O stanoviscích pléna

Ve svém předchozím příspěvku jsem se zabýval právem na zákonného soudce v souvislosti s určením soudců, kteří budou rozhodovat konkrétní případ. Koncept zákonného soudce se však promítá i do dalších zákoutí soudního procesu, mimo jiné též do procedury změny právních názorů (nejvyšších) soudů. Ústavní soud například již několikrát zrušil rozhodnutí Nejvyššího správního soudu nebo Nejvyššího soudu s poukazem na porušení práva na zákonného soudce z důvodu, že k překonání jejich starší judikatury nedošlo předepsaným postupem, v rozšířeném senátu, resp. velkém senátu, který je k tomu určen a jehož soudci jsou proto soudci zákonnými k rozhodnutí o změně právního názoru, zjednodušeně řečeno (např. nález IV. ÚS 613/06).

Procesní řády s evolucí judikatury přirozeně počítat musí. Její stabilita, ve své dimenzi časové i obsahové, je nepochybně hodnotou velmi pozitivní, snaha o její dosažení se však nesmí zvrhnout ve strnulost a veškerou invenci ubíjející uniformitu. Přirozený vývojový tlak na změnu by si tak jako tak našel svou cestu a jako voda z přeplněné přehrady postavené na nevhodném místě by prosakoval a obtékal umělé rigidní procesní hráze. I zákon o Ústavním soudu takovou proceduru upravuje. A protože už na Ústavní soud nikdo vyšší nedohlíží, může procedura změny právního názoru Ústavního soudu, narozdíl od obou soudů nejvyšších, unikat pozornosti. Bude proto myslím přínosné, když na tomto místě poodhalím, jak se v ústavní kuchyni ona stanoviska pléna vaří.

Nelze nezačít u Ústavy. Podle jejího notoricky známého čl. 89 odst. 2 jsou vykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu závazná pro všechny orgány a osoby. Nikdo dnes nepochybuje o tom, že Ústava zde cílí i na Ústavní soud sám; nic jiného ostatně netvrdí ani Ústavní soud. Bez dalšího zdůvodnění také předesílám, že Ústavní soud důsledně stojí na tom, že v tomto smyslu jsou závazné pouze jeho nálezy, nikoli jiné formy jeho rozhodnutí (komplexně o tom Ústavní soud pojednal v nálezu sp. zn. IV. ÚS 301/05 z 13. 11. 2007, tzv. Slovenské důchody VI). Ustanovení čl. 89 odst. 2 Ústavy, takto chápané, se pak procesně projevuje v zákoně o Ústavním soudu (ZÚS) ve zvláštní, ztížené proceduře překonávání právních názorů Ústavního soudu vyslovených dříve v nálezech. Pokud jde o rozhodování v tříčlenných senátech, je orgánem příslušným rozhodnout o změně právního názoru celé patnáctičlenné plénum Ústavního soudu [§ 23 a § 11 odst. 2 písm. i) ZÚS], přičemž k přijetí odchylného právního názoru je třeba za přítomnosti alespoň 10 soudců Ústavního soudu dosažení kvalifikované většiny nejméně 9 z nich [§ 11 odst. 1 a § 13 ZÚS]. Zvláštní formou pro změnu nálezového právního názoru je ono zmíněné stanovisko pléna. Rozhoduje-li však v dané věci přímo plénum a nikoliv jeden ze tříčlenných senátů, tato zvláštní forma rozhodnutí se nepoužije a právní názor vyslovený v dřívějším nálezu plénum prostě a jednoduše nahradí právním názorem vysloveným v novém meritorním nálezu s tím rozdílem, že k jeho přijetí se vyžaduje také kvalifikovaná většina 9 hlasů soudců [§ 13 ZÚS]. Tuto variantu, jakkoli přináší vzrušující hlasovací kombinace, zejména v řízení o kontrole zákonů, ponechám nyní stranou a zaměřím se na ona stanoviska pléna uplatnitelná v senátní agendě Ústavního soudu.

