En ten tý ky dva špalíky před Nejvyšším soudem, díl II.

Před nedávnem jsem na tomto blogu, v souvislosti s pokusem poslance Polanského ve spolupachatelství s Ministerstvem spravedlnosti o jeden superpřílepek k návrhu novely zákona o obecně prospěšných společnostech (viz zde), poukázal na jedno sporné usnesení Nejvyššího soudu, kterým byl pro rozpor s ústavně garantovaným právem na zákonného soudce podroben kritice tzv. kolový způsob přidělování nově napadajících věcí, jak byl uplatňován u Okresního soudu v Nymburce (a zřejmě nejen u tohoto soudu). Usnesení z 26. 1. 2010 má sp. zn. 21 Cdo 1316/2008-114 a lze jen uvítat, že je k dispozici v nové databázi Nejvyššího soudu (zde). Protože poslanec Polanský, resp. ministryně spravedlnosti svůj přílepek neprosadili a zůstali prozatím odkázáni, po proběhnuvším připomínkovém řízení (viz v eKLEPu návrh pod č. j. 184/2010-L Ministerstva spravedlnosti), na řádný legislativní proces v nově ustavené Poslanecké sněmovně, zůstává soudní praxe vystavena riziku systematického zpochybňování obsazení soudu ze strany advokátů, kterým ono usnesení 21. senátu Nejvyššího soudu vložilo do ruky vskutku zbraň hromadného ničení. Z tohoto důvodu bude myslím praktické, vrátím-li se k tomuto tématu na úvod svého hostování na Jiném právu.

Připomenu, že Nejvyšší soud kolovému způsobu přidělování návrhů na zahájení řízení vyčítal primárně rozpor s § 42 odst. 2 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích, neboť tato metoda rozdělování nápadu podle něj neumožňuje, aby „u každé věci nejpozději v den, kdy soudu došla, bylo bez využití rejstříků nebo jiných evidenčních pomůcek zřejmé, které soudní oddělení [resp. který samosoudce] má věc projednat a rozhodnout“. Nejvyšší soud uzavřel, že pokud rozvrh práce neodpovídá tomuto zákonnému požadavku, o čemž byl v daném případě přesvědčen, nelze hovořit o naplnění garance zákonného, tedy v souladu se zákonem určeného soudce. V takovém případě pak podle Nejvyššího soudu bylo namístě postupovat podle 44 odst. 1 zákona o soudech a soudcích a přidělovat jednotlivé věci konkrétním soudcům rozhodnutím předsedy soudu (!). Jedině tímto způsobem bylo podle citovaného usnesení za daných okolností možné ustanovit soudce zákonného ve smyslu čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Tedy, jinými slovy, nikoli na základě předem daného pravidla kolování, které se podle Nejvyššího soudu dostalo do kolize s variantou přísně doslovného výkladu § 42 odst. 2 zákona o soudech a soudcích, ale za daných okolností subsidiárně, na základě volného uvážení předsedy soudu může být podle Nejvyššího soudu saturována ústavní záruka zákonného obsazení soudu.

Obávám se, že Nejvyšší soud se v ústavním právu trochu zamotal. Přes vzletné odkazy na ústavní zakotvení práva na zákonného soudce v čl. 38 odst. 1 Listiny obsah této garance ponížil na pouhé dodržení zákonné úpravy, nadto interpretované otrockým lpěním na doslovném jazykovém výkladu. Svým doporučením k využití výjimečného, byť formálně zákonného postupu dle § 44 odst. 1 zákona o soudech a soudcích (který ovšem dopadá na odlišnou situaci – na případy, kdy soudce již rozvrhem práce určený nemůže věc projednat a rozhodnout) pak dokonce ústavní právo na zákonného soudce fakticky v jeho účelu popřel.

Výslovnou formulaci práva na zákonného soudce lze ve středoevropském prostoru stopovat až do 19. století (např. rakouský zákon na ochranu osobní svobody, ústavní úpravy na území Německa, Rakouska i Švýcarska) a byť byl jeho význam původně vnímán zejména v kontextu trestní justice, stalo se brzy obecným principem pro obsazení jakéhokoliv soudu a v tomto smyslu součástí ústavních tradic a jedním ze stavebních kamenů moderního právního státu a v něm uplatňovaného fair procesu. Jeho význam významně vzrostl po zkušenostech s totalitními režimy 20. století. Slavnostní a archaické proklamace tohoto práva v základních dokumentech nynějších demokratických právních států („Niemand darf seinem gesetzlichen Richter entzogen werden“ v čl. 101 odst. 1 německého Základního zákona, „Nikdo nesmí být odňat svému zákonnému soudci“ v čl. 38 odst. 1 české Listiny základních práv a svobod) proto nelze považovat jen za ornamentální, neboť jsou podloženy skutečným strachem, který kondenzoval v ústavních listinách, strachem před návratem „osvědčených“ metod znásilňování spravedlnosti a ovlivňováním soudního rozhodování manipulací složením soudu tak, aby o kauzách důležitých pro pokřivený politický režim rozhodovali jen „osvědčení“ a režimem prověření soudci.

