Jan Potměšil: Zákaz pobytu 2 roky poté aneb jak se nám represe (ne)vyplatila

Každý se jistě dosud vzpomíná na tažení poslankyně Řápkové proti „nepřizpůsobivým“, bezdomovcům a jiným „živlům“, které jí mělo přidat na popularitě rázné „řešitelky“ sociálních problémů a veřejných nepořádků. Jedním z prostředků, jak zavést Ordnung, byla i sankce zákazu pobytu nově zakotvená do přestupkového zákona. Vzhledem k tomu, že má být zachována i ve zcela novém „zákonu o přestupcích a řízení o nich“, bylo by vhodné se seznámit s tím, jak se osvědčila.

Proces přijímání nové sankce jsem pečlivě sledoval, své výhrady k návrhu, jakož i přehled legislativního procesu, jsem shrnul zde, proti nové sankci jsem vystoupil i v tisku. Když už byla novelizace nakonec přijata, přemýšlel jsem alespoň, pak by měl být nový institut v praxi aplikován (má-li být vůbec využíván), viz zde. Na nějakou dobu jsem pak život nové sankce příliš nesledoval, než mě oslovila kolegyně, resp. sociální pracovnice, které se zejména na Praze 1 začali „ztrácet“ klienti (bezdomovci, drogově závislí).

Osoby, jimž pomáhala přežít ze dne na den a poskytovala jim sociální služby, se jí začaly jaksi vytrácet, příp. „migrovaly“ na Prahu 2, 3, 5. Začala pátrat po důvodech – příčinou měla být politika radnice první městské části, která začala ukládat sankci zákazu pobytu tak, aby „centrum“ vyčistila od žebráků a jiných „podivných postav“. Od Úřadu městské části Praha 1 jsme poté získali na základě informačního zákona (byť po delších peripetiích) celková čísla o uložené sankci a také 30 posledních rozhodnutí o uložení sankce.Od ledna 2013 do podzimu 2014 měla být sankce uložena cca 70 osobám.

Ještě zajímavější než souhrnné počty však bylo zjištění, za co byl zákaz pobytu ukládán – ve 14 z 15 případů (!) to bylo za porušení městské vyhlášky o žebrání. Tedy za porušení podzákonného předpisu, resp. za bagatelní jednání, které řada jiných měst ani neřeší. Kdy spolu s pokutou (a náklady řízení, byť nezřídka sníženými) byla uložena sankce nejzávažněji zasahující do práv „delikventa“, tedy zákaz pobytu. Ač má být užívána jen u skutečně zásadního narušování veřejného pořádku v místě, kterému nelze čelit jinak.

Jinými slovy – dvakrát vás postihnou za žebrání s kelímkem, a podruhé už dostanete nejen pokutu a náklady řízení, které nemáte z čeho platit (proto žebráte), ale i zákaz vstupu na Prahu 1 (podotýkám pak, že dle mých informací se „žebrácké gangy“,organizované a „kasírované“ pasáky, podařilo v centru v podstatě eliminovat, dotyční tedy zřejmě žebrají skutečně jen „na sebe“).

A teď se dostáváme k tomu nejzajímavějšímu: Víte, kde začíná a kde končí Praha 1? Nebo od kdy do kdy vám plyne 3-měsícíční zákaz, o jehož uložení jste se náhodou dozvěděli od policie při „šťáře“ po pohřešovaných a hledaných osobách? Či kam se půjdete osprchovat, na polívku či ke kurátorovi, než tam, kde jste zvyklí nebo kam musíte či kde jsou vaši přátelé? Ono mizení totiž nemá za následek jen přestupková sankce, ale i následný trestní postih – většina těch, kdo sankci porušila, byla následně i trestně odstíhána za maření výkonu sankce, a nezřídka skončila i ve vězení, „natvrdo“.

Dle informací poskytnutých Obvodním soudem pro Prahu 1 bylo k lednu 2015 odstíháno od počátku účinnosti sankce za maření jejího výkonu cca 160 osob. Na první pohled je zde tedy nepoměr v porovnání s údaji Úřadem MČ Praha 1, kdy buď Praha 1 podhodnocuje, nebo soud špatně počítá. I tak však lze z daných údajů s vysokou pravděpodobností dovodit, že kdo na začátku žebrá, nakonec skončí v kriminálu. Jinými slovy – na začátku je porušení vyhlášky, a na konci několik měsíců „v chládku“. Je otázkou, zda je to skutečně to, co jsme si přáli. Min. z hlediska ekonomického, když ne sociálního.

Něco stojí správní řízení, jehož výsledkem je navíc pokuta a náklady. Kde nic není, ani čert nebere, navíc od někoho, kdo má pobyt na ohlašovně nebo žije ze dne na den mimo rodnou obec a vyřizování úřední korespondence je to poslední, co řeší. Takže taková pokuta 500 + 1.000 Kč nákladů časem vystoupá v exekuci na 7.000 – 12.000 Kč. Poté jste odstíhán za „mařenu“ a dostanete např. 4 měsíce nepodmíněně. Ve vězení podstoupíte nákladnou vstupní prohlídku a výstupní prohlídku, sociální práce nulová, a na ulici jste zpět vypuštěn se záznamem v Rejstříku, s dluhy za trestní řízení a výkon trestu, a ze státní pokladny při nákladech cca 1.000 Kč na vězně a den odteče za ony 4 měsíce cca 120.000 Kč.

Tzn., abychom se na několik měsíců zbavili jednoho „živla“ z ulice, utratili jsme desítky tisíc, za které by „živel“ mohl mít ubytování, jídlo a sociální služby na celý rok. Vskutku efektivní řešení problému. Společnost, zdá se, tenduje k vylučování dalších a dalších „jiných“, a problémy řeší nikoliv odstraňováním jejich příčin, ale „zakazováním následků“, či trestáním za projevy těchto následků. Na začátku třeba rozvod, ztráta bytu, ztráta práce, nebo duševní nemoc, nebo neschopnost postavit se na nohy po opuštění „děcáku“ či po výkonu trestu, anebo závislost, a na konci vězení (za ještě celkem přijatelný způsob obstarávání si prostředků k přežití).

Když už budeme paternalisty, nebylo by za ty peníze jednodušší a efektivnější dotyčnému pomoci s obstaráním dokladů, bydlení, sociálních služeb a práce či jiné podobné smysluplné aktivity? Místo toho ho raději odsuneme z města, příp. poté za brány „nápravného“ zařízení. Možná aby nám nepřipomínal, že ne vše ve společnosti funguje, že i my se můžeme ocitnout v podobné situaci, ač si to nechceme přiznat, nebo pro účely potvrzení předsudku, že „si za to přece mohou sami“ a „kdyby chtěli…“ – a „když nechtí, tak následuje trest“. Poslední, na koho je v tomto soukolí myšleno, je ale onen bezdomovec, kdysi „také člověk“, a naopak nejdůležitější je estetický cit šťastnějších spoluobčanů a prosperující turismus v navoněných kulisách staré Prahy.

Myslím, že už jen rozpočet na krátkodobé odstranění jednoho člověka z veřejného prostoru (a vícestranné zhoršení jeho situace) by měl vzbudit pozornost a pohoršení nad tím, kolik platíme za „narušení veřejného pořádku“ existencí člověka, jímž se jinak nehodláme jakkoliv zabývat. Obcím se represe opakovaně nevyplácí, opakovaně selhávají a opakovaně, zejména před komunálními volbami, pak viní stát, že mají „málo zákonů“ či že jsou vinni jejich občané samotní, a přesto to opakovaně zkoušejí znovu a znovu. S tím asi nelze příliš pohnout.

Alespoň Ministerstvo spravedlnosti se svým trendem dekriminalizace by si ale mělo položit otázku, zda opravdu chce dotovat takto nákladný způsob zajišťování „místních záležitostí veřejného pořádku“. A aspoň Ministerstvo práce a sociálních věcí (které proti zachování zákazu pobytu v novém zákonu ani nezvedlo hlas) by mohlo řešit, proč se ten který člověk ocitl tam, kde je, a co je skutečně efektivním způsobem řešení. Pokud, jak z výše uvedeného vyplývá, to popsaný způsob represe zjevně není, alespoň při pohledu „náklady vs. výnosy“. A máme-li zájem o každého jednoho člověka a zlepšování jeho životní situace, tak už vůbec ne.

Jan Potměšil

Celý příspěvek

Tomáš Pavelka: Jak sestřelit drone?

Nikdy jsem to nezkoušel, ale tipuju, že stačí dobře míněná rána kamínkem velikosti mexického dolaru. Otázka ovšem zní, jak sestřelit drone, aniž by člověk spáchal něco velmi deliktního?

Celý příspěvek

Jan Potměšil: Centrální registr přestupků – očekávání versus realita

Již déle jak rok se v médiích periodicky objevují tiskové zprávy a články na téma centrálního registru přestupků, v němž by, podobně jako je tomu u trestných činů v Rejstříku trestů, byly evidovány všechny přestupky, jichž se naši spořádaní občané dopustili. Naposledy v Lidových novinách publikoval Petr Kolman text „Budeme moci zadržet pachatele přestupku? ( LN 27.2.2012), v němž jmenovaný kladně zhodnotil záměr vlády ČR zřídit registr přestupků, který by umožnil spravedlivý postih přestupkové recidivy, a zejména pak trestní kriminalizaci opakovaného páchání vybraných přestupků. Zároveň dotyčný položil otázku, zda do zákona o přestupcích výslovně nezakotvit i možnost zadržet pachatele přestupku svědky či poškozenými, tedy nikoliv jen policisty nebo strážníky obecní policie. Zmíněný text mě vybudil k formulování reakce („K čemu je dobrý registr přestupků“, LN 5.3.2012), v níž jsem se pokusil uvést na pravou míru některé nepřesnosti obsažené ve výše uvedeném článku, a zároveň jsem zkusil varovat před riziky aktuálně navrhovaného zúžení rozsahu evidence přestupků. O něco podrobněji bych se rád zmíněným otázkám znovu věnoval níže. Pro úplnost bych závěrem stručně okomentoval i návrh uzákonit právo na zadržení pachatele občany.

Proč registr přestupků

Úvodem se lze ztotožnit s názorem, že pod pojmem přestupek si většina veřejnosti představí jen přestupky dopravní, což někdy platí i o orgánech činných v trestním řízení. A to i z důvodu, že přestupkové právo stabilně zůstává stranou zájmu politiků, s výjimkou případů, kdy se jim nebo osobám jim blízkým stane něco nemilého, co ve spravedlivém rozhořčení považují za trestný čin, nikoliv za „pouhý“ přestupek. V rámci práva přestupkového se však řeší i krádeže, podvody, zpronevěry, poškození cizí věci, podílnictví, výhrůžky násilím či jinou újmou, ublížení na zdraví, stalking, hospodské rvačky, závažné domácí násilí, pomluvy, urážky, vydírání, činy obdobné výtržnictví a desítky (až stovky) dalších protiprávních jednání. Tam, kde je nápad kriminality vysoký a příslušné orgány přetížené, Policie ČR nebo státní zastupitelství často „rády“ překvalifikují trestný čin na přestupek, ač v „klidnějším“ okresu by se jinak jednalo o trestný čin.

Rovněž Policie ČR, v návaznosti na různá tzv. úsporná opatření, nyní směřuje k omezení šetření přestupků, coby bagatelní, tedy jako by „nedůležité“, kriminality. Byť přestupky tvoří většinu kriminality postihující občany. A byť netrestané méně závažné delikty jsou předpolím a „iniciací“ pro páchání deliktů závažných, kdy už je „pozdě“, a škody jsou vyšší. Na základě způsobu řešení drobné kriminality (nikoliv počtu objasněných vražd, kterých je max. 100 ročně) si také občané vytvářejí vztah (ne)důvěry ve spolehlivost a výkonnost orgánů veřejné moci. A také subjektivní pocit bezpečí, které by jim stát jako suverén garantující řešení sporů, a zejména pak postih kriminálních jednání (a to automaticky, z moci úřední), na základě mezinárodních úmluv, Ústavy, Listiny a samozřejmě i zákonů, měl zajišťovat.

Do centra zájmu politických elit se přestupky dostaly až poté, co byla kriminalizace přestupkové recidivy prezentována jako „lék“ (resp. bič) na drobnou kriminalitu tzv. nepřizpůsobivých, rozuměj především Romů (a možná ještě bezdomovců, narkomanů nebo prostitutek stojících tam, kde okounět nemají, příp. obecně nejchudších obyvatel ČR, ocitajících se chtě-nechtě na okraji společnosti). Kteří zřejmě v očích některých komet i stálic politického nebe přestávají být plnoprávnými občany ČR, ale nově „lúzou“, již je třeba eliminovat, vytěsnit z veřejného prostoru a kriminalizovat; popřípadě přestěhovat k sousedům (viz ne příliš povedené, upřímně řečeno pak diletantské a v praxi zcela neaplikovatelné, návrhy na zakotvení sankce zákazu pobytu). I některá politická prohlášení pak rozlišují občany ČR na tzv. slušné, a na ty „ostatní“, aniž by byl populistický termín „slušný občan“ jakkoliv přesně (natož ústavně konformně) definován. Na základě zkušeností z přestupkové praxe však podotýkám, že i tzv. slušní občané dokáží být velmi „neslušní“, ať už je to dělník, důchodkyně, IT odborník, manažerka, vědec, úřednice či prominentní politik (starosta, radní, náměstek, ministr). Navíc, i když může registr přestupků sloužit i řadě jiných užitečných cílů, je zatím bohužel prezentován jen jako bič na tzv. nepřizpůsobivé (a max. navíc – aspoň tak – na majetkové delikventy, bez rozdílu rasy).

