Jaké hranice má právo na přístup k veřejným funkcím podle čl. 21 Listiny?

Rozhodovací činnost nejvyšších soudních institucí (Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu) přinesla v posledních letech několik poměrně rozhodnutí, jejichž obsah a závěry v nich učiněné mě přiměly zamyslet se nad otázkou položenou v názvu článku a nad tím, kudy vedou hranice čl. 21 odst. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod. Níže zmiňovaná rozhodnutí jistě nelze stavět na stejnou rovinu a ani to není mým úmyslem, to základní však mají po mém soudu společné, přinejmenším v tom smyslu, že soudy v těchto případech daly za pravdu žalobcům při ochraně jejich subjektivního práva vyplývajícího ze zmíněného ustanovení Listiny. Téměř všechny případy jsou současně dostatečně obecně známé, nebudu se proto zabývat jejich podrobným popisem, ale jen stručně připomenu základní skutečnosti, na jejichž základě se pokusím zamyslet nad otázkou položenou v názvu.
V nálezu II. ÚS 53/06, který se týkal odvolání předsedkyně Nejvyššího soudu z této funkce, Ústavní soud uvedl, že „v projednávané věci byla stěžovatelka rozhodnutím prezidenta republiky (orgánem veřejné moci) napadeným ústavní stížností odvolána z funkce předsedkyně Nejvyššího soudu, tedy z výkonu veřejné funkce, k níž se nepochybně vztahuje čl. 21 Listiny základních práv a svobod. Předmětem čl. 21 Listiny je zakotvení politických práv v užším slova smyslu, které lze charakterizovat právem účasti na správě věcí veřejných. Jedná se v tomto smyslu o univerzální právo konkretizované jednotlivými odstavci čl. 21, přičemž konkretizovaným právem tohoto univerzálního práva je také dle odst. 4 právo na přístup k voleným a jiným veřejným funkcím. Ústavní soud konstatuje, že čl. 21 odst. 4 Listiny se nevztahuje pouze na přístup k veřejné funkci ve smyslu vzniku funkce, ale zahrnuje i právo na její nerušený výkon včetně práva na ochranu před protiprávním zbavením této funkce. Účast na správě věcí veřejných, která je smyslem celého článku 21, se nevyčerpává pouhým získáním funkce, nýbrž logicky trvá po celu dobu výkonu této funkce. Pokud je tedy tímto článkem Listiny sledováno umožnit občanům správu veřejných záležitostí, musí být subjekt vykonávající funkci nadán rovněž ochranou před libovůlí státu, která by mu mohla bránit ve výkonu veřejné funkce. Samotné právo na přístup k veřejným funkcím by nemělo smysl, pokud by neobsahovalo i ochranu v průběhu výkonu funkce.“

V rozhodnutí 4 Aps 3/2005 – 35 týkajícím se postupu prezidenta republiky při jmenování justičních čekatelů uvedl Nejvyšší správní soud, že „stěžovatel je oprávněn dovolávat se práva na rovné podmínky přístupu k voleným a jiným veřejným funkcím [čl. 21 odst. 4 Listiny, čl. 25 písm. c) Mezinárodního paktu o občanských a politických právech]. Funkce soudce je ve spojení s citovanou dikcí nesporně „jinou veřejnou funkcí“, neboť výkon funkce soudce naplňuje obsah výkonu soudní moci, jako moci státní. Ve spojení s tím je stěžovatel nepochybně oprávněn dovolávat se toho, aby nebyl na tomto právu diskriminován, stejně jako je zřejmě oprávněn i k tomu, dovolávat se práva na projednání věci bez zbytečných průtahů (čl. 38 odst. 2 Listiny), a to i když sám návrh na projednání věci nepodal. S ohledem na znění čl. 36 Listiny , a to i ve spojení se zákonem o soudech a soudcích, je potom podle názoru Nejvyššího správního soudu nesporné, že právo na rovné podmínky přístupu k voleným a jiným veřejným funkcím (v daném případě na přístup k funkci soudce) ve spojení s právem nebýt diskriminován a s legitimním očekáváním není ze soudního přezkoumání vyloučeno.“.