V demokratickém právním státě nebezpečí nepomíjí, jen přichází z jiných směrů a v jiných podobách. I zde platí, že právo na zákonného soudce úzce souvisí se zárukou nezávislého a zejména nestranného soudu jak v rovině obecné a institucionální (zákonem předem definovaná kritéria věcné, místní, funkční, případně personální příslušnosti soudu), tak i na úrovni konkrétní věci, s cílem eliminovat možnosti manipulace se složením soudu ze strany „nepovolaných osob“. Nežádoucím vlivům je třeba čelit nejen ze sféry vně soudu, z kruhů moci vládní či zákonodárné nebo ze strany nejrůznějších mafií – to se dnes jeví jako samozřejmé – ale též ze soudcovských řad, zejména je-li v českém kontextu výkon soudní moci kontaminován deformovaným pojetím státní správy soudnictví v čele s Ministerstvem spravedlnosti.

(O tom, jak by takové ovlivnění složení soudu ze strany soudního funkcionáře mohlo v praxi například vypadat, si lze mimoděk udělat názornou představu při čtení nálezu Ústavního soudu I. ÚS 182/05, v němž se popisují okolnosti projednávání kárné věci s jedním státním zástupcem před Nejvyšším soudem: „JUDr. R. ... uvedl, že se na ústní jednání připravoval s dalším členem senátu JUDr. P., který věc referoval. Ústní jednání bylo nařízeno na den 25. 1. 2005 v 10 hod. Přibližně kolem deváté hodiny dne 25. 1. 2005 za ním přišel místopředseda Nejvyššího soudu JUDr. K., který rozhodl, že se JUDr. R. zúčastní služební návštěvy Nejvyššího soudu Slovenské republiky jako člen delegace Nejvyššího soudu České republiky. JUDr. K. rozhodl, že jednání povede zastupující předseda kárného senátu JUDr. H. Ten ve svém vyjádření k stížnosti JUDr. Z., adresované předsedkyni Nejvyššího soudu, uvedl, že byl dne 25. 1. 2005 v 9.05 hod. nejprve telefonicky a poté ústně informován místopředsedou Nejvyššího soudu JUDr. P. K., že jako zastupující předseda kárného senátu bude předsedat jednání tohoto senátu ve věci odvolání proti rozhodnutí kárného senátu Vrchního soudu v Praze, jelikož předseda kárného senátu JUDr. R. se náhle a nezbytně musel účastnit služebního jednání na Nejvyšším soudu Slovenské republiky. Uvedl přitom, že je pravda, že na počátku jednání přítomným osobám nesdělil, že došlo ke změně na místě předsedy senátu, a ani důvody, proč k tomu došlo. ...“. Pro vyloučení pochybností doplňuji, že se Ústavní soud nezabýval tím, zda vůbec mohlo jít o svévolnou nebo dokonce zlovolnou manipulaci s obsazením kárného senátu.)

Právo na zákonného soudce představuje též jeden z mnoha aspektů rovného postavení účastníků řízení a rovnosti zbraní. O té by nešlo vůbec uvažovat, pokud by např. jedna strana sporu mohla ovlivnit složení soudu na úkor strany protivné.

Existuje již poměrně četná judikatura Ústavního soudu k jednotlivým dílčím projevům práva na zákonného soudce (např. v souvislostí s delegací věci jinému soudu, případně jinému senátu či soudci v civilním nebo trestním řízení, ať už jde o tzv. delegaci vhodnou či delegaci, resp. příkaz kasačního soudu, aby věc v dalším řízení projednal samosoudce nebo senát v jiném složení, v souvislosti s rozhodováním o vyloučení soudce pro podjatost, anebo v souvislosti s povinností nejvyšších soudů předložit věc či právní otázku jinému svému rozhodovacímu tělesu za účelem překonání dosavadní judikatury anebo jinému soudu za účelem nalezení odpovědi na otázku, na niž předkládající soud není kompetentní odpovědět) a není zde prostor na její rozbor. Věnovat se dále chci jen otázce práva na zákonného soudce v souvislosti s pravidly ovládajícími prvotní obsazení soudcovské stolice při rozdělování nového nápadu mezi soudce příslušného soudu a v souvislosti s pravidly zastupování soudce, které musí být upraveny v rozvrhu práce.

