Jan Potměšil: Sporné přestupkové judikáty NSS II.
3. Společné řízení o více přestupcích téhož pachatele – rozsudek NSS ze dne 18.7.2009, č.j. 1 As 28/2009 – 62:
Společné řízení o více přestupcích téhož pachatele a o přestupku či přestupcích více pachatelů upravuje § 57 ZPř. Dle odst. 1 jestliže se pachatel dopustil více přestupků, které je příslušný projednávat týž orgán, projednávají se tyto přestupky ve společném řízení. Dle odst. 2 se společné řízení koná též proti všem pachatelům, jejichž přestupky spolu souvisejí a jsou projednávány týmž orgánem, kdy k urychlení řízení nebo z jiného důležitého důvodu lze v tomto případě věc některého pachatele přestupku vyloučit ze společného řízení.
V praxi bývá občas problém, pokud tentýž pachatel páchá přestupky opakovaně, resp. periodicky. Ty by měly být projednávány všechny ve společném řízení. Pokud by však správní orgán přibíral další a další skutky do společného řízení, u nejstarších přestupků by s ohledem na § 20 ZPř docházelo k zániku odpovědnosti za přestupek a vytrvalý „přestupkový recidivista“, páchající např. každý měsíc jeden přestupek v územním obvodu téhož správního orgánu, by tak svou vytrvalostí dosáhl „nekonečného“ řízení, v němž by prakticky nebyl postižitelný. Jednu věc (z vícera) u téhož pachatele nelze ani vyloučit ze společného řízení k samostatnému projednání, neboť ZPř je s ohledem na konstrukci svého § 57 speciální vůči § 140 (tedy zejména k § 140 odst. 3) správního řádu.
Tento problém, v praxi se objevující např. u dvou, tří po sobě jdoucích přestupků, se spoluautor ZPř doc. Červený ve svém komentáři k zákonu o přestupcích pokusil vyřešit tím, že za rozhodný okamžik pro vedení společného řízení o přestupcích téhož pachatele (o nichž se správní orgán dozví a k jejichž řešení je příslušný) označil okamžik zahájení řízení o jednom přestupku (příp. více přestupcích), kdy další po zahájení řízení oznámené přestupky by již byly řešeny v řízení dalším. Rozhodovací praxe soudů se však s tímto názorem neztotožňuje a zastává názor, že správní orgán musí vést společné řízení o všech přestupcích téhož pachatele, o nichž se dozví (a k jejichž řešení je příslušný) do vydání rozhodnutí.
NSS řešil konkrétní problém, kdy v jednom řízení byl řešen nejstarší přestupek pachatele a v dalších řízeních další dva přestupky téhož pachatele. Po určitou dobu probíhalo u téhož správního orgánu řízení o všech třech přestupcích. Krajský soud prvního stupně uplatnil výklad, dle nějž je třeba vést společné řízení o všech přestupcích, bez ohledu na riziko prekluze některého z nich. Žalovaný správní orgán naopak odkazoval na komentář doc. Červeného (viz výše) a na riziko prekluze. NSS se pak s problémem vedení společného řízení, s dikcí § 57 odst. 1 i s rizikem prekluze vypořádal tak, že konstatoval, že „samotné porušení § 57 odst. 1 ZPř nelze považovat za takovou vadu řízení, která by mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí správního orgánu“ a podstatné je, pokud správní orgán přiměřeně uplatní zásady ovládající souběh trestných činů (velmi stručně interpretováno).