V rozsudku 1 As 41/2005-76 rozhodoval Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti proti rozhodnutí Městského soudu v Praze, který zamítl žalobu odvolaných členů Rady pro rozhlasové a televizní vysílání proti rozhodnutí předsedy vlády o jejich odvolání, ovšem jak Městský soud v Praze tak Nejvyšší správní soud došly k závěru, že rozhodnutí předsedy vlády o odvolání členů RRTV je třeba považovat za rozhodnutí správního orgánu soudem přezkoumatelné. Nejvyšší správní soud ve svém rozhodnutí uvedl, že „že i v případě, že jde o rozhodnutí předsedy vlády o odvolání Rady pro rozhlasové a televizní vysílání vydané na základě návrhu Poslanecké sněmovny v usnesení, kterým je předseda vlády vázán, by takové rozhodnutí mělo být s ohledem na povahu věci odůvodněno. Není totiž možno v obecné rovině připustit prostou odvolatelnost z veřejné funkce odvoláním člena kolektivního orgánu nebo dokonce odvoláním tohoto orgánu jako celku bez udání důvodu. Tím spíše v případě Rady pro rozhlasové a televizní vysílání, která je ze zákona konstruována jako orgán, u něhož by měla být zaručena politická nezávislost, je pro vyloučení rizika politicky motivovaného rozhodnutí a politické libovůle naprosto zásadní, aby rozhodnutí o odvolání člena Rady i Rady jako celku obsahovalo důvody.“.

V rozsudku 8 As 10/2005 – 38 Nejvyšší správní soud uvedl, že „všechna další rozhodnutí služebních funkcionářů, neuvedená v ustanovení § 137 odst. 1 zákona o služebním poměru (šlo o zákon č. 186/1992 Sb. - pozn.aut.), jsou přezkoumatelná soudem ve správním soudnictví, jestliže taková rozhodnutí jsou také materiálně „rozhodnutími“ ve smyslu § 65 odst. 1 soudního řádu správního.“. V rozhodnutí 5 A 126/2001 – 43, který se týkal odvolání ředitele útvaru ochranné služby, který zajišťuje ochranu prezidenta České republiky z funkce, ale Nejvyšší správní soud uvedl, že „rozhodnutím o ustavení příslušníka Policie ČR do funkce nebo o odvolání z funkce ředitele útvaru ochranné služby, který zajišťuje ochranu prezidenta České republiky, ministr vnitra pověřuje určitou osobu výkonem oprávnění a povinností, které zákon s touto funkcí spojuje, nebo ji tohoto výkonu zprošťuje. Na pověření výkonem takové funkce a její výkon však není subjektivní právo, a tedy ani právní nárok. Nejedná se tedy o zkrácení práva žalobce, pokud byl do funkce ředitele ustanoven rozkazem ministra vnitra (po předchozím souhlasu prezidenta republiky - jako zákonné podmínky pro ustanovení do funkce), tuto funkci po nějaký čas vykonával a poté, co prezident svůj souhlas s ustavením žalobce do funkce ředitele útvaru ochranné služby zajišťujícího ochranu prezidenta písemně zrušil, byl z funkce rozkazem ministra vnitra odvolán. Odvoláním z funkce ředitele útvaru pro ochranu prezidenta České republiky a objektů, v nichž prezident pobývá, a převedením do personální pravomoci policejního prezidenta nebyl žalobce krácen na svých subjektivních právech, která by byla pod soudní ochranou.“.