Co bude v registru přestupků a k čemu má (nebo může) sloužit?

Považuji proto za vhodné shrnout, co by měl registr přestupků přinést. A to nikoliv dle závěrů Analýzy zřízení registru přestupků zpracované Ministerstvem spravedlnosti (s přihlédnutím k dříve předložené analýze, podrobně zpracované Ministerstvem vnitra) v podobě před jejím přepracováním, z níž zřejmě shora jmenovaný autor příspěvku k registru přestupků vycházel, ale dle verze upravené a přepracované po připomínkovém řízení a následně schválené vládou ČR dne 15.2.2012, kterou už interpretovala řada mainstreamových médií a již komentoval i ministr spravedlnosti.

Cílem analýzy Ministerstva spravedlnosti je stanovení východisek pro přípravu novely zákona o přestupcích, trestního zákona a dalších předpisů, jíž má být zřízen centrální registr přestupků. Registr přestupků má dle analýzy přispět k možnosti zohledňovat přestupkovou recidivu ve správním (přestupkovém) řízení, jakož i k možnosti kriminalizovat kvalifikovanou přestupkovou recidivu jako trestný čin. Materiál shrnuje základní východiska a varianty možných řešení zřízení registru přestupků, dále varianty technického řešení a varianty údajů, které budou do registru přestupků zadávány, a dále alternativní řešení rozsahu a způsobu kriminalizace přestupkové recidivy. Výstupem materiálu jsou, na základě provedené analýzy a výsledků připomínkového řízení, následující závěry:

Registr přestupků bude zřízen jako součást Rejstříku trestů. Evidovány budou všechny přestupky (s níže podrobněji rozebranou výhradou), a to včetně blokových pokut. (Původně se navrhovalo blokové pokuty neevidovat. Řada přestupků, zejména drobných krádeží, jejichž recidivu je třeba kriminalizovat, zejména jde-li de facto o pokračující trestný čin, je však řešena právě v blokovém řízení. Neevidování blokových pokut by zároveň vedlo ke korupčnímu tlaku na vyřizování i závažných přestupků blokem.) Dopravní přestupky budou i nadále evidovány odděleně v Centrálním registru řidičů tak, jako doposud (statisticky jde o nadpoloviční většinu všech přestupků, která je bez problémů evidována, včetně bloků).

Doba rozhodná pro přestupkovou recidivu se navrhuje dvouletá (max. tříletá). Údaje do registru přestupků bude vkládat správní orgán prvního stupně (zejména obecní úřad, přestupková komise, Policie ČR, obecní policie).
Přestupková recidiva má být kriminalizována především u přestupků proti majetku spáchaných formou krádeže, podvodu, zpronevěry či poškození věci z cizího majetku. O konkrétní podobě kriminalizace recidivy přestupků proti veřejnému pořádku a přestupků proti občanskému soužití se rozhodne až v rámci přípravy novelizace, eventuálně v připomínkovém řízení. Nepůjde-li ovšem finálně o ryze politické rozhodnutí, příp. o výsledek „lidové tvořivosti“ poslanců a poslankyň.

Kriminalizace se navrhuje dle zásady „třikrát a dost“, kdy dvojí postih za přestupek lze už považovat za dostatečné „varování“ pachateli, po němž přichází na řadu citelnější, tedy trestní, postih. Vázání kriminalizace na výši škody, jde-li o přestupky proti majetku, totiž není vždy možné, není-li výše škody často vůbec zjišťována. Přesně je výše škody zjišťována zpravidla jen tehdy, jde-li o krádeže v supermarketech (a to především soukromými bezpečnostními agenturami, nikoliv policií) nebo v případě krádeží pohonných hmot na čerpacích stanicích. Zejména v bloku se však výše škody většinou vůbec neuvádí. U poškození věci z cizího majetku nebo krádeže opotřebené věci (ukradený mobilní telefon, uražené zpětné zrcátko, prokopnuté dveře) ani není v možnostech podfinancovaných správních orgánů, omezených navíc roční propadnou lhůtou k projednání přestupku (a minimálním rozpočtem na znalce či tlumočníky), škodu odborným způsobem určit (např. drahými znaleckými posudky, které se navíc často ve svých závěrech diametrálně liší). Zároveň se jako přestupek projednávají i skutky, jimiž už „napoprvé“ byla způsobena škoda vyšší než hranice „trestnosti“ určená částkou 5.000,- Kč.

Na druhé straně je logicky vyloučen postih za trestný čin (přečin) u zjevně bagatelních, byť i opakovaných, krádeží, např. u třetí krádeže 1 rohlíku tukového, paštiky Hamé s drůbežím separátem nebo imitace čokolády v ceně 21,- Kč. Neboť společenská škodlivost takového skutku zpravidla nebude dosahovat intenzity trestného činu (přečinu). Údajný přečin (např. třetí krádež rohlíku) tak bude pouze nákladně „prohnán“ orgány činnými v trestním řízení, aby nakonec opět skončil u přestupkové komise jako přestupek…

Aktuálně navrhovaný rozsah evidence přestupků a kriminologická odbočka

Jak už bylo výše naznačeno, v registru přestupků by měly být evidovány všechny přestupky bez rozdílu, konkrétně po dobu min. 5 let (a max. 10 let). Jakkoliv nedošlo ke změně finální podoby Analýzy zřízení registru přestupků zpracované Ministerstvem spravedlnosti, vyplynulo z tiskové zprávy Úřadu vlády ČR ze dne 15.2.2012, že v registru by (aktuálně) měly být evidovány pouze přestupky, jejichž recidiva má být kriminalizována. Důvodem je možná závěr, že evidováno má být cokoliv jen v případě výše zmíněných, tzv. nepřizpůsobivých, občanů, nikoliv tzv. občanů „slušných“, jakkoliv se statisticky většiny přestupků dopouštějí spíše „slušní“ občané (etničtí Češi). Romové totiž ve skutečnosti tvoří menšinu pachatelů přestupků (a obecně nadpoloviční většinu všech přestupků zaujímají přestupky dopravní). Kriminalita Romů je však zpravidla „více vidět“, je podstatně více (a velmi důsledně a nadmíru pečlivě) medializována, včetně zpráv falešných a tzv. hoaxů (kde halt zpráva není, tam se musí vymyslet…). Pokřikování, ne-li hulákání, mezi členy vybrané romské rodiny v místním parčíku kolemjdoucí jistě obtěžuje a pohoršuje, ale delikt to opravdu není. Ale proč z pokřikování neudělat netrestaný přestupek, ne-li trestný čin, že.

Drobná pouliční kriminalita (nejde-li o sousedské rozbroje, ale skutečně o závažný veřejnoprávní delikt), však může být pro občany skutečně subjektivně mnohem více obtěžující (oproti únikům ze zkorumpovaných veřejných zakázek, které jsou přece jen příliš abstraktní). Na základě dřívější praxe úředníka správního orgánu prvního stupně však podotýkám (ať už je vysvětlení jakékoliv), že Romy jsem na přestupkovém oddělení vídal jen výjimečně, resp. sporadicky (za 2 roky max. 3x, a to „má“ městská část měla cca 140.000 obyvatel a spoustu Romů, kdy přestupků oznámených MČ bylo ročně zhruba 1.200).

Před omezeným rozsahem evidence přestupků bych pak velmi varoval. Jediným účelem registru přestupků by pak bylo pouze umožnění kriminalizace recidivy vybraných přestupků, resp. kriminalizace tzv. nepřizpůsobivých, a to jen s ohledem na několik málo skutkových podstat. Tím se dostaneme do fáze, kdy budeme řešit, proč evidovat přestupek A, ale nikoliv už přestupek B, byť i závažnější (společensky nebezpečnější), kdy stejně zapomeneme na přestupek C nebo D, a ještě budeme muset vysvětlovat vysoce postavenému soudruhovi z městysu Makolesy (který se, pozor na to, zná s poslancem X), proč jsme do registru přestupků nezařadili přestupek E, jak si přál soudruhův kamarád ze Sdružení dobrovolných hasičů obce Kurotřasy (kdy „velké oči“ Policie ČR, která by kriminalizovala kde co, už raději nerozebírám). Proto už na počátku odborná komise složená ze zástupců příslušných orgánů veřejné moci, Svazu měst a obcí ČR i odborné, resp. akademické, obce doporučila, aby byly evidovány přestupky všechny. Je-li někdo notorickým recidivistou v určité oblasti, resp. na určitém úseku státní správy, třebas i v různých správních obvodech (které o sobě navzájem „nevědí“), není důvodu, proč by měl být posuzován jako prvopachatel, a recidiva by při ukládání sankce neměla být zohledněna. Lze totiž opakovaně týrat zvířata, lze opakovaně pytlačit, lze notoricky podávat křivé vysvětlení na Policii ČR, lze ostentativně stavět „na černo“, lze soustavně porušovat lesní či živnostenský zákon atd.

Zároveň však není nutno dělat ze všeho hned trestný čin, je-li přestupkové řízení (dle mého názoru i zkušenosti) zpravidla rychlejší a umožňuje-li správní (přestupkové) právo nezřídka i ukládání podstatně drakoničtějších sankcí, než právo trestní.

Překvalifikováním veřejnoprávního deliktu z přestupku na trestný čin možná budeme více stigmatizovat pachatele a uspokojíme svoji touhu po veřejném odsouzení a společenském vyloučení pachatele („pomsta“, resp. odveta, společnosti), reálný dopad postihu se však příliš nezmění. Nanejvýš nás tento postih bude stát mnohonásobně více z veřejných rozpočtů, než v případě postihu cestou práva přestupkového: Policie ČR a Státní zastupitelství, pak soud, po odsouzení k alternativnímu trestu Probační a mediační služba, návazně obec a poskytovatel pracovních míst pro obecně prospěšné práce, následně při nevykonání OPP obec a opět soud, následně Policie ČR a vězeňství „nahánějící“ (pokud vůbec) adepta pro nástup výkonu náhradního trestu odnětí svobody, poté následuje samotná věznice (nákladný „hotel“ pro delikventy), počítaje v to vstupní a výstupní prohlídku, nulovou preventivní a převýchovnou práci (u krátkodobých trestů není prostor), a po opuštění vězení opět obec (kurátor pro dospělé), resp. úředník pro propuštěnce z výkonu trestu. A tak dokola, ad nauseam…

Snaha kriminalizovat přestupkovou recidivu byla na druhé straně motivována mj. poznatkem, že určité skupiny lidí se s ohledem na své sociální poměry a životní styl de facto ocitají „mimo zákon“, resp. „nad zákonem“, a represe (zejména pokuty) na ně neplatí. Jedná se zejména o občany, kteří jsou finančně „na dně“ nebo žijí „mimo systém“, a vyjma trestu odnětí svobody na ně není žádná „páka“ (zejména bezdomovci – poslední svobodní, byť v bídě, ústrcích a na okraji žijící, lidé). Krátkodobé sankce odnětí svobody za přestupek (viz „obecní šatlavy“) známe naposledy z tzv. první republiky. Aktuálně platný a účinný zákon o přestupcích (vedle napomenutí, zákazu činnosti u vybraných přestupků a propadnutí věci opět jen u určitých přestupků) zná pouze sankce finanční, které u některých pachatelů z podstaty věci vymoci nelze a které pak žádný sankčně-preventivní efekt nemají. Právě proto se objevila myšlenka učinit z opakovaného přestupku trestný čin, který lze trestat i vězením (posl. Ing. Řápková).

Domnívám se však, že tato úvaha (nezbytnost trestní represe) plyne z (dá se říci naivního) závěru, že kriminalizace problému odstraní problém samotný. Nejde-li ovšem pouze o cynický záměr ukázat vůli k vládě „tvrdé ruky“, která aktuálně vybraný a veřejnosti doporučený terč nenávisti „spořádaných občanů“ vezme „pod krkem“, aby byla odvedena pozornost od systémových příčin problémů, a především od problémů skutečně zasahujících veřejné rozpočty. Trestní represe však má být až poslední možností (ultima ratio), nastupující teprve poté, co ostatní prostředky ochrany a nápravy selhaly. Nebudou-li řešeny příčiny sociálně-patologických vzorů chování a jednání „notorických recidivistů“, stěží může být řešením zostření veřejnoprávního postihu, tedy jakési „odvety společnosti“. Výsledkem mohou být nanejvýš přeplněné (a zároveň podfinancované) věznice, coby velmi drahý hotel pro recidivisty, kteří již nyní tvoří cca 60% osazenstva nápravných zařízení (slovy C.G.Junga „lyceí pro zločince“, kteří se zde naučí i to, co dosud neuměli; preventivní činnost u krátkodobých trestů zároveň absentuje, a od spoluvězňů se noví „nájemníci“ mnohé, co dosud neuměli, naučí). Dodejme, že většina obyvatel věznic se skládá právě z pachatelů méně závažných trestných činů nebo těch, kteří nastupují náhradní výkon trestu (trest obecně prospěšných prací vykoná max. polovina odsouzených – ostatní čekají, „jak to dopadne“, nebo na budoucnost nemyslí).

