pátek 19. března 2010

Vyrovnaný státní rozpočet – téma i pro ústavní právo

Přibližně od konce druhé světové války se stávají běžnou součástí ústav státní cíle, tj. takové ústavní normy, jež jsou svým obsahem zaměřeny programově a zakotvují orientaci budoucí legislativy a politiky. Příkladem takovéhoto ustanovení budiž čl. 7 Ústavy, podle něhož stát dbá o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního bohatství. Již od počátku 90. let existuje v českém prostředí snaha (resp. přinejmenším je opakovaně proklamována) o ústavní zakotvení dalšího státního cíle: vyrovnaného státního rozpočtu.


Legislativně technicky bylo provedení tohoto státního cíle navrhováno různým způsobem. V roce 1998 navrhovatelé např. požadovali zakotvení jediné věty: „Státní rozpočet České republiky se navrhuje a schvaluje tak, aby v daném rozpočtovém roce výdaje státního rozpočtu na zabezpečení úkolů a krytí potřeb České republiky nepřevýšily příjmy státního rozpočtu.“ (viz http://www.psp.cz/sqw/text/orig2.sqw?idd=27753).

V roce 2002 byla již tato myšlenka daleko rozpracovanější a ústavní zákon byl i odlišně pojmenován: o rozpočtové kázni. Jeho obsahem bylo jednak zakotvení rozpočtové kázně jako hlavní priority rozpočtových a finančních procesů v ČR a dále stanovení úkolu vlády stabilizovat veřejné finance (což představuje formulaci typickou pro státní cíle), nicméně v dalším byla navrhovaná úprava již výrazně konkrétnější. Stanovila totiž povinnost vlády každoročně zpracovat zprávu o rozpočtové strategii a zejména zcela nově upravila rozpočtové režimy a proces schvalování návrhu zákona o státním rozpočtu. Zde stojí za zmínku, že měly být zavedeny tři rozpočtové režimy (normální, zvýšené pozornosti a mimořádné situace), pro jejichž schválení by byla potřeba odlišná většina poslanců (u rozpočtového režimu mimořádné situace byla vyžadována dokonce ústavní většina). Pokud by ze státního závěrečného účtu vyplynula odchylka o více než jednu desetinu předpokládané hodnoty, byla vláda povinna požádat Poslaneckou sněmovnu o důvěru. (blíže viz http://www.psp.cz/sqw/text/orig2.sqw?idd=6065vyrovnanystatnirozpocet.doc).

Je nutno rovněž uvést, že zakotvení tohoto státního cíle je již provedeno (byť odlišným způsobem) v ústavách SRN (zejm. čl. 109 odst. 3) a Švýcarska, takže se nejedná o něco, co by bylo možno považovat za zcela nezvyklé či dokonce nemožné. V tomto krátkém textu mi však nejde o hodnocení zdařilosti citovaných návrhů ústavních zákonů. Jde spíše o krátké zamyšlení nad smysluplností zakotvení tohoto státního cíle. Jeho význam může být totiž v zásadě dvojí: ryze proklamativní či vynutitelný.

V případě pouhé proklamace cíle vyrovnaného státního rozpočtu se nabízí otázka, k čemu vůbec by taková ústavní úprava měla vlastně sloužit. Její význam by byl totiž výhradně v symbolické rovině a měla by všechny státní instituce (zejména vládu) pouze motivovat k šetrnému způsobu hospodaření se státním rozpočtem. Skutečnost, že by se Česká republika neměla zbytečně zadlužovat, nicméně není zpochybňována rétorikou žádné části politického spektra. Sporné je vždy „pouze“ praktické naplnění tohoto úkolu, kladení rozdílného akcentu na tuto otázku a její odlišné vnímání v čase. Je to prostě jako v rodině: nikdo si sice nepřeje zadlužení a nikdo nechce zbytečně platit úroky, nicméně jednotliví členové se liší v otázkách priorit – zda už je nezbytné koupit nové auto, zda je třeba rekonstruovat byt či jak bohatý má být Ježíšek. Nepochybuji však o tom, že v případě návrhu jakéhokoliv zákona by jeho podporovatelé dokázali velmi chytře argumentovat, že o žádný zásah do státního rozpočtu vlastně nejde (zvýšení mandatorních výdajů se projeví ve vyšší spotřebě a tedy ve větší odvedené dani, v nižší nezaměstnanosti apod.), resp. že by se sice krátkodobě o navýšení státního dluhu jednalo, nicméně dlouhodobě by tím byly položeny základy pro ekonomický a růst.