Co to vlastně to stanovisko pléna je? Je to vůbec soudní rozhodnutí? Zákon o Ústavním soudu o něm hovoří jen na dvou, resp. třech místech – výslovně v § 11 odst. 1 písm. i) a § 23, kde však jde o křížové odkazy, nepřímo pak v § 13 stanovujícím požadavek kvalifikované většiny hlasů. Jinak se důsledně rozlišují jen dvě základní formy rozhodnutí – nálezy a usnesení. Zákon o Ústavním soudu neobsahuje bližší úpravu procedury přijímání stanovisek, nestanoví nic o participaci účastníků řízení, doručování stanovisek či jejich publikaci. Všechny tyto nesporně veledůležité detaily upravuje úzus a často ani nejsou písemně fixovány, což logicky vede i k jistému kolísání praxe Ústavního soudu.

Omezím se nyní na popis pravidelně vyskytujících se prvků v řízení o zaujetí stanoviska pléna, lze-li vůbec o plnohodnotném řízení hovořit. Podle § 23 ZÚS jestliže senát v souvislosti se svou rozhodovací činností dospěje k právnímu názoru odchylnému od právního názoru Ústavního soudu vysloveného v nálezu, předloží otázku k posouzení plénu. Stanoviskem pléna je senát v dalším řízení vázán. Praxe se tedy v souladu s tímto jediným zákonným ustanovením ustálila na tom, že písemný a odůvodněný návrh stanoviska předkládá plénu tříčlenný senát v souvislosti s jím řešenou senátní věcí. Stanovisko pléna tedy nemůže navrhnout soudce zpravodaj sám, a to ani v případě, že by jinak byl v souladu se svým právním názorem (rozporným s dřívějším právním názorem vysloveným v nálezu) kompetentním návrh tzv. zpravodajsky (tj. pouze svým rozhodnutím) odmítnout – tuto situaci řešil např. zpravodaj Rychetský návrhem stanoviska Pl. ÚS-st 26/08: tomu, aby mohl ústavní stížnost pro nepřípustnost odmítnout, bránila nálezová judikatura, která obdobné ústavní stížnosti za nepřípustné nepovažovala, o svém návrhu na její překonání však nejprve musel přesvědčit zbylé kolegy v daném senátu. Zda senát stanovisko navrhne či nikoliv záleží jen na senátu samém – případný návrh účastníků řízení, který se ostatně ani moc neobjevuje, je v tomto smyslu pro senát jen nezávazným podnětem. Návrh na zaujetí stanoviska pléna nemá zpravidla formu procesního usnesení, přesto však senáty o návrhu formálně hlasují (většinově, tedy 3-0 nebo 2-1 pro návrh), neboť má jít o návrh senátu, nikoli soudce zpravodaje. Senátem odsouhlasené návrhy na zaujetí stanoviska pléna se evidují v samostatném rejstříku Pl. ÚS-st a číslují se postupně bez ohledu na kalendářní rok; vročení za lomítkem je tak redundantní a má jen informativní funkci. Že senát Ústavního soudu, narozdíl od předložení věci rozšířenému senátu NSS například, nerozhoduje usnesením, má dalekosáhlé procesní následky – žádné rozhodnutí se nedoručuje, účastníci řízení nejsou o proceduře k zaujetí stanoviska pléna zpraveni, natož aby se mohli k otázce předestřené plénu vyjádřit. Námitky nedostatečné garance fair procesu sice do velké míry oslabuje skutečnost, že plénum nerozhoduje o ústavní stížnosti, nýbrž vždy a jenom výlučně o zobecněné (ústavně)právní otázce, nutno však připustit, že tyto případné námitky tím nejsou zcela vyvráceny. Může se tedy zdát, že nejde o klasické soudní řízení, nýbrž o interní více méně neformální dotazovací proceduru. Stanovisko pléna není nálezem a není to vlastně ani soudní rozhodnutí v úzkém slova smyslu; předkládající senát je sice stanoviskem v dalším řízení vázán, avšak teprve pokud právní názor vyslovený ve stanovisku pléna vtělí do svého nálezu, stává se tento právní názor všeobecně závazným ve smyslu čl. 89. odst. 2 Ústavy!