Ústavní soud ve vztahu k rozvrhům práce formuloval základní teze v nálezech III. ÚS 200/98 ze dne 17. 12. 1998 a III. ÚS 293/98 ze dne 21. 1. 1999. Pravidla přidělování agendy soudním oddělením, resp. senátům či samosoudcům musí splňovat tyto požadavky:

- být obecná (to vyplývá z toho, že jde o pravidla – viz též nález Pl. ÚS 26/08, bod 38) a prospektivní (dána předem a působit do budoucna; změna rozvrhu práce v průběhu období, na které je vydán (kalendářní rok), je možná za předpokladu, že k takové změně jsou racionální důvody a je provedena (ve vztahu k účastníkům řízení) transparentně (nález II. ÚS 2747/08). To nepochybně platí i pro následné přerozdělení věcí z důvodů přirozené obměny soudcovského stavu.)

- být formulována tak, aby vyloučila riziko, že soudci budou vybráni libovolně (svévolně) či účelově ad hoc

- být formulována transparentně a předvídatelně pro účastníky řízení (dodal bych též srozumitelně)

- obsahovat složení senátů tak, aby osoba soudce ve složení senátů byla jista předtím, než návrh dojde soudu [to neznamená, že by účastník řízení musel být ještě před podáním návrhu schopen na základě rozvrhu práce předpovědět, jakému senátu a soudcům jeho věc připadne (to by mohlo být z pohledu protistrany nežádoucí), nýbrž toliko to, že složení senátů musí být předem pevně dané].

Tytéž požadavky platí i pro pravidla o zastupování soudců, navíc absence rozvrhem práce povolaného soudce musí být důvodná, resp. legitimní (a v tomto smyslu i prokazatelná; srov. nález I. ÚS 383/98, nález III. ÚS 29/01, nebo nález II. ÚS 2029/08) a musí být pevně stanoveno i pořadí k zastupování postupně povolávaných soudců (srov. nález IV. ÚS 307/03), tj. tak, aby svévolný výběr soudců byl i v tomto druhém sledu vyloučen. Další účel rozvrhu práce, jímž je rovnoměrné rozdělování práce mezi jednotlivé soudce (efektivní garance práva na zákonného soudce tak poskytuje ochranu nejen stranám řízení, ale i samotným soudcům před šikanózním a svévolným tlakem na ně vyvíjeným ze strany vedení soudů, ať už přetěžováním prací či naopak soustavným přidělováním bezvýznamných a nezajímavých případů) Ústavní soud výslovně v tomto kontextu označil za podružný (sekundární). Jinými slovy, tohoto jinak zcela legitimního a žádoucího účelu může být dosahováno jen při současném zachování transparentního a předvídatelného obsazení soudu, nikoli např. tak, že se při rozdílení jednotlivých věcí přihlíží i k pracovnímu vytížení jednotlivých soudců (srov. nález IV. ÚS 307/03) ve formě výjimky z obecného pravidla rozvrhu práce. Porušení těchto pravidel pak nezhojí ani poukaz na věcnou správnost výsledku řízení před nesprávně obsazeným soudem, neboť „nejen historické, ale i zkušenosti z nedávné doby totalitního režimu přesvědčivě ukazují, jak pro jedince nebezpečné a pro celou společnost škodlivé je při nalézání práva povolávat k výkonu spravedlnosti soudy a soudce podle účelových hledisek či výběru“ (např. nález III. ÚS 232/95).

K těmto závěrům český Ústavní soud dospěl byv nepřiznaně inspirován mnohem bohatší judikaturou Spolkového ústavního soudu. Z ní mimo jiné již od 60. let 20. století (např. rozhodnutí z 24. 3. 1964 BVerfGE 17, 294, 299 a n.) vyplývá, že soudce (soudci) musí být k rozhodování určitého případu povolán (povoláni) na základě obecného, všechny možné případy předvídajícího pravidla, tak jednoznačného, jak je to jen možné (so eindeutig wie möglich). Pravidla musí zavést přidělování věcí takříkajíc naslepo („blindlings“) a musí zcela vyloučit prostor pro jakékoliv volné uvážení, pro jakékoliv subjektivní úvahy stran rozdělování věcí mezi soudce. Pokud pravidla v rozvrhu práce tato kritéria nesplňují, samo o sobě to vede k závěru o svévolném obsazování soudu v jednotlivých případech a k porušení ústavního práva na zákonného soudce, aniž by bylo nutné zabývat se tím, zda soud byl v konkrétním případě skutečně obsazen účelově a zlovolně. Spolkový ústavní soud tuto svou judikaturu dále propracovával a před několika lety konstatoval, že postupem času se představy o konkrétních požadavcích plynoucích z ústavní garance práva na zákonného soudce dokonce zjemňují a že požadavek na co nejpreciznější pravidlo pro určení příslušného soudce v rozvrhu práce získává stále větší váhu (srov. rozhodnutí z 8. 4. 1997 BVerfGE 95, 322, 333).