V této části závěrem uvádím, že jde o to, zda budeme problém nákladně řešit kosmetickým postihováním „následků“, jakkoliv občané reálně žádnou změnu nezaznamenají. Nebo zda budeme řešit příčiny sociálně patologických jevů a budeme se snažit konstruktivně řešit (soustavně a v horizontu více než jednoho volebního období) jevy jako chudobu, nezaměstnanost, lichvu, toleranci proherních automatů, dále sociální vyloučení, rasovou segregaci ve školství a nevzdělanost, jakož i nedostatečnou či neobratnou sanaci rodin postižených krizí, hmotným nedostatkem, gamblerstvím, alkoholismem, drogami či násilím nebo jiným rizikem. Volba je na nás, dále na vládě ČR a v neposlední řadě na obcích a krajích. Tedy zda zvolíme drahou a (min. z dlouhodobého hlediska) neúčelnou a drahou represi, příp. rovnou represi a zastrašování nebo stěhování problému k sousedům (Chomutov, Vsetín). Nebo zda zvolíme trpělivou a tvůrčí sociální práci s dlouhodobou vizí, řešící (a odstraňující!) příčiny problémů (Obrnice, Ostrava-Vítkovice, Dobrá Voda a další).

Využít potenciálu registru přestupků a odložit kriminalizaci vyjma krádeží

Jak už jsem výše naznačil, registr přestupků by neměl sloužit úzce jen ke kriminalizaci chudých a tzv. nepřizpůsobivých. Stejně tak by nemělo být přistoupeno hned od počátku k plošné a tvrdé kriminalizaci všech v médiích zmiňovaných přestupků. Bude-li totiž evidence přestupků omezena jen na přestupky proti majetku, a nanejvýš ještě na přestupky proti veřejnému pořádku a občanskému soužití, získáme za stejné peníze „mnohem méně muziky“. Správní orgány, tedy krom jiného obecní policie, Policie ČR a obecní úřady, přestupky pro své potřeby evidují už nyní, mj. kvůli zajištění výkonu rozhodnutí (vymáhání pokut, k čemuž jsou povinny min. po dobu 10 let od právní moci rozhodnutí). Stačí tedy udělat jeden „klik“ myší navíc, a údaje odeslat i do centrálního registru přestupků. Zároveň, bude-li evidence „úzkoprofilová“, avšak trestní represe plošná, není vyjma krádeží vůbec zřejmé, jak často (nakolik opakovaně) je ten který přestupek páchán. Volba kriminalizace recidivy vybraných deliktů by proto měla nastoupit až po cca 2 letech, kdy si systém centrálního registru přestupků „sedne“, a kdy budeme vědět, na základě údajů z registru (které nyní nemáme), kde je trestní represe skutečně namístě.

Zatím to rámcově víme pouze u krádeží – alespoň osobně mám zkušenost např. s 15 blokovými pokutami po 1.000 Kč uloženými za jediný rok témuž pachateli (který se navíc vydával za bratra – pokuty bylo následně nutno v přezkumném řízení rušit, příp. alespoň nevymáhat). Časté jsou i tzv. újezdy od pump – pachatel objíždí čerpací stanice, napříč různými obvody, a stihne i za relativně krátkou dobu v součtu „nakrást“ i za 20.000 Kč, aniž o tom ale správní orgány vědí nebo si to mezi sebou řeknou. Na opakovaný případ rušení nočního klidu, jde-li o veřejný pořádek, kde by bylo více jak jedno pravomocné rozhodnutí u téhož pachatele za rok, ani za dva, si však nevzpomínám. Častější (a z podstaty věci opakované) je však domácí násilí či pronásledování, kde bych trestní postih akceptoval, ne-li uvítal. Pomluvy a urážky bych ale vypustil (už jen s ohledem na procesní aktivitu některých politiků, zneužívajících trestní či přestupkové právo), podobně jako „hrubá jednání“ dle § 49/1/c) PřesZ – snad jen s výjimkou fyzických napadení či výhrůžek násilím nebo jinou vážnou újmou. Pak už bych ale končil a raději počkal na první údaje z nového registru.
Mám-li výše uvedené úvahy shrnout, volme tedy plošnou evidenci, a zároveň úzkou a střídmou trestní represi. Bude-li tomu naopak, tedy evidence úzká, ale represe co nejširší, půjde o nejhorší možné řešení. Což samozřejmě neznamená, že takové „řešení“ nebude navrženo, eventuálně i schváleno/odhlasováno/přijato, neboť, jak praví klasik, „to je blbé, to se bude líbit“. To už ale závisí na vládě a na Parlamentu, a sledujme, zda zvítězí odbornost, uměřenost a efektivita, ale i pragmatismus spolu s hospodárností. Nebo zda naopak zvítězí populismus a škrábání se na výsluní politické „polní trávy“ po zádech tzv. nepřizpůsobivých, ve jménu (cynicky zneužívaných) „slušných občanů“. Jakkoliv i ti se velmi snadno mohou ocitnout „na jedné lodi“ s těmi, na které doposud žehrali.

Abych jen nekritizoval, uvádím níže některé přínosy (odbornou veřejností doporučované) plošné evidence všech přestupků, jakkoliv jsou tyto výstupy zajímavé spíše jen pro orgány veřejné moci.

Jak už bylo naznačeno, zřízení registru přestupků, zahrnujícího všechny přestupky, může zajistit sjednocení a centralizaci údajů o postihu za přestupek, neboť v současné době příslušné správní orgány většinou jen nesystematicky a rozdílnými způsoby evidují pro své vnitřní potřeby údaje o jimi projednaných přestupcích; centrálně však údaje získat nelze. To může být překážkou efektivní činnosti mj. Policie ČR a obecně orgánů činných v trestním řízení, které (zpravidla dotazem směřovaným do místa trvalého pobytu dotčené osoby, např. v rámci tzv. žádosti o pověst) nezískávají kompletní a přesné údaje. Přesné údaje postrádá Policie ČR i při řešení problematiky extremismu či tzv. diváckého násilí. Podobně nelze získat přesné údaje o tzv. spolehlivosti dotčených osob pro účely řízení dle zvláštních předpisů (zákon o zbraních a střelivu, zákon o obecní policii aj.). Tím dochází i k nerovnému postavení mezi osobami trvale se zdržujícími (a eventuálně přestupky páchajícími) v místě svého trvalého pobytu, a osobami, které páchají přestupky v jiných či různých územních obvodech, aniž by tato skutečnost byla správnímu orgánu v místě trvalého pobytu (a návazně pak dalším orgánům veřejné moci) známa.

Dalším, ne-li nejdůležitějším, účelem zřízení registru přestupků by zároveň mělo být využití evidovaných údajů pro vedení vlastního přestupkového řízení, resp. pro řádný výkon správně-trestní pravomoci správních orgánů. Recidiva je obecnou přitěžující okolností, která může být (buď na základě § 12 zákona o přestupcích, nebo výslovně na základě ustanovení obecného či zvláštního předpisu) důvodem ke zpřísnění správní sankce. Zákon o přestupcích ani zvláštní zákony však výslovně neupravují možnost vyšší výměry sankce z důvodu recidivy právě proto, že neexistuje centrální evidence přestupků, resp. registr přestupků. V případě zavedení registru přestupků lze přestupkovou recidivu zohledňovat při výměře sankce za další spáchaný přestupek, a to při zachování principu rovnosti. V současnosti bývá recidiva zohledňována s odkazem na § 12 zákona o přestupcích jen tehdy, ví-li správní orgán z vlastní úřední činnosti o dříve spáchaných přestupcích. Jak už bylo naznačeno, správní orgán však neví o přestupcích projednávaných jinými správními orgány, a proto je v praxi zohledňování recidivy v podstatě nahodilé a k pachatelům přestupků tak ve výsledku není přistupováno v souladu se zásadou rovnosti i požadavkem náležitého zjištění stavu věci ve smyslu § 3 správního řádu.

S ohledem na výše uvedené se tedy naléhavě přimlouvám za evidenci všech přestupků bez rozlišování, a zároveň za velmi střídmý přístup ke kriminalizaci.

Zadržení pachatele přestupku občanem

Na samý závěr bych se jen krátce vyjádřil k návrhu Petra Kolmana zakotvit do zákona o přestupcích právo občanů „zajistit“ pachatele přestupku.

Návrh má jistě srozumitelné opodstatnění, nedomnívám se však, že by se zadržováním pachatele „svépomocí“ byly v praxi nějaké vážnější komplikace. Řada pachatelů sice ihned poté, co poškodí na právech jiného, začne srdnatě bojovat za práva svá, přičemž upozorňuje na právo na osobní svobodu, na níž byli omezeni. Na druhé straně jsou Policie ČR i správní orgány zpravidla rozumné, a takovýto protest oprávněně kvalifikují jako drzost (s oblibou říkám chucpe), či případ, kde s ohledem na poměřování konkurujících si chráněných zájmů převážil zájem na zajištění, postihu a potrestání pachatele (kdy postih, bez předchozího zadržení a identifikace pachatele, bývá ex post jen velmi obtížný, ne-li vyloučený).

Především ale nastíněný návrh nijak nesouvisí s registrem přestupků, což si doufám každý uvědomuje. Ujišťuji zároveň, že každý „přestupkář“, tedy každý úředník projednávající přestupky, má „plný rukáv“ nabitý nápady, co by se v zákoně o přestupcích mělo změnit, opravit či doplnit.

To už je však na jinou debatu. Konkrétně na diskuzi nad zcela novým zákonem o přestupcích, zahrnujícím i procesní (jakož i základní hmotněprávní) úpravu projednávání správních deliktů, který (dá-li Pán Bůh) bude předložen vládě ČR v podobě návrhu paragrafovaného znění k 1.1.2013 a v účinnost by měl vstoupit k 1.1.2014. Pak budou odborné diskuze nad předloženým návrhem, jdoucím nad úzký rámec zavedení registru přestupků, v rámci připomínkového řízení i širší celospolečenské polemiky, nepochybně vřele vítány.

Jan Potměšil
(Výše uvedené závěry a hodnotící soudy jsou výlučně osobními názory autora.)

Celý příspěvek

Jan Potměšil: Sporné přestupkové judikáty NSS V.

Po delší odmlce opět přicházím s pokračováním „občasníku“ Sporných přestupkových judikátů NSS. Tentokrát bych se rád zamyslel nad dvěma právními názory vztahujícími se k výkladu správního řádu, alespoň první judikát se však týká věci přestupkové a druhý má, s ohledem na podpůrné působení správního řádu vůči zákonu o přestupcích, pro přestupkovou agendu rovněž nepopiratelný význam. Konkrétně jde, viz níže, (sub 11.) o názor, že uplatnění fikce doručení je podmíněno vhozením písemnosti do schránky, a dále (sub 12.) o výklad, že zkrácené přezkumné řízení lze zahájit (rozhodnutí vydat) do 15 měsíců od právní moci přezkoumávaného rozhodnutí.

11. Fikce doručení a vhazování písemnosti do schránky – rozsudek NSS ze dne 25.8.2011, č.j. 7 As 53/2011 – 77:

V souvislosti s právě uvedeným rozsudkem nehodlám komplexněji pojednat o úpravě fikce doručení v judikatuře NSS, tomu jsem věnoval samostatný text („Fikce doručení v judikatuře Nejvyššího správního soudu“, In: Veřejná správa č. 20/2011). Soustředím se pouze na výklad významu změny, zakotvené do správního řádu novelou č. 7/2009 Sb., díky níž se správním orgánům v § 23 odst. 4 správního řádu ukládá nová povinnost: „Je-li to možné a nevyloučil-li to správní orgán, písemnost se po uplynutí 10 dnů vloží do poštovní schránky nebo na jiné vhodné místo; jinak se vrátí správnímu orgánu, který ji vyhotovil“. Této změně se NSS, pokud se nemýlím, věnuje v uvedeném judikátu vůbec poprvé.

NSS dovodil, že aby bylo možno písemnost považovat za doručenou fikcí, nestačí jen splnění ostatních podmínek uplatnění fikce, především připravení zásilky k vyzvednutí a uplynutí 10 dní od tohoto okamžiku, ale i její vložení do schránky. Opačný výklad by prý vedl k tomu, že vložení zásilky do schránky by bylo fakultativní, neboť písemnost by byla doručena bez ohledu splnění právě uvedeného.

Domnívám se však, že (zjednodušeně řečeno) je správný právě onen „opačný výklad“. NSS odkazuje mj. na svůj dřívější rozsudek ze dne 23.6.2011, č.j. 5 As 72/2010 – 60, kde se uvádí, že podmínky řádného uložení písemnosti upravuje § 23 odst. 4 a 5 správního řádu, kdy za splnění těchto podmínek pak fikce doručení podle § 24 odst. 1 správního řádu nastane tehdy, jestliže si adresát uloženou písemnost ve lhůtě 10 dnů ode dne připravení zásilky k vyzvednutí nevyzvedl; písemnost se považuje za doručenou posledním dnem lhůty, a to i tehdy, pokud se adresát v místě nezdržoval, ovšem za předpokladu splnění všech popsaných úložních podmínek. Z toho NSS aktuálně dovodil, že podmínkou uplatnění fikce doručení je splnění všech podmínek uvedených v § 23 správního řádu, včetně pokynu nově do správního řádu doplněného, tj. vhození zásilky do schránky.