Problémem takto pojatého vyrovnaného státního rozpočtu jako pouhého nevynutitelného ústavního cíle však může být jeho konkrétní úprava. Pro nastíněné pojetí by totiž byla myslitelná toliko taková úprava, která by byla zcela obecná a bylo by tak z ní zcela zřejmé, že ústavodárce měl na zřeteli pouze zakotvení státního cíle a neočekává jakoukoliv jeho konfrontaci s konkrétními opatřeními. Domnívám se, že takto pojat nebyl ani citovaný návrh z roku 1998 – i zde nebylo možno např. vyloučit, že by byl u Ústavního soudu podán návrh na zrušení zákona o státním rozpočtu pro rozpor s uvedeným ústavním cílem.

Pakliže však ústavodárce zvolí takové řešení, které poměrně konkrétně stanoví i proceduru přijímání předmětných zákonů, je třeba se určitě připravit na možný následný přezkum Ústavním soudem, a to nejen z hlediska jejich obsahu, nýbrž i procedury. Jinak řečeno, Ústavní soud by byl prakticky dotlačen k tomu, aby přezkoumal schválený zákon z hlediska ústavnosti jeho procedury, přičemž tato ústavnost by spočívala již v hodnocení toho, zda skutečně je způsobilý navýšit státní rozpočet. V případě citovaného návrhu z roku 2002 by tak z důvodu podaného návrhu musel např. přezkoumat, v jakém rozpočtovém režimu byl návrh zákona o státním rozpočtu podán a zda tomuto režimu odpovídá počet hlasů, kterými byl schválen. Upřímně řečeno, nedokážu si příliš reálně představit, že by návrh tohoto zákona, schvalovaný v rozpočtovém režimu mimořádné situace (k čemuž se rychle blížíme), dokázal získat ústavní většinu. Tím bychom se však dostali do situace rozpočtového provizoria a navrhovaná úprava by tak fakticky ztratila praktický smysl.

Dostáváme se ke druhému významu, který však reálně nepovede k ničemu jinému než ke zpolitizování Ústavního soudu. Právě tento soud, nadaný v rámci svojí funkce ochrany ústavnosti pravomocí zrušit zákon (příp i jiný akt orgánu veřejné moci) pro jeho rozpor s cílem vyrovnaného státního rozpočtu (a tímto směrem jde i formulace obsažená v návrhu z roku 1998!), se totiž nutně stane otevřeným kolbištěm jednotlivých politických aktérů, kteří budou napadat schválené zákony jako protiústavní jen proto, že odporují popsanému cíli. Je však skutečně úkolem Ústavního soudu rozhodovat o tak navýsost politických otázkách, jako je např. zavedení pastelkovného, výplata dalších důchodů, zvýšení platových tarifů ve státní správě, vyslání vojenské jednotky do zahraničí či vypsání státních dluhopisů? Nemluvě ani o zásazích do vyrovnaného státního rozpočtu, způsobených akty exekutivy - vzpomeňme alespoň často medializované nákupy či půjčky vojenské techniky.

Dovedu si představit i takové řešení, kdy by Ústavní soud v případě ústavního zakotvení státního cíle vyrovnaného státního rozpočtu v jakékoliv jeho podobě dospěl k závěru, že se jedná o typickou political question, která nespadá do jeho kognice, s výjimkou zcela zřejmých excesů. I takové řešení je však velmi problematické a nepochybně by vedlo k dalším – a dlužno dodat zcela nespravedlivým - atakům na Ústavní soud, že se politizuje a nepřípustně vstupuje do výsostně politických procesů.

