlastně do ní spadá a co již ne. Cestou z této pasti může být odkaz na § 10 obecního zřízení jako ustanovení upravující oblasti, v nichž může obec bez zákonného zmocnění vydávat obecně závazné vyhlášky. Pak ale o zas až tak velký posun nejde, vyjma případů, na které se vztahuje druhá teze. U ní ale spočívá problém v tom, že zákon o obcích vylučuje ze samostatné působnosti obce záležitosti, které sice jsou v zájmu obce, avšak jde současně o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy - je otázkou, zda bude skutečně možné překlenout tuto překážku poukazem na odlišný předmět a cíl právní regulace v obecně závazné vyhlášce na straně jedné a v zákoně upravujícím výkon státní správy.