K tomu je třeba upozornit, že citovaný judikát pátého senátu NSS se vztahuje k úpravě před novelou č. 7/2009 Sb. (kdy povinnost vhazovat zásilku do schránky neplatila), s otázkou vhazování zásilky do schránky nepočítal a nelze tedy jeho závěry paušálně vztáhnout i na všechny následně přijaté novelizace, resp. povinnosti nově se objevivší v § 23 správního řádu. Dále postrádám jakékoliv vypořádání se s důvody novelizace a motivy zákonodárce, který do správního řádu pokyn k vhazování zásilek do schránky zařadil (NSS ustanovení § 23 správního řádu aktuálně vykládá, jako by tam daná povinnost byla zakotvena vždy, od počátku).

Hledání „racia legi“ v případě, kdy se v zákoně náhle objeví nové ustanovení, pak považuji za víc než důležité. Zákon č. 7/2009 Sb. byl původně předložen pouze jako novela občanského soudního řádu, která měla za cíl mj. zjednodušení doručování zásilek (viz sněmovní tisk č. 478, 5. volební období). Do občanského soudního řádu tak byla mj. zakotvena úprava (viz § 49 odst. 4 platného o.s.ř.), že „Nevyzvedne-li si adresát písemnost ve lhůtě 10 dnů ode dne, kdy byla připravena k vyzvednutí, považuje se písemnost posledním dnem této lhůty za doručenou, i když se adresát o uložení nedozvěděl. Doručující orgán po marném uplynutí této lhůty vhodí písemnost do domovní nebo jiné adresátem užívané schránky, ledaže soud i bez návrhu vyloučí vhození písemnosti do schránky. Není-li takové schránky, písemnost se vrátí odesílajícímu soudu a vyvěsí se o tom sdělení na úřední desce soudu.“ Tedy úprava obdobné té, která je nyní ve správním řádu. V obecné části důvodové zprávy k návrhu zákona se pak praví, že „(…) Po uplynutí lhůty 10 dnů se písemnost považuje za doručenou. Při doručování do vlastních rukou se po uplynutí desetidenní úložní doby písemnost nevrací soudu, ale je vhozena do schránky adresáta. I když vhození do schránky nemá žádné právní účinky, zvyšuje se tím pravděpodobnost, že se účastník po uplynutí úložní doby dozví, jaká písemnost mu byla doručena. Vhození do schránky je jedním ze změkčovacích institutů ve fikci doručení. Každý má povinnost dbát o svoji poštovní schránku tak, aby byla správně označená a zabezpečená.“ Ve zvláštní části důvodové zprávy se pak uvádí mj. následující: „Pokud si adresát nevyzvedne písemnost do 10 dnů ode dne, kdy byla připravena k vyzvednutí (u doručujícího orgánu či u soudu), platí, že písemnost byla doručena posledním dnem této lhůty, i v případě, že se adresát o uložení písemnosti nedozvěděl. Nastává tedy fikce doručení. Po uplynutí lhůty 10 dnů doručující orgán vloží písemnost do domovní nebo jiné adresátem užívané schránky. Smyslem tohoto ustanovení je, aby se adresát, i když si písemnost nevyzvedl v požadované lhůtě, mohl s písemností seznámit. Pokud není taková schránka, doručující orgán vrátí písemnost odesílajícímu soudu, který vyvěsí na úřední desce sdělení o vrácení písemnosti. Soud může vyloučit vhození písemnosti do schránky, například z důvodů protichůdných zájmů.“ Jde-li o občanský soudní řád, zákonodárce tedy nijak nezamýšlel vázat uplatnění fikce doručení na vhození zásilky do schránky – fikce nastává nezávisle na dalším postupu už uplynutím stanovené lhůty. Jiný závěr nelze dovodit ani z projevu předkladatele nebo zpravodaje návrhu (viz stenozáznam prvního čtení ke sněmovnímu tisku č. 478 a projevy dr. Pospíšila nebo dr. Dundáčkové.)

Na základě komplexního pozměňovacího návrhu Ústavně právního výboru (sněmovní tisk č. 478/1) pak byla obdobná úprava zařazena i do správního a daňového řádu. V rámci druhého čtení k tomu předseda Ústavně právního výboru Marek Benda (viz stenozáznam druhého čtení ke sněmovnímu tisku č. 478) uvedl mj. následující: „(…) původní vládní návrh zákona předpokládal povinnou doručovací adresu a změny v doručování jenom pro občanské soudní řízení, nikoliv pro správní řád a daňový řád. (…) alespoň jsme vydiskutovali, že ona podstatná změna pro občany, kterou přináší občanský soudní řád, tj. že v okamžiku, kdy dostanu domů do schránky zprávu o tom, že je mi doručena nějaká písemnost, tak po uplynutí oněch 14 dnů, nově 10 dnů, bude tato písemnost do mé schránky vhozena. Pokládali jsme za opravdu absurdní, abych podle toho, který orgán státu mi píše s doručenkou, abych nevěděl, jestli mi bude obálka do schránky vhozena, nebo nebude a musel podle čísla odesílací pošty se to pokoušet vydedukovat. Proto jsme se domluvili, že i správní řád i daňový řád budou změněny stejným způsobem. To znamená, že pokud dostanu obálku na doručenku, nevyzvednu si ji, po 14 dnech, resp. nově po 10 dnech, platí fikce doručení, ale bude mi vhozeno do schránky. To já pokládám pro zvýšení komfortu občanů této země za naprosto zásadní.“ Soudím, že z rozšíření změny, zamýšlené původně jen pro občanský soudní řád, i na řád správní a daňový, při shodných východiscích a účelu úpravy, nelze dovozovat, že ve správním řádu bude uplatnění fikce vázáno na vhození do schránky, zatímco u občanského soudního řádu tomu tak není (min. to tak zákonodárce nezamýšlel).

I jazykovým a logickým výkladem pak lze dle mého názoru dospět lze závěru, že vhazování zásilky do schránky je úkonem nezávislým na objektivní ex lege nastalé skutečnosti, tedy doručení fikcí, po uplynutí desetidenní lhůty. Fikce nastává nezávisle na jakémkoliv pozdějším vhození zásilky do schránky. Zda bude zásilka vhozena či nikoliv, je skutečně fakultativní („je-li to možné a nevyloučil-li to správní orgán…“), byť rozhodování o vhození by jistě nemělo být svévolné (vhození lze např. vyloučit, i dle textu důvodové zprávy, kupříkladu tam, kde na téže adrese sídlí účastníci řízení s protichůdnými zájmy). Nedomnívám se, že cílem úpravy bylo dát podnět k tvorbě bohaté judikatury na téma, zda vhození „bylo možné“ a „z jakých důvodů lze vhození vyloučit“, a od toho teprve odvíjet uplatnění fikce. Cílem myslím skutečně bylo jen, při zpřísnění úpravy doručování, důsledky této úpravy zároveň trochu změkčit, nikoliv doručování ještě zesložitit. (Stranou už nechávám různá pochybení pošty, která již nyní odmítá respektovat správní řád, kdy konkrétně odmítá vkládat oznámení o uložení zásilky na „jiné vhodné místo“ a tuto vrací – nyní zřejmě bude stejně tak odmítat i vložení zásilky, také „na jiné vhodné místo“.) NSS se tak shora uvedeným právním názorem sice snažil vyjít vstříc účastníkům, ovšem dle mého názoru „nad rámec zadání“, a účel nové úpravy vyložil – ve světle důvodů přijetí zákona č. 7/2009 Sb. – nesprávně a v porovnání s úpravou občanského soudního řádu nekonzistentně. Uvidíme, jak se praxe s tímto judikátem vypořádá – vhazování zásilek lze jistě naléhavě doporučit, dojde-li však „na lámání chleba“, jsem přesvědčen, že fikce nastane bez ohledu na následné (ne)vhození zásilky i důvody, které k tomu případně vedly.

12. Lhůta pro zahájení zkráceného přezkumného řízení, resp. pro vydání rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení – rozsudek NSS ze dne 15.8.2011, č.j. 1 As 10/2011 – 122:

Správní řád jako zvláštní prostředek dozorčího práva upravuje možnost z moci úřední přezkoumat pravomocné rozhodnutí v tzv. přezkumném řízení. Rozlišit lze dva druhy přezkumného řízení, a to „běžné“ (nezkrácené) přezkumné řízení, a zkrácené přezkumné řízení. „Běžné“ přezkumné řízení se zahajuje usnesením, které lze vydat v subjektivní lhůtě 2 měsíců od okamžiku, kdy se správní orgán o důvodu zahájení dozvěděl. Objektivní lhůta pro vydání usnesení o zahájení přezkumného řízení je 1 rok (pro obě lhůty viz § 96 odst. 1 správního řádu). „Konečné“ rozhodnutí v přezkumném řízení, jímž se ruší nebo mění přezkoumávané rozhodnutí, je třeba vydat ve lhůtě 15 měsíců od právní moci přezkoumávaného rozhodnutí. Pokud tedy např. správní orgán „stihne“ vydat usnesení (stihne zahájit řízení) koncem roční objektivní lhůty pro zahájení řízení, má ještě 3 měsíce „k dobru“ na vydání rozhodnutí meritorního.

Otázkou je určení subjektivních a objektivních lhůt u zkráceného přezkumného řízení. V něm je prvním úkonem v řízení vydání samotného meritorního rozhodnutí, jímž se přezkoumávané rozhodnutí ruší nebo mění. Není-li podáno odvolání či rozklad, uplynutím lhůty pro podání opravného prostředku řízení zároveň i končí. Za logický a konzistentní považuji výklad, že i pro zkrácené přezkumné řízení platí subjektivní a objektivní lhůta pro zahájení přezkumného řízení, obecně stanovená (vyplývající) z § 96 odst. 1 správního řádu. Tedy že vydat rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení, resp. z jiného úhlu pohledu zahájit přezkumné řízení (byť zkrácené), lze rovněž jen v subjektivní lhůtě 2 měsíců od okamžiku, kdy se dozvím o důvodu zahájení (tedy nezákonnosti, typicky od okamžiku, kdy má správní orgán k dispozici kompletní spisový materiál), a zároveň v objektivní lhůtě 1 roku od právní moci přezkoumávaného rozhodnutí.

Právě nastíněný výklad zastává řada správních orgánů, jsem si však vědom, že nemalý počet zastává i výklad, že rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení lze vydat ve lhůtě 15 měsíců, určené jako nejzazší mez pro vydání meritorního rozhodnutí v přezkumném řízení, které bylo zahájeno usnesením. Pokud by však neplatila roční objektivní lhůta pro zahájení zkráceného přezkumného řízení, které se zahajuje již vydáním meritorního rozhodnutí, je otázkou, proč by pak tato lhůta měla platit pro řízení nezkrácené, a nestačila by ona lhůta 15 měsíční.

NSS se ve výše uvedeném rozsudku přiklonil právě k výkladu, že rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení lze vydat ve lhůtě 15 měsíční dle § 97 odst. 2 správního řádu. Konkrétně uvedl (viz bod. 14 judikátu) následující: „Zkrácené přezkumné řízení se (na rozdíl od „klasického“ přezkumného řízení) nezahajuje usnesením podle § 96 odst. 1 správního řádu. Prvním úkonem ve zkráceném přezkumném řízení je již samo rozhodnutí ve věci (viz § 98 správního řádu in fine), které je třeba vydat ve lhůtě stanovené v § 97 odst. 2, tj. do uplynutí patnácti měsíců od právní moci přezkoumávaného rozhodnutí. Vzhledem k tomu, že se ve zkráceném přezkumném řízení usnesení o zahájení přezkumného řízení nevydává, lhůta podle § 96 odst. 1 správního řádu se neuplatní.“ Podrobněji NSS svůj závěr neodůvodňuje; vzhledem k tomu, že výše uvedená citace je v podstatě parafrází komentáře Josefa Vedrala k § 98 správního řádu (viz Vedral, J.: Správní řád. Komentář. Bova Polygon, Praha 2006, s. 590), nepovažoval to zřejmě za nezbytné.

I přes váhu zmíněného komentáře se však domnívám, že citovaný závěr není správný (v jiné otázce, zabývající se významem 15 měsíční lhůty a zkráceným přezkumným řízením, ostatně NSS komentáři za pravdu nedal, viz rozsudek NSS ze dne 2.7.2010, č.j. 7 As 21/2010 – 232). Vydání meritorního rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení je také zahájením přezkumného řízení (proti rozhodnutí lze podat opravný prostředek, rozhodnutí může být zrušeno a v řízení může být pokračováno) a považuji za nekonzistentní, aby pro zahájení „běžného“ přezkumného řízení platila jiná lhůta než pro řízení zkrácené. 15 měsíční lhůtu uvedenou v § 97 odst. 2 správního řádu považuji za lhůtu pro ukončení řízení, nikoliv pro jeho zahájení, byť rozhodnutím vydaným ve zkráceném přezkumném řízení. Zároveň smyslem zkráceného řízení je toliko administrativní zjednodušení a zrychlení vyřízení věci, nikoliv popření lhůt pro zahájení řízení. Není tedy účelem dát úředníkům více času na vyřízení věci, ale umožnit jednodušší vyřízení věci v nesporných případech.

