Marián Porvažník: Až veľmi hustý prezident? Argument proti údajnej prezidentskej kompetencii odvolávať štátnych funkcionárov

Volebná kampaň pred prvým kolom prezidentských volieb vytvorila široký priestor na diskusiu o možných kompetenciách tohto úradu. Medzi inými zaznel aj názor, že odôvodnené odvolávanie najvyšších štátnych funkcionárov patrí medzi kompetenčnú výbavu prezidenta SR. Hoci sa na prvý pohľad môže zdať, že neúspešná kandidatúra Radoslava Procházku tento názor definitívne pochovala, vágna formulácia prezidentských právomocí v Ústave SR však naďalej ponecháva otvorený priestor pre budúce pokusy o jeho implementáciu. V tomto článku predstavím argument, ktorý tvrdí, že k právomoci prezidenta SR odvolávať štátnych funkcionárov je potrebné pristupovať opatrne, pretože môže mať za následok zmenu charakteru funkcie prezidenta SR a taktiež ústavného usporiadania celého Slovenska.

Povaha funkcie prezidenta a s ňou spojené kompetencie sa môžu vyvíjať buď na základe zmeny ústavy, alebo prijatím ústavného zákona Národnou radou Slovenskej republiky (NR SR), alebo výkladom ústavy ústavným súdom. Zatiaľ čo sa NR SR podpísala pod zmenu postavenia prezidenta zavedením jeho voľby priamo občanmi,[1] Ústavný súd SR priznal prezidentovi možnosť odmietnuť parlamentom zvoleného kandidáta do vysokej štátnej funkcie najskôr pre formálne nedostatky (PL. ÚS 14/06-38), a neskôr aj v dôsledku skutočnosti, ktorá by spochybňovala schopnosť kandidáta vykonávať funkciu (PL. ÚS 4/2012). Hlavne druhý spomenutý dôvod výrazne rozširuje voľnosť prezidenta pri jeho uvážení.[2] Jeho formulácia je dostatočne vágna na to, aby ani v rozhodnutí spomenutý zákaz svojvôle nemal na limitovanie úvahy prezidenta vážnejší vplyv:

„Nevymenovať kandidáta môže len z dôvodu, že nespĺňa zákonné predpoklady na vymenovanie, alebo z dôvodu závažnej skutočnosti vzťahujúcej sa na osobu kandidáta, ktorá dôvodne spochybňuje jeho schopnosť vykonávať funkciu spôsobom neznižujúcim vážnosť ústavnej funkcie alebo celého orgánu, ktorého má byť táto osoba vrcholným predstaviteľom, alebo spôsobom, ktorý nebude v rozpore so samotným poslaním tohto orgánu, ak by v dôsledku tejto skutočnosti mohol byť narušený riadny chod ústavných orgánov.“ (výklad rozhodnutia, text prevzatý doslova aj s gramatickými chybami, zvýraznenie doplnené)

Je teda zrejmé, že pod rastúci vplyv funkcie prezidenta sa podpísala synergia tak legislatívnej, ako aj súdnej moci. No zatiaľ čo priama voľba zvyšuje legitimitu úradu, tak vyššia miera úvahy pri vymenovaní štátnych funkcionárov znamená hmatateľné posilnenie právomocí prezidenta na úkor NR SR.

Spomenuté rozhodnutia ústavného súdu síce posilňujú pozíciu úradu prezidenta, no na druhej strane stále zachovávajú takzvané „checks and balances“ – teda ústavný systém bŕzd a protiváh, ktorého zmyslom je brániť koncentrácii moci v rukách jedného orgánu. Prezident síce môže, po uvedení dôvodov, odmietnuť kandidáta zvoleného NR SR, no sám nad voľbou kandidátov v NR SR nemá moc. Teda môže vymenovať len toho, koho mu ponúkne NR SR.[3]

 

To však neplatí v prípade, ak by sme sa inšpirovali argumentom Radoslava Procházku, ktorý použil extenzívny výklad ústavy, pričom závery ústavného súdu analogicky aplikoval aj na inštitút odvolania najvyšších štátnych funkcionárov:

„Nechcem nikoho vystrašiť ale vďaka Ústavnému súdu dnes vieme, že prezident pri kreácii najvyšších justičných orgánov má skúmať ich spôsobilosť vykonávať príslušnú funkciu. No ale keď má túto spôsobilosť skúmať pri menovaní do funkcie, tak potom musí túto vec skúmať počas celého jej výkonu. A keď môže z takéhoto dôvodu niekoho nevymenovať, tak je zrejmé, že z rovnakého dôvodu môže niekoho odvolať. Základná logika. A touto kompetenciou prezident disponuje napríklad aj vo vzťahu k predsedovi Najvyššieho súdu. Ale to je len jeden príklad.“ (doslovný prepis vyjadrenia Radoslava Procházku, zvýraznenie doplnené)

Podobná sloboda pri uvážení by nielen nekorešpondovala s „checks and balances“, ale znamenala by aj nebezpečnú koncentráciu moci. Táto nerovnováha by bola spôsobená skutočnosťou, že rozhodnutia prezidenta o odvolaní by nemali žiadnu demokratickú protiváhu ani relevantnú brzdu. Teda odvolaný štátny funkcionár by sa nemal voči takému rozhodnutiu ako brániť, a zároveň by celý proces odvolávania nemal dvojstupňovú úroveň (parlament-prezident), ktorá platí pri výbere do týchto funkcií. Jedinou brzdou sa v takom prípade javí samotný Ústavný súd SR, ktorý by mohol preskúmať odôvodnenie prezidenta a posúdiť, či v ňom prezident naplnil minimálne požiadavky uložené ústavným súdom.[4] No po konštatovaní existencie dostatočného odôvodnenia na odvolanie, by Ústavný súd SR musel prezidentovo rozhodnutie potvrdiť. Z toho dôvodu je táto brzda prislabá. To znamená, že prezidentská právomoc odvolať vysokých štátnych funkcionárov by bola v hrubom nepomere s procesom dosadzovania do týchto funkcií, ktorý je založený na transparentnosti a pluralite.