Poměrně vysoké nároky kladené na rozvrhy práce se opírají o racionální závěr, že požadavek na povolání zákonného soudce k rozhodování konkrétního případu pochopitelně nemůže znamenat, že všechna pravidla pro jeho určení musí být stanovena na úrovni zákona, neboť by to z mnoha dobrých důvodů nebylo realizovatelné (s ohledem na odlišné počty soudců, nejrůznější specializace, přirozenou obměnu soudcovského stavu v průběhu času, výkyvy v kvantitě a struktuře nápadu a jiné specifické okolnosti) a nebylo by to ani v těžkopádném legislativním procesu prakticky proveditelné. Naopak po soudních funkcionářích, kteří jsou povinni práci soudu operativně organizovat a rozvrhnout, lze požadovat, aby všechny tyto okolnosti vzali pružně v úvahu při pravidelném sestavování rozvrhu práce a při jeho nezbytných změnách a dostáli přitom příkazům plynoucím z ústavní garance práva na zákonného soudce, při současném šetření i jiných legitimních účelů, jakými jsou rovnoměrné zatížení soudců a prevence svévolného přetěžování jedněch na úkor druhých a konečně i optimálnost dělby práce s ohledem na právo účastníků řízení na projednání věci v přiměřené lhůtě.

Tlak na zavedení efektivních systémových záruk práva na zákonného soudce vychází nejen z rozhodovací činnosti ústavních soudů, ale též z kooperativních struktur Rady Evropy a jimi produkovaného soft law. Např. doporučení Výboru ministrů Rady Evropy R (94) 12 z 13. října 1994 v bodech I. 2. e) obsahuje tezi, že rozdílení věcí by nemělo být ovlivnitelné přáním jakékoliv procesní strany či jiné osoby, která má zájem na výsledku řízení. Rozdílení věcí může být například uskutečněno losováním nebo systémem automatizované distribuce podle abecedního pořadí (což je jiné vyjádření pro kolování) či jiným podobným systémem. Z obdobných východisek čerpá i aktuální zpráva Benátské komise o nezávislosti soudního systému z března tohoto roku [CDL-AD(2010)004, body 73-81].

Co z toho všeho plyne pro český terén? Pokud jde o citované usnesení 21. senátu Nejvyššího soudu, lze se obávat, že s vaničkou bylo vylito i dítě (právo na zákonného soudce), neboť pro domnělý rozpor s kazuistickým ustanovením § 42 odst. 2 zákona o soudech a soudcích, které zcela nesmyslně vyžaduje určitelnost zákonného soudce bez využití rejstříků nebo jiných evidenčních pomůcek, byl nymburský rozvrh práce jako celek popraven s tím, že v takové situaci měl být zákonný soudce v dané občanskoprávní věci určen rozhodnutím předsedy soudu postupem podle § 44 odst. 1 zákona o soudech a soudcích, tj. rozhodnutím funkcionáře soudu nesvázaného žádnými předem danými objektivními pravidly, nadto postupem zákonem předvídaným pro jiné situace. Kromě toho z judikatury Ústavního soudu (a inspirativně též z judikatury Spolkového ústavního soudu) vyplývá, že i postup podle § 44 odst. 1 zákona o soudech a soudcích, a tedy i toto ustanovení an sich, může být ústavně zpochybněn, neboť právě na situaci, kdy věc nemůže projednat a rozhodnout soudce nebo senát stanovený rozvrhem práce, musí rozvrh práce předem pamatovat obecným a jednoznačným pravidlem pro zastupování.