Analogicky lze poukázat i na postup v řízení o správním deliktu, kde lze řízení (z moci úřední) zahájit jak tím, že je účastníkovi oznámeno zahájení řízení o správním deliktu, tak i tím, že je vydán příkaz dle § 150 správního řádu (kdy příkazní řízení je formou zkráceného řízení), který je prvním úkonem v řízení, úkonem, jímž se řízení zahajuje, a zároveň i meritorním rozhodnutím. Je-li třeba rozhodnutí vydat (resp. řízení pravomocně ukončit, tedy správní delikt projednat) ve lhůtě např. 3 let od spáchání deliktu (nebo 2 let od zahájení řízení), jinak odpovědnost za správní delikt zanikne, a objektivní lhůta pro zahájení řízení o správním deliktu bude stanovena na 1 rok od spáchání deliktu (a subjektivní např. 3 měsíce od okamžiku, kdy se správní orgán o deliktu dozví), znamenalo by analogické uplatnění výkladu k zahájení zkráceného přezkumného řízení, že oznámení o zahájení řízení o správním deliktu je třeba „vydat“ (u správních deliktů spíše oznámit-doručit) do 1 roku, avšak není-li do 1 roku od spáchání deliktu řízení oznámením zahájeno, lze je zahájit i poté vydáním (resp. oznámením) příkazu. To by však vedlo k absurdním důsledkům, k popření objektivní lhůty stanovené pro zahájení řízení a k nejistotě účastníků i svévoli správních orgánů. Tudy myslím cesta nevede, a podobně na věc nahlížím i v případě řízení přezkumného.

Jako (ze svého pohledu) kuriozitu pak zmiňuji výklad shora uvedené citace rozsudku NSS, který zaujal jeden z účastníků řízení, který ji nepochopil tak, jak byla zřejmě míněna, tedy že se týká jen objektivních lhůt, ale tak, že se u zkráceného přezkumného řízení neuplatní žádná ze lhůt uvedených v § 96 odst. 1 správního řádu, tedy ani lhůta subjektivní (2 měsíční). To by znamenalo, že uplyne-li subjektivní i objektivní lhůta pro zahájení přezkumného řízení usnesením, lze v podstatě kdykoliv (v intervalu 15 měsíců od právní moci přezkoumávaného rozhodnutí) vydat rozhodnutí v přezkumném řízení zkráceném, i kdyby měla úřední osoba kompletní spis půl roku či rok na stole, a teprve poté najednou „zjistila“ nezákonnost. Na druhé straně, neplatí-li u zkráceného přezkumného řízení lhůta objektivní (obsažená v § 96 odst. 1 správního řádu), proč by měla platit v tomtéž ustanovení obsažená lhůta subjektivní.

Závěrem – domnívám se, že i pro zahájení zkráceného přezkumného řízení platí subjektivní lhůta 2 měsíců a objektivní lhůta 1 roku, byť se řízení zahajuje už vydáním rozhodnutí. Stejný názor zastává i poradní sbor ministra vnitra ke správnímu řádu, viz Závěr č. 89/2010. Zároveň ale považuji za jisté, že i nadále bude přetrvávat pluralita názorů na danou otázku, zvyšující právní nejistotu na straně správních orgánů i účastníků a jiných osob (které se zahájení řízení buď domáhají, nebo naopak obávají), kdy nejvhodnějším řešením by mohla být novelizace poněkud nepřehledné úpravy přezkumného řízení.

Jan Potměšil
Celý příspěvek

Jan Potměšil: Sporné přestupkové judikáty NSS IV.

Před více jak rokem jsem si dovolil ve třech částech (Sporné přestupkové judikáty I., II., III.) předložit k diskuzi sedm rozsudků NSS týkajících se přestupkového řízení, které považuji za sporné či jinak zajímavé. Od té doby už NSS vydal řadu dalších rozhodnutí, mezi nimiž se nevyhnutelně objevilo i několik nových kandidátů vybízejících k bližšímu zkoumání, neboť se přinejmenším vymykají dosavadní praxi a výkladu aplikovanému správními orgány.

8. Výrok o náhradě škody v případě zastavení řízení o přestupku – rozsudek NSS ze dne 23.5.2011, č.j. 2 As 83/2010 – 84

V projednávané věci poškozený, který v řízení v I. stupni uplatnil nárok na náhradu škody, žaloval rozhodnutí správního orgánu II. stupně, jímž bylo potvrzeno zastavení řízení o přestupku dle § 76 odst. 1 písm. c) PřesZ. Krajský soud jeho žalobu odmítl z důvodu, že v posuzování viny obviněného a případné ukládání sankce je veřejnoprávním vztahem mezi obviněným a státem, kde poškozený nemá postavení účastníka řízení.

Poškozený v kasační stížnosti rozporoval závěr, že není aktivně legitimován k podání žaloby do výroku o vině, a zároveň upozornil, že o náhradě škody správní orgány nijak nerozhodly. Poškozený též připomenul, že v doplnění žaloby nárok uplatnil (spolehneme-li se na odůvodnění probíraného judikátu, tak žalobce v doplnění žaloby nikoliv, že by žaloval správní rozhodnutí ve věci náhrady škody, byť výrok o náhradě škody formálně chyběl, ale /znovu/ uplatňoval nárok na náhradu škody, a to přímo u správního soudu).

NSS následně odmítl, že by poškozený mohl být aktivně legitimován k podání žaloby proti rozhodnutí, jímž bylo potvrzeno zastavení řízení o přestupku. S odkazem na svůj předchozí rozsudek ze dne 31.10.2007, č.j. 2 As 46/2006 – 100, kde byla posuzována obdobná situace, pak deklaroval, že poškozený může podat žalobu toliko proti rozhodnutí, jímž bylo rozhodnuto o náhradě škody, nikoliv proti výroku o vině a uložené sankci.

NSS pak dodává, že nebylo-li v přestupkovém řízení rozhodnuto o nároku poškozeného na náhradu škody, je aktivní legitimace poškozeného k žalobě proti takovému rozhodnutí vyloučena. V návaznosti na moment, kdy se krajský soud pozastavil nad tím, že o nároku na náhradu škody nebylo nikterak rozhodnuto, pak NSS pokračuje názorem, že v případě, kdy je řízení o přestupku zastaveno, není třeba o nároku na náhradu škody uplatněném poškozeným vůbec rozhodovat. NSS tvrdí, že z žádného ustanovení PřesZ povinnost rozhodovat ve výroku rozhodnutí o uplatněném nároku na náhradu škody nevyplývá, kdy § 77 PřesZ (upravující náležitosti výroku rozhodnutí o vině) takový postup váže jen na případy, kdy je obviněný uznán vinným. Dále NSS odkazuje na údajně obdobnou situaci v řízení trestním, kde se opět nepředpokládá rozhodování o náhradě škody v případech, kdy je řízení zastavováno pro neprokázání trestného činu obviněnému. NSS odkazuje na § 172 odst. 1 písm. c) TŘ s tím, že v takovém případě se dokonce usnesení poškozenému ani nedoručuje a o postupu soudu je poškozený pouze informován. NSS pak uzavírá s odkazem na jednotu principů správního a soudního trestání, že není přijatelné klást na rozhodování v přestupkovém řízení nároky, které nevyplývají z norem správního práva ani z právní úpravy a praxe soudního trestání.

Se závěry NSS ve věci rozhodování o náhradě škody dle mého názoru nelze souhlasit. V prvé řadě považuji za poněkud zrádný výrok, že „nebylo-li v přestupkovém řízení rozhodnuto o nároku poškozeného na náhradu škody, je aktivní legitimace poškozeného k žalobě proti takovému rozhodnutí vyloučena“. Kdybychom vzali toto tvrzení doslova, znamenalo by to, že se správní orgán může vyhnout přezkumu určité otázky jen tím, že o ní vůbec nerozhodne, ač o ní rozhodovat měl.

Zda měl či neměl správní orgán rozhodovat o nároku na náhradu škody je pak klíčovou otázkou, kde se dosavadní praxe rozchází se závěry vyjádřené nyní NSS. Domnívám se, že jen z toho, že § 77 návodně a pro potřebu větší jistoty výslovně vypočítává náležitosti výroku rozhodnutí o přestupku, kterým je obviněný z přestupku uznán vinným, nelze dovozovat, že jiné rozhodnutí než o vině tyto náležitosti nemá, nemusí, či dokonce nesmí mít. Pak by jiný typ rozhodnutí (typicky o zastavení řízení) absurdně nemusel obsahovat ani popis skutku (zmíněný v § 77 PřesZ), kdy skutek je myslím třeba popsat vždy, či výrok o náhradě nákladů řízení (opět zmíněný v § 77 PřesZ), který je třeba uvést, např. i když je zastavováno řízení o návrhovém přestupku, kde jsou náklady ukládány neúspěšnému navrhovateli.

Dále nárok na náhradu škody, uplatněný poškozeným, je návrhem, resp. žádostí svého druhu, jíž je zahajováno adhezní řízení o náhradě škody (za podmínky, že je zahájeno i samotné řízení o přestupku), a o této žádosti je třeba i rozhodnout, byť by v případě zastavení řízení toto rozhodnutí znělo vždy stejně (poškozený se se svým nárokem odkazuje na soud). Myslím, že nelze někomu přiznat postavení účastníka řízení a procesní práva v jeho věci, a pak v jeho věci, resp. o jím uplatněném nároku, vůbec nerozhodnout.

NSS se dále myslím příliš soustředil jen na § 77 PřesZ a nevzal v potaz obecnou úpravu správního řádu, která se logicky vztahuje nejen na rozhodnutí o vině (které navíc nebylo vydáno), ale i na rozhodnutí o zastavení řízení, resp. na všechny typy rozhodnutí. Ustanovení § 68 odst. 2 s.ř. mj. stanoví, že „Ve výrokové části se uvede řešení otázky, která je předmětem řízení…“. Předmětem řízení o přestupku, byl-li uplatněn nárok na náhradu škody, je nepochybně i tento nárok, resp. otázka náhrady škody. Řešení této otázky pak dle § 68 odst. 2 s.ř. jistě musí nalézt svůj odraz i ve výroku rozhodnutí. Domnívám se, že pro určení náležitostí výroku rozhodnutí o zastavení řízení o přestupku je třeba postupovat spíše dle § 68 odst. 2 s.ř., nikoliv tyto náležitosti tvůrčím způsobem dovozovat ze speciálního § 77 PřesZ.

Dále se domnívám, že z dikce § 70 odst. 2 PřesZ („Jestliže škoda a její výše byla spolehlivě zjištěna a škoda nebyla dobrovolně nahrazena, uloží správní orgán pachateli přestupku povinnost ji nahradit; jinak odkáže poškozeného s jeho nárokem na náhradu škody na soud nebo jiný příslušný orgán.“) vyplývá, že vždy, pokud nebyly splněny podmínky přiznání nároku na náhradu škody, bude poškozený se svým nárokem odkázán na soud, tedy včetně případů zastavení řízení o přestupku. Zde škoda rovněž zjištěna nebyla, neboť škodou se pro účely přiznání nároku na její náhradu (tedy škodou v užším slova smyslu) nutně rozumí pouze škoda způsobená přestupkem – ten však prokázán nebyl.

Konečně PřesZ výslovně připouští možnost nerozhodnout o nároku na náhradu škody pouze v případě, kdy poškozený zemře, viz § 70 odst. 3 PřesZ.

Pro úplnost se lze pozastavit i nad odkazem NSS na trestní řád (§ 172 odst. 1 písm. c) TŘ) – konkrétně je odkázáno na možnost zastavení trestního stíhání státním zástupcem v přípravném řízení, není-li prokázáno, že skutek spáchal obviněný. Odkaz na úpravu přípravného řízení trestního považuji za nevhodný, hovoříme-li v dané věci o zahájeném přestupkovém řízení, které s přípravným řízením nelze ztotožňovat. Dále oproti tvrzení NSS (usnesení o zastavení se nedoručuje poškozenému, je pouze vyrozuměn) může poškozený proti usnesení podat stížnost, viz § 172 odst. 3 TŘ. Konečně, což je asi nejpodstatnější, TŘ v § 229 odst. 3 uvádí, že „Jestliže soud obžalovaného obžaloby zprostí, odkáže poškozeného s jeho nárokem na náhradu škody vždy na řízení ve věcech občanskoprávních, popřípadě na řízení před jiným příslušným orgánem.“ – Analogii s rozhodnutím ve věci samé poté, co proběhlo řádné soudní řízení, považuji za přiléhavější.

Oproti závěrům NSS a s ohledem na vše výše uvedené tak lze dle mého názoru naopak tvrdit, že nejen z norem správního práva, ale i z právní úpravy i praxe soudního trestání, vyplývá povinnost rozhodnout o uplatněném nároku na náhradu škody i v případech, kdy obviněný nebyl uznán vinným.

9. Rozhodování o části nároku na náhradu škody – rozsudek NSS ze dne 23.6.2011, č.j. 5 As 16/2011 – 106

V tomto případě poškozený brojil proti rozhodnutí správního orgánu II. stupně, který potvrdil rozhodnutí, jímž byl sice obviněný z přestupku uznán vinným (ze spáchání dopravního přestupku), avšak poškozený byl se svým nárokem na náhradu škody odkázán na soud. Konkrétně poškozený uplatnil čtyři dílčí nároky, a to náhradu za škodu na zdraví, náhradu za ušlý výdělek, náhradu za náklady na znalecký posudek a náhradu za hmotnou škodu vzniklou na vozidle. Poškozený dovozuje, že alespoň nárok na náhradu škody na zdraví a za znalecký posudek konkrétně a spolehlivě doložil, a dále (mj.) uvádí, i škodu na zdraví je nutno považovat za majetkovou škodu. Poškozený dále dovozuje, že správní orgán mohl rozhodnout i o části nároku na náhradu škody, což dle něj § 70 PřesZ nevylučuje.

