Jak je to s účastí ekologů ve stavebním řízení?

Od přijetí nového stavebního zákona (č. 183/2006 Sb.; StavZ) se v praxi i (byť zřejmě poněkud méně) v odborných kruzích diskutovalo, zda změněná definice účastníků stavebního řízení dle § 109 (oproti původní dikci v § 59 starého stavebního zákona - č. 50/1976 Sb.) přinesla nějakou změnu ve věci otázky možné účasti tzv. ekologických občanských sdružení ve stavebním řízení. Níže se k této otázce vyjadřuji, a to i s ohledem na zcela čerstvý rozsudek NSS č.j. 5 As 41/2009 - 91 ze dne 27.5.2010, s jehož závěry nesouhlasím a považuji je za nedostatečně vyargumentované.

O co se konkrétně jedná? V novém stavebním zákoně je obsažen výčet osob, které jsou účastníky stavebního řízení v § 109 odst. 1 StavZ. Nikdo nepochybuje o tom, že tato definice je speciální k obecné definici účastníků dle správního řádu a že se jedná o uzavřený taxativní výčet. Otázkou však je, zda nemůže být okruh tam uvedených osob (mezi které ekologická občanská sdružení nepatří) doplněn právě o ekologická občanská sdružení, a to při splnění podmínek § 70 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, v různě rozhodných zněních ("ZOPK"). Nabízejí se dvě možné interpretace. Jedna je ta, kterou posléze zvolil 5. senát NSS ve výše uvedeném rozhodnutí (a k níž se pochopitelně kloní i ekol. obč. sdružení, která jsou v tomto směru podporována i Veřejným ochráncem práv), která tvrdí, že takové rozšíření možné je. Prakticky jediným argumentem, který byl v tomto směru ze strany NSS uplatněn, je to, že § 70 ZOPK je ustanovením speciálním k § 109 StavZ, a tudíž takovému rozšíření nic nebrání. Druhá interpretace, ke které se kloním já (blíže viz níže), je ta, že takové rozšíření možné není.

Důvody pro tento druhý výklad jsou v kostce následující, přičemž dle mého názoru se 5. senát NSS v komentovaném rozhodnutí nevypořádal s žádným z nich (zřejmě asi i proto, že takto detailněji nebyly příslušné argumenty v řízení uplatněny):

1. Jak je zřejmé z historie i systematiky nového stavebního zákona, daný zákon přinesl určitou změnu v koncepci stavebního řízení oproti starému stavebnímu zákona (zejm. došlo k posílení prvků koncentrace), ale hlavně konkrétně přinesl změnu ve vymezení účastníků řízení oproti původnímu stavu. Nový stavební zákon totiž ve svém ustanovení § 109 odst. 1 z výčtu účastníků stavebního řízení vypustil oproti původní úpravě kategorii „osob, kterým zvláštní zákon postavení účastníka přiznává.“ Právě z tohoto dovětku se ve spojení s § 70 odst. 3 ZOPK za starého stavebního zákona účast ekol. občanských sdružení dovozovala. Dle názoru 5. senátu však tato změna neměla žádný praktický dopad.

2. Dle mého názoru (a jak je zřejmé z průběhu legislativního procesu, ale i systematiky StavZ) však taková změna nebyla samoúčelná. Začnu systematikou StavZ. Nelze přehlédnout, že k vypuštění výše uvedené kategorie účastníků stavebního řízení v § 109 odst. 1 StavZ došlo ve zjevném kontrastu s ponecháním oné kategorie mezi účastníky územního řízení (srov. § 85 StavZ). Je tedy zjevné, že nový stavební zákon používá sice podobná, ale v uvedeném ohledu zjevně odlišná vymezení účastníků řízení v řízení územním a stavebním. Je tak možno se ptát: jestliže zákonodárce použil ve stejném předpisu dvou odlišných definic účastníků, zamýšlel tím dosáhnout odlišného výsledku? Dle mého názoru se logicky (v laickém slova smyslu) nabízí odpověď, že ano (k tomu, že k takovému názoru se kloní i dřívější analogická judikatura NSS, kterou 5. senát v daném rozsudku pominul, viz dále). Přístup 5. senátu však je ten, že tuto odlišnost pomíjí. Ostatně se problematikou výkladu § 109 StavZ s ohledem na § 85 StavZ vůbec nezabývá, což je škoda.