Evropský soud pro lidská práva v několika případech posuzoval, zda se na spory státních zaměstnanců týkajících se kariéry, náboru a ukončení jejich činnosti vztahuje čl. 6 odst. 1 Úmluvy, tj. zda takový spor musí být rozhodnut postupem vyžadovaným pro "civilní práva a závazky". Za klíčové se v tomto ohledu považuje rozhodnutí ve věci Pellegrin proti Francii (z 8.12.1999), v němž Evropský soud pro lidská práva mimo jiné uvedl, že "z pole působnosti čl. 6 odst. 1 unikají spory veřejných zaměstnanců, jejichž zaměstnání je charakterizováno specifickými aktivitami veřejné správy v rozsahu, v jakém jedná jakožto držitelka veřejné moci pověřená ochranou obecných zájmů státu nebo jiných správních celků. Zřejmým příkladem takovýchto činností jsou ozbrojené síly a policie. Soud se bude v každé věci zabývat tím, zda zaměstnání stěžovatele implikuje - s ohledem na povahu funkcí a odpovědností, které zahrnuje - přímou či nepřímou účast na výkonu veřejné moci a na funkcích, jejichž posláním je ochrana obecných zájmů státu."

Ve zmíněných případech, které samozřejmě nejsou svou povahou zcela srovnatelné, tedy soudy uznaly právo osob tak či onak pověřených výkonem státní moci, resp. osob, které měly být výkonem státní moci pověřeny, domáhat se ochrany svého veřejného subjektivního práva proti aktům jiných státních orgánů do tohoto jejich práva zasahujícím. Uvedené rozsudky ale ve mně vyvolávají pochybnosti o tom, jaký je rozsah tohoto práva, tedy práva na podíl na správě věcí veřejných, resp. práva na přístup k voleným a jiným veřejným funkcím.

Jellinek píše ve své Všeobecné státovědě (G. Jellinek, Všeobecná státověda. Praha 1906, s. 594 a násl.), že „aby se poznalo právní postavení státních orgánů, dlužno lišiti přesně mezi orgány a lidmi, již je zastávají. Orgán jako orgán nemá vůči státu osobnosti. Neexistují dvě osobnosti: státní osobnost a orgánová osobnost, jež by byly k sobě v nějakém právním poměru stát může existovati jen prostřednictvím svých orgánů; odmyslíme-li si orgány, zbývá ne snad ještě stát jako držitel svých orgánů, nýbrž právnické nic… Hlavy státu, sněmovny, úřady nemají nikdy právnické osobnosti, kteráž přísluší jen a jen státu; všechny právní spory mezi nimi jsou spory o kompetenci v mezích jednoho a téhož právního subjektu. Jsou to vždy spory o objektivní, nikdy ne o subjektivní právo. Jelikož orgán nemá vlastního práva, nýbrž má jen státní kompetence, nemohou tyto býti ani právem osobností, orgán zastávajících. Státní kompetence jako vlastní právo osob znamená buď roztržení státu nebo prohlašování nějakého právního řádu nad státem. Neboť ono vlastní právo prýští ze státního řádu právního, pak klade stát vedle sebe druhý subjekt svých práv, nebo plyne z nějakého buď předstátního nebo nadstátního řádu, jinými slovy: z přirozenoprávní poučky vynalezené zvláště k podepření neudržitelné teorie. … Jednotlivec naproti tomu má právo na postavení orgánové, tj. na své uznání jako orgánu a na připuštění k jeho funkcím.“