Krajský soud se s poškozeným v jeho argumentaci neztotožnil, kdy k otázce uplatněného nároku na náhradu škody mj. uvedl, že náhrada nebyla doložena v celkové uplatňované výši, pročež nebylo možno návrhu vyhovět, a dále, že § 70 PřesZ s možností rozhodnout o části nároku nepočítá. Dodejme, že i stávající praxe správních orgánů aplikuje na § 70 odst. 2 PřesZ (viz citaci výše) výklad „všechno, nebo nic“. Tedy buď je prokázána škoda (přesně) ve výši uplatněné poškozeným, a pak je nárok přiznán, nebo nikoliv (např. je prokázána škoda nižší), a poškozený je odkázán na soud. Daný výklad je dlouhodobě obsažen i v komentářích Červeného a Šlaufa (viz i poslední vydání komentáře k PřesZ: Červený, Z., Šlauf, V., Tauber, M.: Přestupkové právo. Komentář k zákonu o přestupcích včetně textů souvisejících předpisů. 17. aktualizované vydání. Linde, Praha 2011, s. 151), kde se uvádí: „Nezbytným předpokladem pro přiznání nároku na náhradu škody poškozenému je spolehlivé zjištění škody a její výše. Ustanovení nepočítá s tím, že by správní orgán mohl rozhodnout popřípadě jen o části uplatňovaného nároku náhradu škody. Nebyl-li pro vyslovení povinnosti k náhradě celé uplatňované škody získán podle výsledků dokazování přesvědčivý doklad (…), odkáže správní orgán poškozeného s jeho nárokem zpravidla na soud.“

NSS nad rámec klíčové argumentace (viz níže) uvádí (shodně s krajským soudem), že i škoda na zdraví (bolestné) je majetkovou škodou ve smyslu § 70 odst. 1 PřesZ, jakkoliv správní orgány považují za „majetkovou škodu způsobenou přestupkem“ škodu na majetku, která je vyjádřitelná v penězích a která byla bezprostředně způsobena spáchaným přestupkem, přičemž újmu na zdraví za majetkovou škodu dle § 70 odst. 1 PřesZ nepovažují; jako ilustraci tohoto přístupu NSS odkazuje na vyjádření správních orgánů obsažená ve stanoviscích Veřejného ochránce práv sp. zn. 1964/2007/VOP/JŠM a zejména sp. zn. 2840/2007/VOP/VBG. Tento zužující výklad NSS odmítá, neboť rozlišování mezi „majetkovou škodou“ a „škodou na zdraví“ nemá oporu v zákoně. Naopak dovozuje, že škoda na zdraví, ale stejně tak i ztráta na výdělku (rozdíl mezi očekávaným platem a nemocenským), je majetkovou škodou ve smyslu § 70 PřesZ, již lze uplatnit v přestupkovém řízení. (Pro úplnost však dodejme, že shora zmíněné náklady na vypracování znaleckého posudku jsou spíše náklady účastníka, které si tento nese sám, viz § 79 odst. 3 s.ř.)

Ke klíčové otázce možnosti přiznat náhradu škody jen v části uplatněného nároku na náhradu škody pak NSS nejprve uvádí, že v případě spolehlivého zjištění škody a není-li škoda dobrovolně uhrazena, má správní orgán zásadně povinnost rozhodnout o uplatněném nároku na náhradu škody. Zákon pak dle NSS podmiňuje rozhodnutí o náhradě jejím spolehlivým zjištěním, nikoliv rozhodnutím o celém uplatněném nároku na náhradu škody. Dále, přestože PřesZ výslovně neřeší možnost rozhodnout byť jen o části nároku, nebrání prý dikce § 70 odst. 2 PřesZ takovému postupu za situace, kdy poškozený uplatňuje náhradu škody tvořenou několika dílčími samostatnými nároky, což není nijak neobvyklé. Ani z gramatického výkladu § 70 odst. 2 PřesZ, kdy zákon nehovoří o „celém“ nároku, příp. o „celé“ majetkové škodě, dle NSS nelze vyvodit, že o části náhrady škody nemůže správní orgán rozhodnout a musí poškozeného odkázat na civilní řízení. Pokud některý ze samostatných nároků splňuje podmínky přiznání nároku, je dle NSS správní orgán povinen o náhradě škody rozhodnout, byť nutně nerozhodne o celém uplatňovaném nároku. NSS pokračuje závěrem, že § 70 odst. 2 PřesZ nebránil správnímu orgánu rozhodnout o části uplatňovaného nároku poškozeného tvořeného samostatným dílčím nárokem, resp. nakonec uzavírá svoji argumentaci obecným nesouhlasem se závěrem krajského soudu, že „právní úprava § 70 přestupkového zákona nepočítá s tím, že by správní orgán mohl rozhodnout popřípadě jen o části uplatňovaného nároku na náhradu škody“.

Nastíněné závěry NSS nepovažuji a priori za nesprávné, byť vybočují z dosavadní správní praxe. Naopak svým méně formalistickým přístupem zřejmě více odpovídají zdravému rozumu. Pokud poškozený vznese vícero dílčích, přesně konkretizovaných nároků, byť skládajících se v „celkovou“ uplatňovanou škodu, a některý z těchto dílčích nároků je nepochybný a podložený, proč jej za užití volnějšího výkladu § 70 odst. 2 PřesZ nepřiznat (neuložit povinnost k jeho náhradě). „Nedorozumění“ mezi NSS a správním orgánem, potažmo krajským soudem, má myslím původ ve způsobu výkladu pojmu „škoda“ dle § 70 odst. 2 PřesZ – tedy zda škodou rozumíme škodu v „materiálním“ smyslu, příp. i dílčí škodu, nebo zda jí rozumíme doslovně a právě jen to, co poškozený navrhne (tedy zda škodou rozumíme nikoliv škodu, ale spíše vznesený nárok na její náhradu). Pokud škodou rozumíme jen určitý konkrétní, navíc „celkový“, nárok, pak jakékoliv mírně se lišící zjištění ohledně skutečně způsobené škody či dílčí způsobené škody bude v rozporu s tím, co poškozený uplatnil, což nás povede k nepřiznání celého nároku. Pokud však budeme rozlišovat mezi uplatněným nárokem coby procesním návrhem, a škodou v „materiálním“ smyslu (co bylo skutečně jako škoda zjištěno, resp. prokázáno, správním orgánem), pak není nezbytné, abychom se cítili být vázáni vzneseným nárokem (a rozhodovali „buď všechno, nebo nic“), ale lze rozhodnout o tom, co bylo jako škoda (či dílčí škoda) prokázáno. Tím už směřujeme i k odpovědi na otázku, zda lze přiznat i část nároku na náhradu škody (nikoliv jen dílčí samostatný nárok, jako v projednávané věci), je-li tato část škody (ne-li skutečná – neb prokázaná – škoda) spolehlivě zjištěna. Zřejmě ano, a jakkoliv to NSS výslovně neuvádí, vyznění rozsudku k tomuto závěru myslím směřuje. Rozdíl mezi dílčím nárokem jednoho „celkového“ nároku a částí „jediného“ nároku, je ostatně jen formální. (Pro přesnost – NSS jednou výslovně deklaruje možnost vyhovět dílčímu samostatnému nároku, jindy hovoří o možnosti rozhodnout o části nároku, a závěrem, bez dalšího vysvětlování, obecně označuje za nesprávný závěr, že PřesZ neumožňuje rozhodnout o části nároku na náhradu škody).

Lze očekávat, že v praxi bude cit. judikát NSS uplatňován správnímu orgány spíše restriktivně (pokud vůbec – alespoň zpočátku), a to tehdy, kdy bude skutková situace téměř totožná (tedy pokud bude uplatněno více dílčích, konkrétních, jasně ohraničených nároků, a o některém z nich bude možno rozhodnout). Vyřešení situace, v níž bude poškozený uplatňovat jediný nárok na náhradu škody (např. pouze za poškození věci) a bude možno rozhodnout o (částečné) náhradě škody alespoň v nižší, nesporné, výši, si však zřejmě vyžádá další judikát NSS, který by výslovně „posvětil“ i tuto možnost – tedy možnost přes absenci výslovné úpravy PřesZ přiznat byť jen část uplatněného nároku na náhradu škody.

Jakkoliv rozhodování o škodě i nadále zřejmě zůstane neoblíbenou částí přestupkové agendy správních orgánů, byli by úředníci alespoň zbaveni rozpaků tam, kde je sice uplatněný nárok „nadsazený“, avšak dílčí část (doložená např. i znaleckým posudkem) je nesporná, přiznat ji lze a škodu je tak možno alespoň částečně kompenzovat, namísto odkazu poškozeného na chimérickou variantu vymožení náhrady škody u soudu.

10. Adresa pro doručování sdělená účastníkem a odvolací řízení – rozsudek NSS ze dne 30.9.2010, č.j. 5 As 44/2010 – 56

Rozsudek se netýká přímo přestupkového řízení (přinejmenším z rozsudku není zřejmé, o čem správní orgán rozhodoval), avšak vzhledem k tomu, že se judikát zabývá otázkou doručování, tedy otázkou v přestupkovém řízení zásadní (snahy o zpochybnění doručení rozhodnutí jsou ze strany obviněných víc než časté), dovoluji si jej přesto uvést v rámci série o přestupkové judikatuře.

V daném judikátu bylo klíčové (resp. ve výsledku sporné) posouzení otázky, zda lze uplatnit fikci doručení na adrese uvedené účastníkem jako adresa pro doručování, a to i v řízení odvolacím. Písemností, která předcházela samotnému zahájení řízení, požádal účastník o doručování na adresu odlišnou od adresy trvalého pobytu, kdy správnímu orgánu, který v jeho věcech často rozhodoval, doslova uvedl, že „adresa na doručování veškeré korespondence je…“. Tuto adresu měl účastník (taxikář) jako adresu k doručování uvedenou mimochodem i v Centrálním registru dopravců. Následně však ve správní žalobě zpochybnil, že by této adresy bylo možno užít i v posledně probíhajícím řízení, doručováno mu prý mělo být na adresu trvalého pobytu a fikci doručení na adrese, kam bylo rozhodnutí o odvolání doručeno, nebylo možno uplatnit.

NSS, který rovněž vycházel z toho, že účastník samostatným podáním sdělil správnímu orgánu adresu pro doručování (pro řízení zahájená v budoucnu), nezpochybnil doručování provedené správním orgánem prvního stupně. Odlišný názor však projevil stran doručování správním orgánem odvolacím. NSS cituje § 19 odst. 3 s.ř. a zdůrazňuje, že „Nevylučuje-li to zákon nebo povaha věci, na požádání účastníka řízení správní orgán doručuje na adresu pro doručování (…) kterou mu účastník řízení sdělí (…); taková adresa může být sdělena i pro řízení, která mohou být u téhož správního orgánu zahájena v budoucnu.“ Podání účastníka, kterým tento požaduje doručování na určitou adresu, je dle NSS nepochybně úkonem směřujícím vůči určitému správnímu orgánu, nikoliv ale vůči všem správním orgánům. Dle NSS adresa pro doručování sice může být sdělena i pro řízení, která mohou být zahájena v budoucnu, ale toliko u téhož správního orgánu, kdy tímto správním orgánem má NSS na mysli pouze správní orgán I. stupně, nikoliv odvolací správní orgán, kdy pro odvolací řízení či řízení o jiném opravném prostředku si prý účastník může zvolit adresu jinou. Závěr je takový, že pokud tedy byla pro doručování rozhodnutí o odvolání zvolena adresa k doručování sdělená správnímu orgánu I. stupně, nebylo postupováno správně (resp. v projednávané věci nebyla správní žaloba opožděná, jak soudil krajský soud, který vycházel z data doručení na adresu zvolenou k doručování písemností).

Nastíněný přístup NSS považuji za příliš formalistický, vycházející úzce jen z jazykového výkladu příslušného ustanovení správního řádu a v posledku nejen překvapivý, ale i nesprávný. Domnívám se, že pokud si účastník zvolí u určitého správního orgánu určitou adresu k doručování, očekává, že tato adresa bude používána po celou dobu řízení, tj. i v řízení odvolacím. Adresu k doručování účastník zpravidla volí pro to, aby se mohl s písemnostmi a rozhodnutími v tom kterém řízení skutečně seznámit. Není proto důvod domnívat se, že by účastník chtěl v odvolacím řízení doručovat jinam, resp. na jinou adresu, než na tu, kterou zvolil jako nejvhodnější. Jinde než u správního orgánu I. stupně zároveň účastník těžko může sdělovat, kam mu má být doručováno. Z formulace „(adresu) …kterou mu sdělí“ (viz výše), pokud jiného orgánu, kterému by bylo možno sdělit adresu k doručování, než správního orgánu I. stupně, zatím není (odvolací řízení ještě neproběhlo, také vůbec nemusí proběhnout, a o odvolání mohou rozhodovat i různé orgány), proto dle mého názoru nelze vyvozovat dalekosáhlé závěry. Odvolací správní orgán zároveň není jakýmkoliv (jiným) správním orgánem (mluví-li NSS o tom, že adresa je sdělena jednomu, nikoliv všem správním orgánům), ale správním orgánem jednoznačně určeným tím, že pokračuje v rámci odvolacího řízení ve správním řízení zahájeném na I. stupni.