Z odůvodnění rozsudku lze dovodit, že správní orgán mohl s čistým svědomím vést jedno samostatné řízení o jednom přestupku a další řízení o dvou zbylých přestupcích, bez ohledu na § 57 odst. 1 ZPř, pokud by ovšem v rozhodnutí, které bylo vydáno po prvním rozhodnutí o jednom z přestupků téhož pachatele, toto dříve vydané rozhodnutí výslovně zohlednil ve smyslu přihlížení k zásadám absorpce – konkrétně zřejmě pokud by v později vydaném rozhodnutí zmínil rozhodnutí dříve vydané a co se týče sankce tuto neukládal jako by samostatně, ale s přihlédnutím k sankci dříve uložené, kdy sankce později uložená by byla jen jakýmsi navýšením sankce prvně uložené tak, aby jejich součet, de facto tedy celková výše sankce (která by byla uložena v řízení společném), byla stále uložena v limitech § 12 odst. 2 ZPř (tedy v limitech sazby pokuty za přestupek nejpřísněji postižitelný, ze všech přestupků v řízení se sbíhajících). (Obdobně by se postupovalo v případě každého dalšího rozhodnutí, které by muselo zohledňovat rozhodnutí dříve vydaná, mělo-li být správně vedeno společné řízení.) Jakkoliv správní orgán v limitech § 12 odst. 2 ZPř fakticky rozhodl, uplatnění zásady absorpce (a zohlednění dříve vydaného rozhodnutí) v odůvodnění rozhodnutí nezmínil a dopustil se tak dle NSS nezákonné kumulace, když dle NSS stanovil tresty za sbíhající se přestupky dílčím způsobem, čímž porušil svoji povinnost dovozenou NSS, tedy (výslovně) zohlednit zásadu absorpční.
Rozsudek NSS nepostrádá určitou logiku a přesvědčivost, na druhé straně považuji za poněkud sporný závěr, že § 57 odst. 1 ZPř vlastně není nutno dodržovat a problémy plynoucí z jeho aplikace lze vyřešit šalamounským odkazem na principy trestního práva. Sám NSS mj. uvádí, že „je zřejmé, že pro důsledné použití ustanovení trestního zákona o souhrnném trestu (…) chybí dostatečný právní základ, nicméně není důvodu, proč by se uvedené principy nemohly s řádným odůvodněním všech souvislostí a sousledností aplikovat (…)“. Problém vidím v tom, že nedokonalost normy ZPř, resp. údajná nedostatečnost ZPř, je „opravována“ víceméně precedenční normou, kterou lze považovat za opírající se o psané právo jen s velkou tolerancí. Nikdo totiž není schopen určit, do jaké míry mají být principy vyplývající z trestního práva aplikovány v právu přestupkovém (v jakém rozsahu a s jakou konkrétností). Praktický problém souvisí též se vzděláním úředních osob projednávajících přestupky, kdy jen menšina z nich má právnické vzdělání, ostatní mají tzv. zkoušku odborné způsobilosti, jejíž součástí trestní právo jako samostatný obor není. Ale i v případě, že by všichni přestupkáři byli právníky, si nemyslím, že by závěr NSS bylo možno v předstihu předvídat, rozsudek považuji spíše za překvapivý. Konečně společné řízení se vede jen o přestupcích projednávaných týmž správním orgánem – vzhledem k tomu, kolik přestupků někteří občané páchají v různých obvodech, ne-li po celé republice (aniž se to kdo dozví – centrální evidence přestupků neexistuje), postrádá lpění na zásadě absorpční trochu ze své přesvědčivosti a v případě jednoho územního obvodu zas vybízí pachatele k „ekonomickému“ závěru, že za jednu sazbu v jednom řízení je výhodné napáchat přestupků co nejvíce.
NSS se již bohužel nezabýval otázkou nákladů řízení (čímž své rozhodnutí nedomyslel do všech důsledků), proto musím zmínit své přesvědčení, že stejně jako v později vydaném rozhodnutí nelze ukládat sankci kumulativně, ale lze jen „navyšovat“ sankci dříve uloženou, nelze u sbíhajících se přestupků vyjma prvního rozhodnutí následně ani opakovaně ukládat náklady řízení. V případě pozdějších rozhodnutí (kde je nutno opět rozhodovat i o nákladech řízení, viz mj. § 77 ZPř in fine) lze nastíněný problém vyřešit upuštěním od povinnosti nahradit náklady řízení dle § 79 odst. 3 ZPř z důvodů zvláštního zřetele hodných, kdy tímto důvodem bude fakt, že náklady už jednou uloženy byly a s ohledem na skutečnost, že správně mělo být vedeno společné řízení, je nelze ukládat ještě podruhé, potřetí, tedy vícekrát.