Co do odůvodnění návrhu musí předkládající senát označit právní názor vyplývající z dřívějšího nálezu (!), jedno jestli senátního či plenárního (nikoli tedy usnesení, s nímž nesouhlasí), který musí aplikovat na jím řešenou věc a s nímž nesouhlasí. Současně musí formulovat a vyargumentovat právní názor opačný. Zde se uplatní obecné zásady (a pochopitelně též úskalí) extrakce právního názoru z nálezu, jeho nosných důvodů, rationis decidendi (procedura podle § 23 ZÚS nemá sloužit k opravě jednotlivé věty, kterou soud na okraj v nálezu z nejrůznějších důvodů utrousil). Tyto otázky se také v plénu stávají předmětem vášnivých diskusí a již několik návrhů na zaujetí stanoviska bylo smeteno z důvodu, že se chtěly vymezovat vůči tezím vysloveným obiter, anebo většina v plénu dospěla k závěru, že předkládající senát řeší skutkově odlišný případ a že se lze od dosavadního nálezu legitimně odlišit bez spuštění plenární procedury. Za kuriozitu lze označit pokus, dokonce úspěšný, vymezit se vůči právní větě formulované k nálezu; viz stanovisko pléna sp. zn. Pl. ÚS-st 23/06 ze dne 12. 9. 2006 (ST 23/42 SbNU 545) (kuriozitu proto, že tzv. právní věty u rozhodnutí ÚS nejsou vůbec žádnými právními větami, nýbrž jen informativními anotacemi či nezávaznými excerpty z rozhodnutí, které v lepším případě jako právní větu označí soudce zpravodaj, častěji však jen jeho asistent; rozhodně se právní věty v senátu či plénu neschvalují v procesu, který by alespoň vzdáleně mohl připomínat sbírková pléna u obou nejvyšších soudů, s důsledky a významem s tím spojovanými).

Praxe u Ústavního soudu se také ustálila na tom, že o návrhu stanoviska pléna se v plénu formálně hlasuje a podepisuje se o tom hlasovací protokol. Stanovisko pléna se však písemně vyhotovuje jen v případě, že je schváleno požadovaným počtem alespoň 9 hlasů. V opačném případě se žádné písemné rozhodnutí nevydává, výsledek pouze zaznamená zapisovatel do spisu. Pro další řízení před předkládajícím senátem se nic nemění; je třeba respektovat dosavadní nálezovou judikaturu, proto také soudci Ústavního soudu necítí potřebu rozhodnutí o nepřijetí návrhu stanoviska písemně vyhotovovat, nehledě na to, že pak by mohlo někoho napadnout, že by je měl také doručovat ...

S publikací stanovisek je to obdobné. V oficiálně tištěné Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu byla původně publikována jako přívěšek k rozhodnutí, pro něž byla vydána, později samostatně. V NALUSu se stanoviska pléna tváří jako třetí plnohodnotná forma rozhodnutí Ústavního soudu, toto řešení však bylo zvoleno výlučně z praktických důvodů pro odlišení a snadné vyhledání. Ve Sbírce zákonů pak byla v dosavadní historii publikována některá, zřejmě za důležitá považovaná stanoviska poněkud praeter legem (poprvé ono restituční stanovisko pléna sp. zn. Pl. ÚS-st 21/05 pod č. 477/2005 Sb., dále stanoviska Pl. ÚS-st 22/05, Pl. ÚS-st 26/08 a Pl. ÚS-st 27/09 pod č. 13/2006 Sb., 79/2009 Sb., resp. 136/2009 Sb.), i když z toho se rozhodně střílet nebude a jakous takous oporu dává i § 57 odst. 3 ZÚS a § 2 odst. 1 písm. b) zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv. Neschválené návrhy stanovisek publikovány nikde nejsou, neboť se o tom žádné rozhodnutí nevyhotovuje. V NALUSu však stopu zanechávají – v poli poznámka u příslušného nálezu analytici evidují, že byl neúspěšně uplatněn návrh jej stanoviskem pléna překonat, a stejnou poznámku analytici činí i u rozhodnutí ve věci, kterou chtěl předkládající senát návrhem stanoviska rozhodnout jinak (srov. např. nejčerstvější pokus vyřešit otázku přiznání náhrady nákladů řízení státu, který se nechal zastoupit advokátem: nález sp. zn. I. ÚS 2929/07 ze dne 9. 10. 2008, vůči němuž se chtěl II. senát v řízení sp. zn. II. ÚS 3246/09 návrhem plenárního stanoviska vymezit, zůstal nedotčen a poté, co návrh II. senátu v plénu vyzněl do ztracena, rozhodl II. senát ve věci II. ÚS 3246/09 nálezem ze dne 6. 5. 2010; neschválený návrh stanoviska pléna pak rezonuje v odlišném stanovisku dr. Balíka).