Pochybnosť celej situácie umocňuje aj následná ústavná nesystémovosť, v ktorej by dochádzalo k bizarným a ťažko riešiteľným situáciám. Čo by sa dialo v prípade, ak by prezident odvolal vedenie alebo sudcov Ústavného súdu SR a tí by na ten istý ústavný súd podali sťažnosť? Pravá ústavná „divočina“ by mohla nastať, ak by sa prezident rozhodol odvolávať rektorov univerzít, vedúcich ústredných orgánov, alebo by sa rozhodol odvolať aspoň 300 súčasných sudcov všeobecných súdov.[5] Uvedené príklady len demonštrujú nepripravenosť nášho ústavného systému na prípadné posilnenie kompetencií prezidenta SR.

Spomenutou právomocou by prezident nielen získal zásadný vplyv na kreovanie exekutívy, administratívy a justície, ale by sa dostal aj do pozície, z ktorej by mohol činnosť jednotlivcov a celých úradov a inštitúcií do značnej miery ovplyvňovať, keďže tí by mu boli vydaní na milosť. V takom štádiu by sa slovenský systém veľmi rýchlo presunul z parlamentného na polo-prezidentský a v istom ohľade až autokratický. Preto to, čo sa môže javiť ako účinná zbraň proti úradujúcej vláde, sa môže veľmi rýchlo obrátiť proti celej spoločnosti.

V neposlednom rade by taký posun viedol k narušeniu ústavného systému. Ak má niekto pochybnosti ohľadom aktuálneho výkladu ústavy, má možnosť požiadať Ústavný súd SR o výklad Ústavy SR,[6] obzvlášť, ak sa nachádza v pozícii poslanca NR SR alebo iného aktívne legitimovaného subjektu.[7] Tento postup však môže byť opomenutý a prezident sa môže rozhodnúť konať „na vlastnú päsť“, teda sa nebude pýtať ústavného súdu na názor, ale namiesto toho bude konať v medziach svojej interpretácie ústavy. V prípade, že sa prezident rozhodne obísť Ústavný súd SR a vezme výklad ústavy do vlastných rúk, naruší tým exkluzivitu interpretácie Ústavy SR Ústavným súdom SR. To môže mať v budúcnosti za následok omnoho odvážnejšie pokusy o jej extenzívny, alebo reštriktívny výklad, čo môže viesť k právnej neistote, nestabilite politického systému a podkopaniu ústavných princípov v Slovenskej republike.

Z vyššie uvedených dôvodov vyplýva, že kompetencia prezidenta SR odvolávať najvyšších štátnych funkcionárov by bola neúmerným posilnením jeho právomocí, ktoré by vyústili do ústavnej nestability Slovenskej republiky. Je preto na mieste varovať, pred neuváženými vyhláseniami o posilňovaní právomocí prezidenta a vlastnou interpretáciou ústavných noriem, ktoré môžu mať ďalekosiahly a hlavne negatívny vplyv na vývoj právneho štátu a pluralizmu na Slovensku.

(Rád by som vyslovil poďakovanie Kubovi Mačákovi za jeho neoceniteľný prínos pri konzultácii pracovnej verzie tohto príspevku; zodpovednosť za všetky prípadné chyby však samozrejme nesiem len ja sám. Tento článok nekomentuje politickú situáciu ani vhodnosť prezidentských kandidátov v prezidentských voľbách 2014. Jeho cieľom je analýza výlučne v medziach ústavného práva.)

---

[1] Ústavný zákon č. 9/1999 Z.z, ktorým sa mení a dopĺňa Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení ústavného zákona č. 244/1998 Z.z.
[2] http://www.otvorenepravo.sk/m/clanok/189/kam-az-dospel-ustavny-sud-v-konani-o-vyklad-pravomoci-prezidenta-republiky-na-menovanie-generalneho-prokuratora, pozri tiež http://spravy.pravda.sk/domace/clanok/255813-obycajni-ludia-chcu-obmedzit-kompetencie-prezidenta/; Veľmi podobnú situáciu musia riešiť v Českej republike, kde funkcia prezidenta prechádza podobným vývojom, pozri http://finance.idnes.cz/muze-prezident-jen-tak-odvolat-premiera-f07-/pravo.aspx?c=A130201_111420_pravo_vr.
[3] Napríklad: čl. 134 ods.2 alebo čl. 150 Ústavy SR.
[4] Uznesenie Ústavného súdu SR, sp. zn. PL ÚS 4/2012
[5] pozri tiež http://www.sme.sk/c/6709360/prochazka-som-pripraveny-kandidovat-za-prezidenta.html
[6] Čl. 128 Ústavy SR
[7] Čl. 130 Ústavy SR