3. Jak jsem již výše naznačil, dle mého názoru je postup 5. senátu v citovaném rozhodnutí nekonzistentní s některými dřívějšími rozhodnutími NSS. Konkrétně mám na mysli zejména rozhodnutí NSS č.j. 7 As 29/2003-78 ze dne 9.12.2004, č.j. 2 As 12/2006-111 ze dne 29.3.2007 či č.j. 7 A 56/2002-54 ze dne 2.12.2003. V daných rozhodnutích se sice přímo neadresovala otázka účastenství obč. sdružení dle § 70 ZOPK ve stavebním řízení dle nového stavebního zákona, ale adresovala se otázka jejich účasti v jiných správních řízeních, přičemž dle mého názoru argumentace 5. senátu v nyní mnou komentovaném rozhodnutí není s argumentací v uvedených rozhodnutích NSS slučitelná. Je tak vůbec otázkou, zda 5. senát neměl správně postupovat tak, že by věc předložil rozšířenému senátu, ale to by již byl jen pláč nad rozlitým mlékem ...

4. Když začnu s rozhodnutím č.j. 7 As 29/2003, tak v tom se NSS zabýval otázkou vymezení okruhu účastníků v kolaudačním řízení dle starého stavebního zákona (viz jeho původní § 78 odst. 1), a to právě s ohledem na § 70 odst. 3 ZOPK. Není zřejmě náhodou, že v rozhodném smyslu (vyloučení osob, jimž by účastenství přiznávaly zvláštní zákony) byla definice účastníků v kolaudačním řízení shodná jako je nynější vymezení účastníků v řízení stavebním dle § 109 StavZ. NSS k tomu konstatoval mj.:

"Není pochyb o tom, že definice podle § 78 odst. 1 stavebního zákona je definicí taxativní, tedy uzavřenou, jež jinou osobu, než která bude odpovídat rozsahu této definice, jako účastníka kolaudačního řízení nepřipouští. Definice okruhu účastníků uvedená v § 78 odst. 1 stavebního zákona je nepochybně speciální úpravou ve vztahu k úpravě účastenství uvedené v § 14 odst. 1 správního řádu. ...

... Pokud by tedy měl být účastníkem kolaudačního řízení ještě někdo jiný než subjekty uvedené v § 78 odst. 1 stavebního zákona, muselo by tak stanovit ustanovení zákona, které by bylo ve vztahu k tomuto paragrafu ustanovením speciálním. Na první pohled by se takovým ustanovením mohl jevit § 70 odst. 3 zákona na ochranu přírody a krajiny ve spojení s odst. 2 téhož paragrafu, podle něhož občanské sdružení nebo jeho organizační jednotka, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny, pokud má právní subjektivitu (dále jen „ekologická občanská sdružení“), je oprávněno účastnit se správního řízení, při němž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle zákona na ochranu přírody, pokud oznámí svou účast písemně do osmi dnů od zahájení řízení orgánu státní správy, který řízení zahájil; v tomto případě má postavení účastníka řízení (§ 14 spr. ř.). Již Vrchní soud v Praze v rozhodnutí ze dne 20. 5. 2002 ve věci sp. zn. 5 A 175/2000 (zveřejněném v Soudní judikatuře č. 4/2002, str. 329, též zveřejněno v Soudní judikatuře ve věcech správních pod č. 1006/2002), uvedl, že zákon na ochranu přírody a krajiny je sice zvláštním zákonem, který při splnění podmínek jeho § 70 přiznává postavení účastníka řízení občanským sdružením ve smyslu obecné definice účastníka řízení dle § 14 odst. 2 správního řádu, toto postavení jim však podle uvedeného rozhodnutí přísluší (za podmínek § 70 zákona na ochranu přírody a krajiny) toliko v těch správních řízeních, kde není okruh účastníků zvláštním předpisem stanoven vůbec (§ 14 odst. 1 správního řádu) anebo je vymezen speciálně oproti § 14 odst. 1 správního řádu. Toto postavení jim však nepřísluší v řízení, kde zvláštní zákon určuje výslovně, kdo je jediným účastníkem řízení, a - a contrario - tak vylučuje kohokoli jiného, aby takové postavení měl. Ustanovení § 78 odst. 1 stavebního zákona je (podobně jako to v citovaném judikátu Vrchního soudu v Praze byl § 14 odst. 1 atomového zákona) takovýmto ustanovením zvláštního zákona. Jak bylo výše zmíněno, podle jeho dikce není pochyb, že výčet účastníků kolaudačního řízení je zde taxativní. Smyslem a účelem zvláštního ustanovení o okruhu účastníků je stanovit tento okruh relativně restriktivně, rozhodně restriktivněji, než jak to činí ustanovení § 59 odst. 1 stavebního zákona ve vztahu k účastníkům řízení stavebního. V tomto smyslu je § 78 odst. 1 stavebního zákona obdobou § 14 odst. 1 atomového zákona, třebaže na rozdíl od věty druhé tohoto ustanovení atomového zákona výslovně neříká, že takto definovaní účastníci jsou „jedinými“ účastníky kolaudačního řízení."