Je zvláštní, že za 17 let existence Ústavního soudu bylo plénu předloženo pouze 29 návrhů stanovisek pléna, z tohoto počtu bylo 20 plénem přijato a 9 návrhů nezískalo potřebný počet hlasů nebo bylo staženo; to jsou cca dva návrhy stanovisek ročně. I obsah stanovisek je překvapivý: vesměs se řeší otázky procedurální, výklad hmotného práva je v menšině a pokud se ve stanovisku vyskytne, pak zejména v souvislosti se specifickou restituční či transformační tematikou. Malý počet návrhů stanovisek (pro ilustraci, u NSS za mnohem kratší období bylo před jeho rozšířeným senátem, alespoň podle hrubých údajů webu, zahájeno 136 řízení) lze vysvětlovat více důvody. Jde určitě též o důsledek výše popsané doktríny, opírající se částečně o znění § 23 ZÚS, že závazným je pouze právní názor kvality nosného důvodu rozhodnutí ve formě nálezu a že jen proti takovému se lze vymezovat pomocí stanoviskové procedury. Nálezů je přece jen podstatně méně (z cca 39 tis. rozhodnutí je cca 3 tis. nálezů), takže je méně příležitostí nálezy překonávat. Významný faktor vidím též v tom, že nad Ústavním soudem již není žádný orgán, který by podobným způsobem, jakým Ústavní soud nutí nejvyšší soudy překonávat jejich judikaturu v proceduře před rozšířeným senátem, nutil Ústavní soud důsledně využívat řízení podle § 23 ZÚS. Nejít do pléna tak není subjektivně spojeno s rizikem kasace rozhodnutí. Vliv má též relativně nízký počet soudců Ústavního soudu a skutečnost, že judikaturu usměrňujícím orgánem je samo plénum složené ze všech soudců Ústavního soudu, narozdíl od relativně nezúčastněných a rozmanitěji složených rozšířených senátů u početně silnějších nejvyšších soudů, jehož členové mohou mít větší odstup od ostatních soudců i od předložené právní otázky. Vezmeme-li v úvahu, že čtyři tříčlenné senáty Ústavního soudu nejsou specializované a všichni rozhodují všechno, vede to nezřídka k situaci, že právní názor vyslovený v nálezu jedním senátem je relativně rychle „v bledě modrém přes kopírák“ reprodukován dalším, příp. dalším senátem, takže než se třetí, resp. čtvrtý senát rozhoupe k jinému řešení a sepsání návrhu stanoviska, čelí v plénu zdviženému obočí většiny kolegů, kteří již nějaký právní názor zaujali a museli by překonávat sami sebe. Psychologickým faktorem je tak i to, že v plénu Ústavního soudu se protagonisté obou protichůdných návrhů setkávají tváří v tvář, což může být pravidelně jiné u obou nejvyšších soudů, v jejichž rozšířených senátech nemusí být nutně soudci předkládajícího senátu, ani oponovaní soudci zastoupeni, takže názorový spor mezi nimi se rozstřelí na více méně neutrální půdě. Senáty Ústavního soudu, resp. soudci zpravodajové tak pravděpodobně dávají častěji přednost rafinovaným odlišením ve svých senátech, než by se vzájemně utkávali na otevřeném poli v plénu.

Co je ovšem na stanoviscích pléna nejvíce vzrušující, jsou úvahy o jejich intertemporálních účincích. Ale o tom budu pokračovat zítra v samostatném příspěvku.