Usnesení Nejvyššího soudu překvapivě zpochybnilo systém kolového přidělování věcí, který sám o sobě z pohledu ústavní garance práva na zákonného soudce, jak je vykládána ústavními soudy, problematický není. Vždy však záleží na konkrétním provedení, jak jsem uvedl ve svém předchozím příspěvku. (Tehdy jsem zmínil riziko, že předvídatelnost, resp. znalost algoritmu rozdělování věcí by mohla za určitých okolností (např. malá četnost nápadu) navrhovateli umožnit, aby mohl načasovat podání svého návrhu tak, aby již jen tím dosáhl přidělení této věci určitému soudci, pochopitelně na úkor protistrany. Jako příklad jsem uvedl rozdělování plenární agendy Ústavního soudu. Příkladem mnohem závažnějších důsledků však může být uplatnění prostého kolování ve věcech trestních, bez uplatnění jiných, rizika vyvažujících kritérií. Je třeba si uvědomit, že u konkrétního prvostupňového trestního soudu je monopolním navrhovatelem (obžalobou) místně příslušné státní zastupitelství. To má pak přehled o všech svých podaných obžalobách a podání obžaloby může pozdržet či předřadit tak, aby se určitá trestní věc dostala na stůl vybranému trestnímu soudci, resp. senátu, který z nějakého důvodu lépe vyhovuje obžalobě (např. proto, že na určité kriminální jednání pohlíží přísněji), na úkor strany druhé, zde obžalovaného. Tady se již ocitáme tváří v tvář skutečnému nebezpečí odnětí obžalovaného zákonnému soudci.)

Přitom namátkové nahlédnutí do rozvrhu práce samotného Nejvyššího soudu může s ohledem na výše uvedenou judikaturu ústavních soudů a doporučení orgánů Rady Evropy vyvolávat pochybnosti v jiných dosud netušených oblastech. Rozvrh práce Nejvyššího soudu pro rok 2010 například do několika senátů zahrnuje více soudců, než by odpovídalo procesními předpisy stanovenému počtu, s tím, že „u senátů, do kterých je zařazeno více soudců, sestavuje tříčlenný senát, není-li stanoveno rozvrhem práce jinak, řídící předseda, přitom dbá o rovnoměrné vytížení soudců s přihlédnutím k výkonu státní správy soudu členy senátu“ a že „v senátě přiděluje jednotlivým členům věci předseda senátu“. To je shodou okolností i případ 21. senátu, který má čtyři členy (jak to bylo v roce 2008, v době podání dovolání ve věci 21 Cdo 1316/2008, přitom z webových stránek Nejvyššího soudu zjistit nelze, neboť zde chybí historie rozvrhů práce). Lze si jen obtížně představit, jak je na základě takového pravidla možné jednoznačně nejpozději v den, kdy věc Nejvyššímu soudu došla, určit referujícího soudce, natož složení příslušného senátu, a navíc ještě bez možnosti použít rejstříky a jiné evidenční pomůcky Nejvyššího soudu. Kuriózní v kontextu diskutovaného usnesení je to, že i u Nejvyššího soudu se vedle specializace jednotlivých senátů uplatňuje také systém kolování, např. pro zbytkovou agendu (v občanskoprávním a obchodním kolegiu „věci nespadající do působnosti žádného senátu budou přidělovány postupně podle pořadí jednotlivým senátům ...“), byť ke cti senátu 21 je nutno naopak uvést, že sama věc 21 Cdo 1316/2008 tomuto senátu zřejmě připadla podle pevného pravidla a nikoli kolováním, neboť dovolání ve věcech žalob pro zmatečnost projednává výlučně tento senát.

Zdá se tedy, že sám Nejvyšší soud se chytil do pasti hypertrofovaného pojetí práva na zákonného soudce, přičemž jím naznačovaná cesta úniku z této pasti postupem dle § 44 odst. 1 zákona o soudech a soudcích vede ještě hlouběji do slepé uličky. V budoucnu může být problém dílčím způsobem vyřešen přijetím oné technické novely § 42 odst. 2 zákona o soudech a soudcích, kterou připravilo Ministerstvo spravedlnosti a která z tohoto ustanovení vypouští slova „bez využití rejstříků nebo jiných evidenčních pomůcek soudu“ a výslovně připouští metodu kolování, nicméně do té doby se obecné soudy musí nějak vypořádat s rozhodnutím Nejvyššího soudu, pokud tak neučiní Nejvyšší soud sám přijetím ústavně konformní interpretace stávajícího znění tohoto ustanovení. Nelze v této souvislosti nezmínit, že za platnosti předchozího zákona o soudech a soudcích č. 335/1991 Sb. by problém zřejmě nevznikl, neboť ustanovení § 4a, které upravovalo v mnohem obecnější poloze obsah rozvrhu práce, zákaz použití rejstříků a evidenčních pomůcek pro určení zákonného soudce neobsahovalo. Zase jeden z příkladů, jak stále kazuističtější právní úprava a z toho plynoucí trvalá nutnost jejího vylepšování a opravování vyvolává další a zbytečné aplikační problémy.