5. Z uvedeného se tedy podává, že argumentační postup NSS byl ten, že vyloučil, že by ustanovení § 70 odst. 3 ZOPK bylo speciální k tehdejší definici účastníků kolaudačního řízení (byť ZOPK jako celek byl zákonem speciálním k tehdejšímu stavebnímu zákonu). Jinými slovy řečeno, specialitu nelze pro předmětné případy posuzovat jen dle zákonů jako celku, ale s ohledem na příslušná konkrétní ustanovení, o jejichž aplikaci se má jednat. Domnívám se, že se s výše uvedenou argumentací, která je obdobně opakována i v dalších mnou výše uvedených rozhodnutích, měl 5. senát přinejmenším vypořádat (případně - pokud by s ní nesouhlasil - postoupit věc rozšířenému senátu). Daná argumentace se totiž přímo týkala vztahu § 70 ZOPK a definice účastenství v sektorových předpisech (starém stavebním zákoně, resp. atomovém zákoně) a jejím výsledkem bylo to, že nelze prostřednictvím § 70 ZOPK takovou uzavřenou definici v příslušném sektorovém předpise rozšiřovat.

6. Ve shora cit. rozsudku č.j. 7 As 29/2003 také NSS srovnal definici účastníků kolaudačního řízení a stavebního řízení (opakuji dle úpravy starého stavebního zákona), tj. použil systematický argument jako navrhuji já na základě srovnání § 85 a 109 StavZ zákona shora v bodě 2. Konkrétně k tomu uzavřel: "Pokud by totiž zákonodárce chtěl, aby ekologická občanská sdružení účastníky kolaudačních řízení mohla být, zvolil by jistě dikci ustanovení § 78 odst. 1 stavebního zákona obdobnou, jakou použil v jeho § 59 odst. 1. Zvolil-li však oproti tomu dikce různé, je třeba mít za to, že tím také zamýšlel dosáhnout různých účinků právních úprav."

7. Obdobný argumentační postup pak byl NSS uplatněn i ve zbývajících dvou mnou zmíněných rozhodnutích, zejm. podrobně v rozsudku č.j. 2 As 12/2006. I tam se NSS nespokojil s jednoduchou úvahou o specialitě ZOPK (jako to dle mého názoru nepřípadně učinil 5. senát v komentovaném rozsudku). Konkrétně např. v tomto směru podotkl, že vztah obecnosti a speciality u § 70 ZOPK a vymezení účastníků v sektorových předpisech není tak jednoduchý. ZOPK je totiž v daném ohledu sice užší z osobního hlediska (týká se jen ekol. obč. sdružení), ale širší z věcného hlediska (týká se všech řízení, ve kterých mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny). Zatímco u těch oborových (sektorových) definic je zpravidla širší (obecnější) vymezení osobní, ale z věcného hlediska mají dané normy užší rozsah. NSS proto konstatoval: "V případě souběžné aplikace, respektive střetu takových dvou norem, nelze jednoduše určit, která z nich je obecná a musí „ustoupit“ normě speciální, nýbrž je třeba je aplikovat současně tam, kde je to možné, popřípadě využít jiná výkladová pravidla tam, kde souběžná aplikace možná není." Jak shora uvedeno, argumentaci v tomto ohledu 5. senát pominul. Jen jako dovětek lze poukázat na to, že i v tomto rozsudku NSS zdůraznil, že zákonnou dikci, která naznačuje, že určité vymezení účastníků ve zvláštním správním řízení, je taxativní a uzavřené, nelze považovat jen za rozmar zákonodárce, ale je třeba ji respektovat.

8. Zúžení definice účastníků v novém stavebním zákoně se přitom jeví i logické s ohledem na některé další ustanovení StavZ. Konkrétně např. § 114 odst. 1 StavZ omezuje okruh námitek, které mohou účastníci řízení uplatnit (účastník může uplatňovat jen námitky "proti projektové dokumentaci, způsobu provádění a užívání stavby nebo požadavkům dotčených orgánů, pokud je jimi přímo dotčeno jeho vlastnické právo nebo právo založené smlouvou ..."). Takové omezení prakticky nedává prostor pro uplatňování námitek ze strany ekol. obč. sdružení. Další zúžení pak přináší § 114 odst. 2 StavZ, který konstatuje, že se nepřihlíží mj. k námitkám, které byly nebo mohly být uplatněny při územním řízení. Z povahy věci se námitky enviromentálního charakteru řeší či mohou řešit v územním řízení, a není tedy pro ně místo v řízení stavebním. V kostce se z toho zdá plynout, že i kdyby se ekologická obč. sdružení mohla stav. řízení účastnit, což konstatoval 5. senát v mnou kritizovaném rozsudku, stejně by nemohla po právu prakticky nic věcně namítat. Lze se tak ptát, jaký by jejich účast měla za takové situace smysl?