S ohledem na zřejmou neřešitelnost problému prekluze u nejstarších, u jednoho správního orgánu se sbíhajících, přestupků, napadají-li přestupky nové, zmíněný judikát NSS nejspíš představuje jedinou, byť stále spornou, cestu, jak tomuto problému čelit. Na judikát by též bylo možno nejspíš odkazovat tam, kde přestupek téhož pachatele řeší rozdílné odbory (s různě vzdělanými úředníky a s různou složitostí projednávané věci, kde je vedení společného řízení problematické), což byl ostatně i případ řešený NSS.
4. Projednání věci v nepřítomnosti obviněného z přestupku a okamžik vydání rozhodnutí – rozsudek NSS ze dne 4.10.2007, č.j. 4 As 4/2007 – 46:
Dle § 74 odst. 1 ZPř koná správní orgán o přestupku v prvním stupni ústní jednání, přičemž v nepřítomnosti obviněného z přestupku lze věc projednat jen tehdy, jestliže odmítne, ač byl řádně předvolán, se k projednání dostavit nebo se nedostaví bez náležité omluvy nebo důležitého důvodu. „Náležitost“ omluvy či „důležitost“ důvodů nedostavení se k jednání lze posuzovat velmi přísně, jak vyplývá např. z rozsudku NSS ze dne 25.1.2010, č.j. 2 As 8/2009 – 95 („omluvy na neodkladné služební či soukromé záležitosti stěží mohou mít přednost před záležitostmi úředními…“).
Rozsudek NSS ze dne 4.10.2007, č.j. 4 As 4/2007 – 46, nastolil (a částečně rozhodl) otázku, a to otázku nikdy dříve neřešenou, zda v případě projednávání přestupku v nepřítomnosti obviněného z přestupku je nutno zároveň i v den jednání rozhodnout, nebo zda se projednáním přestupku rozumí pouze realizace ústního jednání s tím, že samotný akt vydání rozhodnutí může nastat i později (ať už z důvodu, že správní orgán nemá čas, nebo proto, že třeba ještě po skončení jednání stanovil lhůtu pro seznámení se s podklady rozhodnutí dle 36 odst. 3 správního řádu nebo správní orgán nechce ukvapeně vydávat rozhodnutí předtím, než si znovu pečlivě prostuduje spis).
Ve věci posuzované NSS správní orgán předvolal obviněného z přestupku na ústní jednání dne 19.10.2005, ten se však nedostavil a nechal se omluvit pro nemoc třetí osobou. Správní orgán následně zaslal výzvu k upřesnění důvodů nepřítomnosti, nakonec však neshledal ani náležitost omluvy ani důležitý důvod nepřítomnosti, a dne 26.10.2005 rozhodl ve věci samé. NSS dovodil, že pokud správní orgán rozhodl až 26.10.2005, nikoliv už dne 19.10.2005, měl na den 26.10.2005 obviněného z přestupku znovu předvolat, a pokud tak neučinil, postupoval v rozporu s § 74 odst. 1 ZPř i v rozporu s § 33 odst. 2 (starého) správního řádu (tedy neumožnil seznámit se s podklady pro rozhodnutí).