Jak daleko ovšem toto „právo na postavení orgánové“ sahá? Připustily-li soudy žalobu v případě odvolání členů Rady pro rozhlasové a televizní vysílání, byť je její postavení je ve srovnání s ostatními ústředními správními úřady přece jen poněkud specifické (viz Recommendation (2000)23 of the Committee of Ministers to member states on the independence and functions of regulatory authorities for the broadcasting sector), znamená to, že by taková žaloba byla možná i v jiných podobných případech? Např. podle § 17 odst. 5 energetického zákona může být předseda Energetického regulačního úřadu vládou odvolán před uplynutím doby, na kterou byl jmenován, pouze v případě nemoci trvale znemožňující vykonávání jeho úkolů, hrubého porušení jeho povinností, na základě pravomocného rozsudku soudu o spáchání trestného činu, nebo vzdá-li se funkce. Podobně jako v případě odvolání členů Rady pro rozhlasové a televizní vysílání tedy zákon stanoví důvody pro odvolání – mohl by tedy předseda Energetického regulačního úřadu, kterého by vláda odvolala z funkce z jiného než zákonem stanoveného důvodu podat proti rozhodnutí vlády žalobu? Podle § 92 odst. 2 energetického zákona jmenuje a odvolává ředitele ústředního inspektorátu Státní energetické inspekce ministr průmyslu a obchodu, v tomto případě však zákon žádné důvody pro odvolání nestanoví – znamenalo by to tedy, že v takovém případě subjektivní právo na „nerušený výkon funkce včetně práva na ochranu před protiprávním zbavením této funkce“ neexistuje? Vždyť ale Listina mluví obecně o právu na rovný přístup k voleným a jiným veřejným funkcím – měla by tedy absence zákonných ustanovení o důvodech pro odvolání z funkce hrát z hlediska čl. 21 odst. 1 a 4 Listiny nějakou roli? Mohl by se proti svému odvolání z funkce bránit např. člen vlády s odkazem na porušení jeho práva podle čl. 21 odst. 4 Listiny? Nebo starosta či hejtman odvolaný ze dne na den bez udání důvodu zastupitelstvem? Je-li součástí práva na přístup k voleným a jiným veřejným funkcím výkon funkce předsedy soudu, resp. zřejmě soudce jako takového (viz rozsudek NSS týkající se nejmenování justičního čekatele) a zřejmě (byť se daný rozsudek na tento článek výslovně neodvolává) i výkon funkce člena Rady pro rozhlasové a televizní vysílání, proč by jím neměl být výkon funkce člena vlády či starosty nebo hejtmana? Jen proto, že Ústava, resp. příslušné zákony v těchto případech nestanoví taxativně důvody pro odvolání? Pokud je, resp. může být, odpověď na tuto otázku kladná, kudy potom povede hranice mezi politickým rozhodnutím, které nepodléhá soudní jurisdikci a rozhodnutím, které zasahuje do subjektivních práv osoby? Nebo jinak – existuje ještě vůbec taková hranice?

Napadá mě v té souvislosti ještě jeden judikát, byť se od předchozích odlišuje přece jen o něco více. V rozhodnutí 2 As 19/2004 – 92 Nejvyšší správní soud posuzoval postup ministra spravedlnosti při odvolávání soudního exekutora. V tomto rozsudku mimo jiné uvedl, že „má za nepochybné, že rozhodování o pozastavení výkonu exekutorského úřadu má charakter rozhodování ve smyslu § 1 odst. 1 správního řádu, neboť se v rámci něj rozhoduje o (dočasné) úpravě subjektivního práva fyzické osoby - exekutora vykonávat exekutorský úřad. Vzhledem k tomu, že zde zvláštní zákon, v tomto případě exekuční řád, svěřuje správnímu orgánu, v tomto případě ministru spravedlnosti, pravomoc rozhodovat ve smyslu § 1 odst. 1 správního řádu a přitom neobsahuje žádné ustanovení, které by použití správního řádu vylučovalo, uzavírá Nejvyšší správní soud, že rozhodování o pozastavení výkonu exekutorského úřadu ve smyslu § 122 exekučního řádu se uskutečňuje ve správním řízení, které se řídí pravidly upravenými ve správním řádu. Navíc, vzhledem k tomu, že exekuční řád nestanoví jakékoliv podrobnosti tohoto správního řízení, použije se na řízení o pozastavení výkonu exekutorského úřadu správní řád v plném rozsahu, resp. použijí se všechna jeho ustanovení, která nejsou z povahy věci vyloučena. Z povahy věci vyloučena jsou např. ustanovení části čtvrté oddílu prvního správního řádu, která upravují odvolací řízení, neboť exekuční řád přímo stanoví, že proti rozhodnutí ministra spravedlnosti lze podat žalobu k soudu (§ 122 exekučního řádu).“.