9. Výše uvedené totiž souvisí s tím, že určité změny v pojetí stavebního řízení byly vedeny (jak dokládají např. stenozáznamy) učinit ze stavebního řízení (i po vzoru některých zahraničních úprav) jen jakýsi technologický proces, když veškeré strategické otázky (včetně enviromentálních) by měly být adresovány v řízení územním, kterého se ekologická obč. sdružení ve smyslu § 85 StavZ účastnit mohou (viz výše zmiňovaná odlišnost mezi § 85 StavZ a § 109 StavZ).

10. Na podporu prvního výkladu se též poukazovalo na čl. 6 a 9 odst. 2 Aarhuské úmluvy (sd. MZV č. 124/2004 Sb.m.s.) a na čl. 6 odst. 4 a čl. 10a směrnici č. 85/337/ES (to činil např. i Veřejný ochránce práv). Konkrétně se tvrdilo, že zužující výklad by byl v rozporu se závazky ČR, které z takových norem mají vyplývat. Těmto pramenům se 5. senát v komentovaném rozhodnutí nevěnoval, jelikož považoval (nesprávně) věc za jednoznačnou v rovině prostého českého práva. Nicméně i v tomto směru lze uvést, že daná argumentace není případná a vyloučení ekol. obč. sdružení z okruhu účastníků ve stavebním řízení není s mez. závazky ČR v rozporu. Stranou ponechávám to, že uvedené prameny nemají přímý účinek (a nejsou self-executing), což je ze strany NSS již jednoznačně judikováno, ale i v rovině jejich prostého výkladu se jeví zřejmým, že dané prameny nevyžadují, aby se ekol. obč. sdružení účastnila úplně všech řízení, která se vedou ohledně určitého projektu, který se může dotknout životního prostředí. Postačí, když je jejich účast zaručena dostatečně efektivním způsobem třeba i jen v jednom takovém řízení, v němž mohou uplatňovat svá tvrzení a námitky, a to zejména v době úvodního rozhodování o projektu. Proto lze považovat za dostatečné, když by jejich účast byla zajištěna v řízení územním, popř. v řízení EIA. Podporou pro tento názor je opět rozsudek NSS č.j. 2 As 12/2006:

" ... za situace, kdy je k uvedení [předmětného projektu] do provozu zapotřebí podstoupit ... několik nezávislých správních řízení, nelze z článku 6 Aarhuské úmluvy dovodit, že by veřejnost, respektive dotčená veřejnost ve smyslu článku 2 odst. 4 a 5 této úmluvy, musela mít nutně přístup do všech těchto jednotlivých řízení. Naopak je zdejší soud názoru, že pokud je účast veřejnosti zajištěna v těch řízeních, v nichž je přímo zvažován vliv tohoto provozu na životní prostředí (což je z definice v prvé řadě řízení podle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí ...), dostačuje to k naplnění závazku z Aarhuské úmluvy plynoucího."

Sečteno a podtrženo se závěrem vysloveným 5. senátem v komentovaném rozsudku nesouhlasím. Daný názor přitom není - dle mého soudu - nejen chybný, ale současně lze uvedenému rozsudku vytknout, že se interpretačně nevypořádal s argumentací, která svědčí pro opačný výklad a která se ve smyslu výše citovaných rozhodnutí nabízela. Ostatně byla daná argumentace shrnuta i v dřívějším rozhodnutí NSS č.j. 6 As 37/2008-221 z 25.2.2010, byť tam se soud (ač danou argumentaci označil za relevantní pro další rozhodování krajského soudu) s danou argumentací nezabýval. 5. senát NSS tak mohl mít příslušné argumenty k dispozici a považoval bych přinejmenším za vhodné, aby se s nimi v tak důležité věci vypořádal.

Do budoucna doufám, že se s obdobně zkratkovitým vypořádáním předmětné záležitosti další senáty NSS nespokojí, příslušnou argumentaci rozeberou a (teď již nevyhnutelně) předloží věc rozšířenému senátu, aby v dané záležitosti učinil jasno. Můj názor na to, jak by pak měl rozhodnout rozšířený senát, je z výše uvedeného zřejmý.

PS: Podotýkám, že řízení sp.zn. 5 As 41/2009 jsem se nijak neúčastnil. Uvedenými otázkami se nicméně ve své advokátní praxi zabývám. Výše uvedené však představuje můj odborný právní názor.