Správní řád dále hovoří o adrese sdělené pro určité řízení (či pro více řízení v budoucnu), kdy správní řízení trvá od jeho zahájení až do případného rozhodnutí odvolacího orgánu, resp. řízení v I. a II. stupni tvoří jeden celek a jedno řízení, nikoliv řízení dvě, odlišná a na sobě nezávislá. Adresu pro doručování tudíž považuji za danou pro celé správní řízení (včetně části řízení o odvolání), jakkoliv je na počátku sdělována (logicky) jen správnímu orgánu I. stupně a jakkoliv není vyloučeno, aby v průběhu řízení účastník (třeba společně s podáním odvolání) tuto adresu změnil. (I § 19 odst. 3 s.ř. hovoří o řízeních zahájených, nikoliv např. vedených, u určitého správního orgánu.) Naopak si nemyslím, že po sdělení adresy k doručování v I. stupni by při dalším běhu řízení bylo třeba výslovného potvrzení doručovací adresy i pro řízení odvolací. Domnívám se též, že by účastník (v případě „nepotvrzení adresy“) byl velmi překvapen, pokud by odvolací správní orgán najednou doručoval rozhodnutí na jinou než jím původně zvolenou adresu – takový postup by naopak mohl považovat za projev „prohnanosti“ odvolací instance, která mu chtěla zabránit v seznámení se s vydaným rozhodnutím.

V konkrétní věci, kde se účastník snažil především zpochybnit doručovací adresu jako takovou, tak nakonec musel být překvapen nejen krajský soud a žalovaný správní orgán, ale i sám účastník, který nic z toho, co dovodil NSS, netvrdil. Závěrem doufám, že názor nastíněný NSS stran adresy k doručování zvolené účastníkem nenalezne širší odezvu v praxi, jinak je nutno připravit se na rozhořčené reakce těch, kteří „přece jasně řekli, kam jim má být doručováno“, avšak odvolací instance toto jasné sdělení „nerespektovala“ a „nesmyslně jim doručovala na trvalý pobyt, i když ví, že se tam neudržují“.

Jan Potměšil Celý příspěvek

Jan Potměšil: Sporné přestupkové judikáty NSS III.

5. Koncentrace řízení a navrhování důkazů v rámci odvolání – rozsudek NSS ze dne 22.1.2009, č.j. 1 As 96/2008 – 115:

Ustanovení § 82 odst. 4 správního řádu stanovuje, že „K novým skutečnostem a k návrhům na provedení nových důkazů, uvedeným v odvolání nebo v průběhu odvolacího řízení, se přihlédne jen tehdy, jde-li o takové skutečnosti nebo důkazy, které účastník nemohl uplatnit dříve.“ Dle NSS cit. ustanovení s ohledem na právo na obhajobu a charakter přestupkového řízení jako řízení o trestním obvinění ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy na vedení řízení o přestupku nedopadá. Podobně je neaplikovatelné i ustanovení § 52 správního řádu (Účastníci jsou povinni označit důkazy na podporu svých tvrzení…).

NSS doslova říká, že „Podle § 73 odst. 2 zákona o přestupcích má obviněný z přestupku právo vyjádřit se ke všem skutečnostem, které se mu kladou za vinu, a k důkazům o nich, uplatňovat skutečnosti a navrhovat důkazy na svou obhajobu, podávat návrhy a opravné prostředky. Tato práva náležejí obviněnému po celou dobu řízení o přestupku: zákon o přestupcích výslovně neomezuje jejich uplatňování na určité stádium řízení (třeba řízení v I. stupni), a takové omezení není možno dovodit ani z povahy věci. Podle druhé věty citovaného ustanovení nesmí být obviněný donucován k výpovědi ani k doznání; tím se ale nechce říci, že by obviněný měl jen dvě možnosti – totiž buď od počátku vypovídat a navrhovat důkazy ve prospěch svých tvrzení, nebo až do skončení řízení mlčet a ke své věci se nijak nevyjádřit. Naopak je na obviněném, jakou procesní strategii zvolí: může tedy od počátku do konce svůj čin popírat; přiznat se k němu a s orgánem vedoucím řízení spolupracovat při objasňování okolností činu; nebo se přiznat, poté (například v odvolání) ale svůj čin popřít a navrhovat důkazy svědčící pro tuto novou verzi. Obviněný v přestupkovém řízení není totiž povinen poskytovat správnímu orgánu při opatřování podkladů pro vydání rozhodnutí veškerou potřebnou součinnost, jak to od jiných subjektů správních řízení žádá § 50 odst. 2 správního řádu (…): z toho nutno dovodit jak to, že může být procesně i zcela pasivní, tak to, že k procesní aktivitě se může rozhodnout i v pozdější fázi řízení, a správní orgán se musí s touto jeho aktivitou (v podobě uplatňování nových tvrzení a navrhování nových důkazů) vypořádat. Protichůdné postoje obviněného v různých fázích řízení jistě nijak neusnadňují správnímu orgánu jeho činnost; to ale nemůže být důvodem pro omezení práv obviněného v odvolacím řízení. S ohledem na nutnost poměřovat práva obviněného z přestupku s právy obviněného z trestného činu lze konečně poukázat i na § 249 odst. 3 trestního řádu, který zajišťuje nepravomocně odsouzenému možnost uplatňovat v odvolání nové skutečnosti a důkazy.

Odůvodnění judikátu lze považovat za přesvědčivé a nelze s ním než souhlasit, na druhé straně se však otevírá praktický problém v podobě návrhů, třeba na doplnění dokazování, vznesených až v rámci odvolání či odvolacího řízení, kdy je pak otázkou, jak v daném případě postupovat – zda lze nový důkaz odmítnout i v rámci odvolacího řízení (např. z důvodu, že už nepřispívá k dalšímu objasnění věci) nebo zda věc vrátit správnímu orgánu prvního stupně, aby mohl nový důkaz zohlednit, resp. vypořádat se s ním, a obviněný z přestupku nebyl připraven o právo podat odvolání proti rozhodnutí vydanému za změněné důkazní situace (srovnej třeba i § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu). Podstatná je též otázka, z jakého důvodu vracet věc znovu správnímu orgánu prvního stupně, zda např. z důvodu nezjištění stavu věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti (§ 3 správního řádu), jakkoliv rozhodnutí před uplatněním nových důkazů logicky vycházelo ze všech dostupných či možných důkazů, aniž by správní orgán o nových skutečnostech věděl. Zde bych uvítal poznatky z řízení trestního, tedy jak jsou podobné situace řešeny v trestních věcech.

S ohledem na závěry judikátu nebude účinné ani „protiobstrukční opatření“ v podobě možnosti určit usnesením dle § 36 odst. 1 správního řádu, do kdy mohou účastníci činit své návrhy, neboť obviněný z přestupku může své návrhy, usnesení-neusnesení, činit kdykoliv. Pro úplnost pak odkažme opět na problém v podobě rizika prekluze, tj. zániku odpovědnosti za přestupek, kdy obviněný z přestupku může účelovým doplňováním dokazování až v odvolacím řízení oddalovat konečné pravomocné rozhodnutí a postihu za přestupek se nakonec vyhnout.

6. Vzbuzení veřejného pohoršení – rozsudek NSS ze dne 19.2.2004, č.j. 2 As 69/2003 – 50:
Dle § 47 odst. 1 písm. c) ZPř se přestupku dopustí ten, kdo „vzbudí veřejné pohoršení“, více už zákon neuvádí. NSS v případě muže sankcionovaného za vzbuzení veřejného pohoršení tím, že se na své zahradě pohyboval poloodhalen v bederní roušce, čímž údajně pohoršoval zvědavé sousedky, konkretizoval následující podmínky naplnění dané skutkové podstaty přestupku: "Veřejné pohoršení" ve smyslu § 47 odst. 1 písm. c) zákona o přestupcích nastává v případě současného naplnění tří znaků: musí být spácháno veřejně, jednání musí subjektivně pohoršovat zpravidla více než dvě osoby, které budou tomuto jednání obvykle přítomny současně, a musí být v rozporu s tím obsahem mravnosti, na němž se společnost shoduje. Správní orgán neporovnává toto jednání s mravností stanovenou podle vlastních kritérií, nýbrž je poměřuje s obecnou společenskou shodou o obsahu mravnosti.“

V praxi je však za právě uvedených podmínek spáchání zmíněného přestupku prakticky neprokazatelné, neboť nelze-li dohledat pohoršené osoby, jakkoliv se bude jednat o jednání objektivně pohoršlivé, nelze ani prokázat naplnění skutkové podstaty daného přestupku. V praxi je tak podobný přestupek efektivně řešen pouze v blokovém řízení, kde nelze podat odvolání (a pozdější námitky o nepřítomnosti pohoršených osob lze zohlednit max. v přezkumném řízení dle § 94 a násl. správního řádu) nebo tam, kde se správní orgán zmíněným judikátem řídit nebude. Dohledat subjektivně pohoršené osoby, které zároveň měly i objektivní důvody k pohoršení (a nejsou „pohoršeny“ jen z důvodu postranních úmyslů, např. snahy uškodit obviněnému z přestupku, ale jsou pohoršeny „opravdu“), kdy projednávaný skutek bude i objektivně pohoršlivý, je totiž nadlidský úkol a zmíněné ustanovení by při výkladu striktně se řídícím výkladem NSS mělo být v praxi spíše mrtvým ustanovením zákona (policie při oznamování přestupku uvádí jako svědky max. strážníky či policisty, kteří zas dle výkladu MV pohoršeni být nemohou, a „svědkové z lidu“ by zase policistům, potažmo správním orgánům, za obtěžování v podobě nutnosti chodit svědčit kamsi na úřad a nechat se vyslýchat mj. pro důvody jejich údajného pohoršení, pěkně poděkovali – v době vydání judikátu navíc za daný přestupek hrozila pokuta v max. výši 1.000,- Kč /nyní jde o max. 5.000,- Kč/.)

De lege ferenda by asi bylo vhodnější danou skutkovou podstatu přestupku přeformulovat, např. analogicky k výtržnictví dle trestního zákona, kde postačuje dopustit se veřejně nebo na místě veřejnosti přístupném hrubé neslušnosti nebo výtržnosti (…), aniž by bylo třeba řešit pocity a názory eventuálních svědků, není-li jinak o zavrženíhodnosti jednání pachatele pochyb.

7. Soudní přezkum blokové pokuty – rozsudek NSS ze dne 6.2.2008, č.j. 3 As 58/2007 – 117:
Tento judikát vysvětluje důvody nemožnosti obnovy řízení v případě uložení blokové pokuty. Obecně úvodem upozorněme, že blokovou pokutu nelze ve správním řízení přezkoumat z důvodu, že žalobce nevyčerpal opravné prostředky (dobrovolně se jich vzdal souhlasem s řešením věci blokem) a co se týče obnovy řízení, lze se max. domáhat, aby správní orgán o obnově rozhodl, obnovu však z podstaty věci povolit nelze. Přezkum bloku je možný (a v praxi se tak často děje) jen v rámci přezkumného řízení dle § 94 a násl. správního řádu u správního orgánu.

NSS v nyní diskutovaném judikátu mj. uvedl, že „Úvodem je na místě zopakovat, že blokové řízení je svou povahou řízením specifickým, zkráceným, zjednodušeným, ve kterém do značné míry splývá řízení se svým výsledkem – uložením pokuty. Jednou ze zákonem vyžadovaných podmínek pro tento postup je souhlas účastníka řízení s uložením pokuty. Pokud účastník tento souhlas nedá, postupuje se v řízení podle § 67 a násl. ZPř a věc se projedná a rozhodne ve standardním správním řízení. (…) Podle § 62 odst. 1 (starého) správního řádu připadá v úvahu obnova „řízení ukončeného rozhodnutím, které je v právní moci“. Přistoupí-li Nejvyšší správní soud na tezi, podle níž lze pokutový blok považovat za správní rozhodnutí, je na místě konstatovat, že řízením ve smyslu citovaného ustanovení může být pouze řízení blokové. Návrhem na obnovu blokového řízení však stěžovatel fakticky zpochybňuje splnění podmínek pro to, aby vůbec mohlo být toto řízení vedeno – tvrdí, že přestupek nebyl spolehlivě zjištěn, resp. odvolává svůj souhlas s uložením pokuty. Vrácení řízení do počátečního stadia, konkrétně do fáze před udělením souhlasu s uložením blokové pokuty (o něž stěžovatel zjevně usiluje), by ovšem navodilo situaci, za které by nebylo možno v blokovém řízení pokračovat, neboť by nebyla splněna jedna ze zákonem vyžadovaných podmínek – souhlas s uložením blokové pokuty. Jakákoli „obnova“ řízení o přestupku, byl-li projednán v blokovém řízení, je tak z povahy věci vyloučena, neboť podmínkou sine qua non tohoto řízení je souhlas účastníka se zjištěním přestupku a uložením sankce. S ohledem na znění § 62 (starého) správního řádu nelze rovněž akceptovat, aby návrhem na obnovu řízení, které v daném případě proběhlo, tj. řízení blokového, bylo ve skutečnosti zahájeno řízení podle § 67 ZPř, které v projednávané věci neproběhlo. Podpůrný argument pro závěr o nemožnosti brojit proti uložení blokové pokuty návrhem na obnovu řízení lze pak nalézt rovněž v rozsudku NSS ze dne 29. 12. 2004, čj. 6 As 49/2003-46, publ. pod č. 505/2005 Sb. NSS, podle kterého není žaloba proti rozhodnutí o uložení pokuty v blokovém řízení přípustná, neboť žalobce nejen že nevyčerpal opravné prostředky, ale vědomě souhlasil, že přestupek nebude projednáván v řízení, jehož předmětem by bylo skutkové zjišťování spojené s dokazováním a následně i právní posouzení jeho jednání. Nebylo-li totiž – ze svobodné vůle účastníka řízení – provedeno formalizované skutkové ani právní posouzení věci, nelze následně tvrdit, že skutkové okolnosti byly odlišné (vyšly najevo nové skutečnosti), resp. že je nutno doplnit dokazování. Není tedy proti smyslu právní úpravy obnovy řízení její nepřipuštění v případě rozhodnutí vydaného v blokovém řízení, jak argumentuje stěžovatel, ale bylo by naopak proti smyslu blokového řízení, aby byla v jeho případě z uvedeného důvodu obnova povolena. Podmínkou obnovy řízení pak skutečně není předchozí vyčerpání řádných opravných prostředků (…), z povahy věci však je takovou podmínkou proběhnuvší standardní správní řízení, ve kterém byly předmětem posuzování skutkové a právní otázky. Neproběhlo-li takové řízení, není ve smyslu § 62 odst. 1 písm. a) správního řádu „co obnovovat“.