V kontextu s tímto rozhodnutím Nejvyššího správního soudu stojí za pozornost odlišné stanovisko JUDr. Wagnerové v nálezu Ústavního soudu IV. ÚS 630/03, kde uvedla, že „stěžovatel je soudním exekutorem a tento svůj status získal podle zákona č. 120/2001 Sb. , o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád), v platném znění. Ustanovení § 1 odst. 1 tohoto zákona mimo jiné stanoví, že soudní exekutor je fyzickou osobou, kterou stát pověřil exekutorským úřadem. Podle ustanovení § 4 exekučního řádu má exekutor při výkonu exekuční činnosti postavení veřejného činitele. Podle ustanovení § 7 odst. 1 exekučního řádu vykonává stát nad činností exekutorů v jistém rozsahu dohled (ve zbytku jej vykonává exekutorská komora) a podle § 8 písm. d) si stát zajišťuje svou přítomnost v kárné a zkušební komisi tím, že ministr spravedlnosti jmenuje jednu třetinu členů těchto komisí z řad soudců. Ministr spravedlnosti, resp. předsedové okresních soudů jsou také oprávněni podat návrh na zahájení kárného řízení proti exekutorovi [ § 117 odst. 4 písm. a), c), d) exekučního řádu ], a v neposlední řadě stát odpovídá vedle exekutora za škodu jím způsobenou ( § 32 odst. 3 exekučního řádu ve spojení s § 4 zákona č. 82/1998 Sb. , o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, ve znění pozdějších předpisů). Z uvedeného vyplývá, že exekučním řádem přenesl stát část výkonu své moci - specificky moci soudní, jíž je třeba rozumět soudní řízení počínaje řízením nalézacím až po řízení vykonávací, na soudní exekutory. Jimi sice jsou fyzické osoby, avšak tato skutečnost má význam toliko právně technický či organizačně institucionální. Z hlediska funkcionálního vykonávají tyto osoby státní moc. A vlastně pouze tento fakt pak také zdůvodňuje významné ingerence státu do výkonu jejich činnosti formou dohledu, návrhových oprávnění státu v kárných řízeních, jakož i, a to především, zdůvodňuje odpovědnost státu za škodu způsobenou exekutorem. Z uvedeného je zřejmé, že oddělení státních a privátních agend vykonávaných fyzickou osobou má fundamentální význam pro posouzení jejího právního postavení, jež je charakterizováno divergencí mezi jí vykonávanou státní mocí a jejím soukromým statusem fyzické osoby. Jinými slovy - vykonává-li exekutor funkce, které by jinak byl povinen vykonat stát, není a nemůže být při jejich výkonu chráněn základními právy jako fyzická osoba, nýbrž požívá ochrany jako veřejný činitel. Naopak je však exekutor při výkonu svěřené státní moci povinen dbát a respektovat základní práva těch osob, ve vztahu k nimž přenesenou státní moc vykonává.“.