Při úvahách o zakotvení tohoto státního cíle je proto namístě maximální zdrženlivost. Zejména všichni dřívější i současní kritici údajného aktivismu Ústavního soudu, poukazující na tzv. soudcokracii a nyní horující pro tuto ústavní změnu, by si měli uvědomit, co lze v budoucnu od takovéhoto řešení očekávat. Nutně totiž platí, že ústavní pravidla platí v jakýchkoliv podmínkách a pro všechny aktéry. Každý, kdo chce jejich změnu, by proto měl velmi dobře zvážit, zda tato změna bude pro něj a zejména pro celý systém dělby moci výhodná i tehdy, když nastane v budoucnu jiná situace. Jednoduše řečeno: v každé šachové partii musíme počítat s tím, že nehrajeme stále s bílými figurkami.

Rovněž je namístě se vážně zamyslet nad tím, zda role práva není navrhovateli příliš přeceňována. Jakkoliv totiž je na první pohled velmi sympatická snaha o sebeomezení veřejné moci provedené ústavodárcem, je nanejvýš sporné, zda právo vůbec může plnit tu roli z hlediska limitace ekonomických procesů, která je v daném případě očekávána. Domnívám se totiž, že pokud neexistuje konsens v rámci různých částí politického spektra a jakási minimální sebekázeň, nemůže situaci zachránit ani ústavní právo.

6 komentářů:

Anonymní řekl(a)...

Je však skutečně úkolem Ústavního soudu rozhodovat o tak navýsost politických otázkách, jako je např. zavedení pastelkovného, výplata dalších důchodů, zvýšení platových tarifů ve státní správě, vyslání vojenské jednotky do zahraničí či vypsání státních dluhopisů?

Díky superpolitické doktríně materiálního jádra ústavy je ÚS zpolitizovaný tak jako tak, dokonce se už necítí vázán ani ústavními zákony. Stačí vzpomenout na zrušení voleb. Nějaké pastelkovné je proti tomu úplná prkotinka.

Pavel Hasenkopf

Anonymní řekl(a)...

Důsledkem úpravy, která by zavedla i nějakou formu sankce pro exekutivu za nevyrovnané rozpočty (resp. za ex post výsledek hospodaření v rozpočtovém roce), by dosti možná byl "řecký" přístup k vedení státního účetního výkaznictví, které by se prostě od reality emancipovalo.

PS: mám určitý pocit, že kdyby byl přijat návrh z roku 2002, byl by v permanenci postup podle jeho čl. 36. Mohlo by být alespoň zábavné sledovat, komu by ta která politická reprezentace vyhlašovala válku.

Jan Bartošek

Libor Dušek řekl(a)...

Pragmatická stránka věci - jsou snahy zavést vyrovnané rozpočty cestou ústavních omezení skutečně účinné. V ekonomii je na to poměrně slušná (empirická) literatura. Přímá omezení na deficit či výši dluhu až tak účinná nejsou, neb vyvolávají motivaci je maskovat účetními triky či přelévat dluh jinam (kde mají lokální vlády omezení na dluh, o to vyšší dluh má centrální vláda).

Jiná pragmatická stránka - zda jsou tato omezení vůbec žádoucí. Alespoň v naivní formě (deficit nikdy ne, nebo deficit nikdy nad 3%) žádoucí nejsou. A v sofistikované formě (omezení na strukturální deficit, v nějakém časovém horizontu, atd....) sice žádoucí asi jsou, ale případné dokazování před soudem by k výsledku asi nevedlo.