Nedomnívám se, že je nutno vykládat zákon tak, že projednáním přestupku se rozumí i samo rozhodnutí ve věci. Závěr judikátu fakticky nutí správní orgán k tomu, aby v den ústního jednání ihned rozhodl, kdy mu pak nezbude čas na náležité posuzování důkazů, kdy dále nemůže ověřovat např. důležitost důvodu nedostavení se ke správnímu orgánu (tzn. i když obviněného cestou na přestupkovou komisi srazí auto, o čemž se správní orgán dozví třeba až za týden, už v den jednání je nutno učinit závěr o náležitosti omluvy nebo důležitosti důvodu nedostavení se ke správnímu orgánu a rozhodnout) a konečně už v předvolání je zřejmě nutno předem upozornit obviněného z přestupku, že na konci ústního jednání bude mít možnost seznámit se s podklady rozhodnutí (neboť spoléhat na to, že jej vyzve až u jednání – pokud se pak nedostaví – je rizikové, a zvláštním přípisem mu stanovit lhůtu pro seznámení se s podklady rozhodnutí po skončení ústního jednání také nelze, má-li být rozhodnuto ihned). Judikát také neřeší situaci, kdy je ústní jednání rozloženo na několik dní (výslech velkého počtu svědků), kdy zákon nezná žádné „odročování“ jednání, takže každý den se jakoby koná další ústní jednání, na jehož konci by mělo být (v nepřítomnosti obviněného z přestupku) ihned rozhodnuto.
NSS (a předtím krajský soud) se možná inspiroval soudní praxí, kde je vyhlašován rozsudek i se sumarizací odůvodnění na místě, ještě v soudní síni na konci jednání (byť se i tak písemné vyhotovení rozsudku doručuje až ex post). Takový postup však v případě obecních úřadů rozhodně není pravidlem (neexistuje pro něj právní základ) a nemá-li být rozhodnutím míněno písemné vyhotovení rozhodnutí (ústní vyhlášení rozhodnutí dle § 67 odst. 2 ve spojení s § 72 odst. 1 správního řádu není z důvodu nepřítomnosti obviněného z přestupku možné), jehož sepsání však může trvat i řadu hodin, někdy i dní, není zřejmé, co měl NSS „rozhodnutím“ na mysli. U přestupkových komisí by snad bylo možno za „rozhodnutí“ považovat výsledek hlasování zaznamenaný v protokolu o hlasování komise. Rozhoduje-li obecní úřad, resp. úředník, nikdo nehlasuje ani nic nezaznamenává a zápis „rozhodnutí“ (třeba jen výroku, tedy bez patřičných náležitostí a zejména kompletního odůvodnění) do spisu, pro účely vyhovění cit. judikátu, nemá oporu v zákoně.
Závěry rozhodnutí NSS tak považuji za sporné a v některých bodech nedomýšlející důsledky, mj. faktické omezení práv obviněného z přestupku, který by jinak zpravidla měl možnost (až do vydání rozhodnutí) ještě po ústním jednání navrhovat důkazy, seznamovat se s podklady apod., čímž mu ale bude „ihned vydaným“ rozhodnutím zabráněno, stejně jako je závěry cit. judikátu správním orgánům bráněno např. ještě dodatečně poskytnout možnost seznámit se s podklady rozhodnutí, resp. se spisem.
Pro úplnost upozorňuji na fakticky odlišný judikát, rozsudek NSS ze dne 5.6.2008, č.j. 5 As 34/2007 – 66, který bez jakýchkoliv výhrad popisuje průběh řízení tak, že oba obvinění z přestupku byli předvoláni k ústnímu jednání na den 4.9.2006, na které se však bez omluvy nedostavili (a proto bylo konáno v jejich nepřítomnosti). Zde byli vyslechnuti svědkové. 7. 9. 2006 byla oběma obviněným doručena v souladu s ust. § 36 odst. 3 správního řádu výzva k uplatnění práva vyjádřit se k podkladům rozhodnutí ve lhůtě do 22. 9. 2006, dne 2.10.2006 bylo vydáno rozhodnutí. NSS zde tedy (naštěstí) nijak neřešil hypotézu, že v ústním jednání konaném v nepřítomnosti obviněného (ve smyslu § 74 odst. 1 ZPř) je zároveň v den ústního jednání třeba i rozhodnout, ale bez výtek akceptoval běžnou praxi, která dle mého názoru i lépe, nebo min. dostatečně, zaručuje procesní práva obviněných. Tímto judikátem akceptovaný postup správního orgánu považuji za vhodnější a práva obviněného z přestupku více ctící.
Jan Potměšil