Teorie správního práva rozeznává mezi správními akty též kategorii správních aktů spočívajících v rozhodování mimo sféru subjektivních práv, mezi které patří zejména akty autorizační, jimiž se určité subjekty pověřují výkonem veřejné správy či se jim svěřuje jiné veřejnoprávní postavení. Je či není to i případ soudních exekutorů? Je výkon této funkce právem či „jen“ výkonem kompetence? Je jmenování do exekutorského úřadu přiznáním veřejného subjektivního práva nebo pověřením výkonem státní moci? Podle § 28 exekučního řádu se úkony exekutora považují za úkony soudu a podle § 3 písm. b) zákona o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem odpovídá stát za škodu, kterou způsobily právnické a fyzické osoby při výkonu státní správy, která jim byla svěřena zákonem nebo na základě zákona, přičemž podle následujícího ustanovení se za výkon státní správy podle § 3 písm. b) považují i úkony soudního exekutora při výkonu exekuční činnosti, sepisování exekutorských zápisů a při činnostech vykonávaných z pověření soudu podle exekučního řádu. Podle § 122 exekučního řádu může ministr spravedlnosti za určitých podmínek pozastavit exekutorovi výkon exekutorského úřadu, přičemž podle odst. 4 tohoto ustanovení lze proti rozhodnutí ministra o pozastavení výkonu exekutorského úřadu podat žalobu u soudu, což se ve zmíněném případě také stalo. Znamená to ale, že kdyby toto ustanovení v zákoně nebylo, nebylo by možné takovou žalobu podat? Pokládají-li se úkony exekutora za úkony soudu a odpovídá-li za škodu způsobenou exekutorem při výkonu jeho úřadu stát, zdálo by se, že nikoliv, neboť nejde o veřejné subjektivní právo ale o výkon státní moci, takovou úvahu ovšem zpochybňuje výše citovaný judikát a přesvědčení jak Městského soudu v Praze tak Nejvyššího správního soudu, že se na rozhodování o pozastavení výkonu exekutorského úřadu vztahuje správní řád. Pokud je tomu ale tak, vztahuje se správní řád i na jmenování do exekutorského úřadu? Vždyť se v rámci pozastavení výkonu exekutorského úřadu rozhoduje o (dočasné) úpravě subjektivního práva fyzické osoby - exekutora tento úřad vykonávat, nemělo by se toto právo správním aktem vydávaným ve správním řízením i přiznávat? A jakým subjektivním právem je právo na výkon exekutorského úřadu? Jde o právo podle čl. 21 odst. 4 Listiny? Nebo právo podle jejího čl. 26 odst. 2, jak by snad šlo dovodit z nálezu Ústavního soudu II. ÚS 372/04?

Pokud by v případě exekutorského úřadu šlo o právo podle čl. 21 odst. 4 Listiny, lze vztahovat toto ustanovení i na další případy delegace státní moci na nestátní subjekty? Jde např. o veřejné stráže? Např. podle § 81 zákona o ochraně přírody a krajiny ustanovují krajské úřady a správy národních parků a chráněných krajinných oblastí stráže ochrany přírody, jimž se mohou stát osoby, které splňují zákonem stanovené podmínky (viz § 81 odst. 3) a zákon jim pak přiznává určitá veřejnoprávní oprávnění (§ 81 odst. 8), která z nich činí a fyzické osoby vykonávající státní správu, která jim byla svěřena zákonem nebo na základě zákona ve smyslu § 3 písm. b) zákona č. 82/1998 Sb. Zákon současně stanoví důvody pro odvolání z funkce veřejné stráže a stanoví, že na řízení o ustanovování stráže přírody se nevztahují obecné předpisy o správním řízení. To by šlo jistě vyložit i tak, že se správní řád nevztahuje toliko na ustanovení do funkce, vztahuje se však na odvolání z funkce veřejné stráže, resp. slovy zákona na „zrušení ustanovení stráže přírody“ (pro takový výklad by svědčilo např. i ustanovení § 14 odst. 8 zákona o rybářství, kde je stanoveno, že se správní řád nevztahuje na řízení o ustanovování a zrušení ustanovení rybářské stráže). Pokud ale zákonodárce v obou případech pokládal za potřebné použití správního řádu vyloučit, znamená to, že kdyby těchto ustanovení nebylo, správní řád by se použil? Např. zákon o myslivosti v souvislosti s ustanovováním a „rušením ustanovení“ mysliveckou stráží správní řád na rozdíl od zákona o ochraně přírody a krajiny a zákona o rybářství nevylučuje, lesní zákon v případě lesní stráže naproti tomu ano, ale výslovně opět jen pokud jde o ustanovování. Opět mám ale pochybnost – jde opravdu o rozhodování o subjektivních právech, ať již jde o ustanovení do funkce veřejné stráže nebo odvolání z ní? A pokud ano, kudy pak vede hranice mezi rozhodnutím o delegaci státní moci na nestátní subjekt a rozhodováním o subjektivních právech vyplývajících z čl. 21 odst. 1 a 4 Listiny? A je vůbec ještě nějaká taková hranice?

Na otázku položenou v úvodu jsem neodpověděl. To proto, že to (nejen) díky zmíněným judikátům (zatím?) nevím. Ale snad aspoň vyvolám na toto téma diskusi, která mi tu odpověď pomůže nalézt .