Empirie spíše ukazuje, že účinnějším lékem (nikoli všelékem) jsou kvalitní fiskální instituce - tj. pravidla, podle kterých je rozpočet přijímán. Jejich součástí může např. být, že v určitých fázích prací na rozpočtu je možno navrhovat a schvalovat zvýšení výdajů, v jiných fázích už ne.

Pokud jde o napadání rozpočtů před Ústavním soudem, je zjevně jednodušší zrušit nějaký zákon či rozpočtovou položku proto, že byla přijata v rozporu s procedurou, než pro její samotný obsah.

Podle mě Ústavní soud v rozpočtových věcech jistou roli mít má a měl by mít ještě aktivnější, a to i v rámci dnešní legislativy. Pro konkrétní příklad, kde by zasáhnout měl (kreativní poslanecké úpravy rozpočtu) viz můj nedávný příspěvek na LEBlogu.

Pavel Uhl řekl(a)...

Větší vliv moci výkonné na rozhodnutí parlamentu týkající se rozpočtových a jiných mandatorních výdajů je v jiných ústavních systémech běžná věc; o moci soudní to neplatí. Existují ústavní systémy, které neumožňují parlamentu měnit navržený rozpočet (take it or leave it). V jiných systémech je přijetí zákona zakládajícího daňový příjem nebo rozpočtový mandatorní výdaj možný pouze se souhlasem vlády. O takových omezeních má smysl uvažovat (byť s ohledem na současné a budoucí složení ústavodárce jen teoreticky). V případě povinného souhlasu nebo návrhové dispozice vlády by pak distribuce odpovědnosti za „question politique“ zůstala logicky zase jen na politických orgánech. Naopak povinnost vyrovnaného rozpočtu stanovená ústavním pořádkem je typově mnohem dál, než jiná omezující ustanovení, a vymyká se logice stávajícího stavu. Jinými slovy, byla by příliš velkým skokem.

Souhlasím s autorem; jen dodávám, že dle mého názoru jsou v příspěvku uváděné návrhy spíše populistickými návrhy pro návrhy (slíbím to v programu nebo někde v televizi, tak to navrhnu, i kdyby to nemělo žádnou šanci). Paradoxní je, že pocházejí s pera těch, kdo obecně kritizují to, co by jimi bylo vyvoláno, včetně judicializace čistě politických problémů. Pokud chtějí kázeň zvýšit, mohou se vydat tou cestou, která vede k přenosu spoluodpovědnosti na orgán, který nese primární politickou odpovědnost za stav rozpočtu.

Anonymní řekl(a)...

Take it or leave it?

Co by se stalo, kdyby vláda spojila podle článku 44 Ústavy projednání zákona o státním rozpočtu s žádostí o vyslovení důvěry? Byly by změny zákona možné?

Michal Lesák

Miroslav SYLLA řekl(a)...

Já bych toto jako populismus neviděl a závěrečnou otázku bych s dovolením otočil do dilematu - aby jednou nebylo ústavnímu právu vyčítáno, že se nepokusilo zabránit.....Což samozřejmě nechápu jako všeobecně uznatelnou maximu, ale kriterioum jen a jen pro tento jeden ba možná dva případy.

Současně bych se ovšem podíval na tzv. mimorozpočtové, účelové státní fondy, které rozbíjejí jednotu státního rozpopčtu (SFK, SSŽP, SFRB..). Jinak se potenciální "díra" neucpe. Státní fondy existující do určité míry mimo státní rozpočet (mimo § 5 odst.6 rozp. pravidel) a nemají oporu v Ústavě (srov. za stejné státoprávní situace řešení v SR ve vazbě na zrušení ústavního zákona č. 143/1968 Sb. ). Rozpočty státních nejsou schvalovány zákonem (na rozdíl od státního rozpočtu). Při tzv."materiálním" chápání státního rozpočtu (viz. nález ÚS vyhlášený pod 95/2002 Sb.)by měly být i rozpočty těchto fondů schvalovány zákonem (cl.42 Ústavy)a ne neústavní procedurou "usnesení Poslanecké sněmovny".