Zmíněný judikát vyjasnil otázku přípustnosti obnovy řízení v případě řízení blokového, kde se dříve obnova řízení připouštěla s jakousi neurčitou představou, že místo „zopakování“ blokového řízení, čehož pachatel přestupku jistě dosáhnout nechtěl, se věc předá do běžného přestupkového řízení obecnímu úřadu, což NSS přesvědčivě odmítl. Pro úplnost znovu upozorněme, že není vyloučen (alespoň dle převažující praxe) přezkum rozhodnutí vydaného v blokovém řízení (resp. bloku) dle § 94 a násl. správního řádu.

Celý příspěvek

Jan Potměšil: Sporné přestupkové judikáty NSS II.

3. Společné řízení o více přestupcích téhož pachatele – rozsudek NSS ze dne 18.7.2009, č.j. 1 As 28/2009 – 62:

Společné řízení o více přestupcích téhož pachatele a o přestupku či přestupcích více pachatelů upravuje § 57 ZPř. Dle odst. 1 jestliže se pachatel dopustil více přestupků, které je příslušný projednávat týž orgán, projednávají se tyto přestupky ve společném řízení. Dle odst. 2 se společné řízení koná též proti všem pachatelům, jejichž přestupky spolu souvisejí a jsou projednávány týmž orgánem, kdy k urychlení řízení nebo z jiného důležitého důvodu lze v tomto případě věc některého pachatele přestupku vyloučit ze společného řízení.

V praxi bývá občas problém, pokud tentýž pachatel páchá přestupky opakovaně, resp. periodicky. Ty by měly být projednávány všechny ve společném řízení. Pokud by však správní orgán přibíral další a další skutky do společného řízení, u nejstarších přestupků by s ohledem na § 20 ZPř docházelo k zániku odpovědnosti za přestupek a vytrvalý „přestupkový recidivista“, páchající např. každý měsíc jeden přestupek v územním obvodu téhož správního orgánu, by tak svou vytrvalostí dosáhl „nekonečného“ řízení, v němž by prakticky nebyl postižitelný. Jednu věc (z vícera) u téhož pachatele nelze ani vyloučit ze společného řízení k samostatnému projednání, neboť ZPř je s ohledem na konstrukci svého § 57 speciální vůči § 140 (tedy zejména k § 140 odst. 3) správního řádu.

Tento problém, v praxi se objevující např. u dvou, tří po sobě jdoucích přestupků, se spoluautor ZPř doc. Červený ve svém komentáři k zákonu o přestupcích pokusil vyřešit tím, že za rozhodný okamžik pro vedení společného řízení o přestupcích téhož pachatele (o nichž se správní orgán dozví a k jejichž řešení je příslušný) označil okamžik zahájení řízení o jednom přestupku (příp. více přestupcích), kdy další po zahájení řízení oznámené přestupky by již byly řešeny v řízení dalším. Rozhodovací praxe soudů se však s tímto názorem neztotožňuje a zastává názor, že správní orgán musí vést společné řízení o všech přestupcích téhož pachatele, o nichž se dozví (a k jejichž řešení je příslušný) do vydání rozhodnutí.

NSS řešil konkrétní problém, kdy v jednom řízení byl řešen nejstarší přestupek pachatele a v dalších řízeních další dva přestupky téhož pachatele. Po určitou dobu probíhalo u téhož správního orgánu řízení o všech třech přestupcích. Krajský soud prvního stupně uplatnil výklad, dle nějž je třeba vést společné řízení o všech přestupcích, bez ohledu na riziko prekluze některého z nich. Žalovaný správní orgán naopak odkazoval na komentář doc. Červeného (viz výše) a na riziko prekluze. NSS se pak s problémem vedení společného řízení, s dikcí § 57 odst. 1 i s rizikem prekluze vypořádal tak, že konstatoval, že „samotné porušení § 57 odst. 1 ZPř nelze považovat za takovou vadu řízení, která by mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí správního orgánu“ a podstatné je, pokud správní orgán přiměřeně uplatní zásady ovládající souběh trestných činů (velmi stručně interpretováno).

Z odůvodnění rozsudku lze dovodit, že správní orgán mohl s čistým svědomím vést jedno samostatné řízení o jednom přestupku a další řízení o dvou zbylých přestupcích, bez ohledu na § 57 odst. 1 ZPř, pokud by ovšem v rozhodnutí, které bylo vydáno po prvním rozhodnutí o jednom z přestupků téhož pachatele, toto dříve vydané rozhodnutí výslovně zohlednil ve smyslu přihlížení k zásadám absorpce – konkrétně zřejmě pokud by v později vydaném rozhodnutí zmínil rozhodnutí dříve vydané a co se týče sankce tuto neukládal jako by samostatně, ale s přihlédnutím k sankci dříve uložené, kdy sankce později uložená by byla jen jakýmsi navýšením sankce prvně uložené tak, aby jejich součet, de facto tedy celková výše sankce (která by byla uložena v řízení společném), byla stále uložena v limitech § 12 odst. 2 ZPř (tedy v limitech sazby pokuty za přestupek nejpřísněji postižitelný, ze všech přestupků v řízení se sbíhajících). (Obdobně by se postupovalo v případě každého dalšího rozhodnutí, které by muselo zohledňovat rozhodnutí dříve vydaná, mělo-li být správně vedeno společné řízení.) Jakkoliv správní orgán v limitech § 12 odst. 2 ZPř fakticky rozhodl, uplatnění zásady absorpce (a zohlednění dříve vydaného rozhodnutí) v odůvodnění rozhodnutí nezmínil a dopustil se tak dle NSS nezákonné kumulace, když dle NSS stanovil tresty za sbíhající se přestupky dílčím způsobem, čímž porušil svoji povinnost dovozenou NSS, tedy (výslovně) zohlednit zásadu absorpční.

Rozsudek NSS nepostrádá určitou logiku a přesvědčivost, na druhé straně považuji za poněkud sporný závěr, že § 57 odst. 1 ZPř vlastně není nutno dodržovat a problémy plynoucí z jeho aplikace lze vyřešit šalamounským odkazem na principy trestního práva. Sám NSS mj. uvádí, že „je zřejmé, že pro důsledné použití ustanovení trestního zákona o souhrnném trestu (…) chybí dostatečný právní základ, nicméně není důvodu, proč by se uvedené principy nemohly s řádným odůvodněním všech souvislostí a sousledností aplikovat (…)“. Problém vidím v tom, že nedokonalost normy ZPř, resp. údajná nedostatečnost ZPř, je „opravována“ víceméně precedenční normou, kterou lze považovat za opírající se o psané právo jen s velkou tolerancí. Nikdo totiž není schopen určit, do jaké míry mají být principy vyplývající z trestního práva aplikovány v právu přestupkovém (v jakém rozsahu a s jakou konkrétností). Praktický problém souvisí též se vzděláním úředních osob projednávajících přestupky, kdy jen menšina z nich má právnické vzdělání, ostatní mají tzv. zkoušku odborné způsobilosti, jejíž součástí trestní právo jako samostatný obor není. Ale i v případě, že by všichni přestupkáři byli právníky, si nemyslím, že by závěr NSS bylo možno v předstihu předvídat, rozsudek považuji spíše za překvapivý. Konečně společné řízení se vede jen o přestupcích projednávaných týmž správním orgánem – vzhledem k tomu, kolik přestupků někteří občané páchají v různých obvodech, ne-li po celé republice (aniž se to kdo dozví – centrální evidence přestupků neexistuje), postrádá lpění na zásadě absorpční trochu ze své přesvědčivosti a v případě jednoho územního obvodu zas vybízí pachatele k „ekonomickému“ závěru, že za jednu sazbu v jednom řízení je výhodné napáchat přestupků co nejvíce.

NSS se již bohužel nezabýval otázkou nákladů řízení (čímž své rozhodnutí nedomyslel do všech důsledků), proto musím zmínit své přesvědčení, že stejně jako v později vydaném rozhodnutí nelze ukládat sankci kumulativně, ale lze jen „navyšovat“ sankci dříve uloženou, nelze u sbíhajících se přestupků vyjma prvního rozhodnutí následně ani opakovaně ukládat náklady řízení. V případě pozdějších rozhodnutí (kde je nutno opět rozhodovat i o nákladech řízení, viz mj. § 77 ZPř in fine) lze nastíněný problém vyřešit upuštěním od povinnosti nahradit náklady řízení dle § 79 odst. 3 ZPř z důvodů zvláštního zřetele hodných, kdy tímto důvodem bude fakt, že náklady už jednou uloženy byly a s ohledem na skutečnost, že správně mělo být vedeno společné řízení, je nelze ukládat ještě podruhé, potřetí, tedy vícekrát.

S ohledem na zřejmou neřešitelnost problému prekluze u nejstarších, u jednoho správního orgánu se sbíhajících, přestupků, napadají-li přestupky nové, zmíněný judikát NSS nejspíš představuje jedinou, byť stále spornou, cestu, jak tomuto problému čelit. Na judikát by též bylo možno nejspíš odkazovat tam, kde přestupek téhož pachatele řeší rozdílné odbory (s různě vzdělanými úředníky a s různou složitostí projednávané věci, kde je vedení společného řízení problematické), což byl ostatně i případ řešený NSS.

4. Projednání věci v nepřítomnosti obviněného z přestupku a okamžik vydání rozhodnutí – rozsudek NSS ze dne 4.10.2007, č.j. 4 As 4/2007 – 46:
Dle § 74 odst. 1 ZPř koná správní orgán o přestupku v prvním stupni ústní jednání, přičemž v nepřítomnosti obviněného z přestupku lze věc projednat jen tehdy, jestliže odmítne, ač byl řádně předvolán, se k projednání dostavit nebo se nedostaví bez náležité omluvy nebo důležitého důvodu. „Náležitost“ omluvy či „důležitost“ důvodů nedostavení se k jednání lze posuzovat velmi přísně, jak vyplývá např. z rozsudku NSS ze dne 25.1.2010, č.j. 2 As 8/2009 – 95 („omluvy na neodkladné služební či soukromé záležitosti stěží mohou mít přednost před záležitostmi úředními…“).

Rozsudek NSS ze dne 4.10.2007, č.j. 4 As 4/2007 – 46, nastolil (a částečně rozhodl) otázku, a to otázku nikdy dříve neřešenou, zda v případě projednávání přestupku v nepřítomnosti obviněného z přestupku je nutno zároveň i v den jednání rozhodnout, nebo zda se projednáním přestupku rozumí pouze realizace ústního jednání s tím, že samotný akt vydání rozhodnutí může nastat i později (ať už z důvodu, že správní orgán nemá čas, nebo proto, že třeba ještě po skončení jednání stanovil lhůtu pro seznámení se s podklady rozhodnutí dle 36 odst. 3 správního řádu nebo správní orgán nechce ukvapeně vydávat rozhodnutí předtím, než si znovu pečlivě prostuduje spis).

Ve věci posuzované NSS správní orgán předvolal obviněného z přestupku na ústní jednání dne 19.10.2005, ten se však nedostavil a nechal se omluvit pro nemoc třetí osobou. Správní orgán následně zaslal výzvu k upřesnění důvodů nepřítomnosti, nakonec však neshledal ani náležitost omluvy ani důležitý důvod nepřítomnosti, a dne 26.10.2005 rozhodl ve věci samé. NSS dovodil, že pokud správní orgán rozhodl až 26.10.2005, nikoliv už dne 19.10.2005, měl na den 26.10.2005 obviněného z přestupku znovu předvolat, a pokud tak neučinil, postupoval v rozporu s § 74 odst. 1 ZPř i v rozporu s § 33 odst. 2 (starého) správního řádu (tedy neumožnil seznámit se s podklady pro rozhodnutí).

Nedomnívám se, že je nutno vykládat zákon tak, že projednáním přestupku se rozumí i samo rozhodnutí ve věci. Závěr judikátu fakticky nutí správní orgán k tomu, aby v den ústního jednání ihned rozhodl, kdy mu pak nezbude čas na náležité posuzování důkazů, kdy dále nemůže ověřovat např. důležitost důvodu nedostavení se ke správnímu orgánu (tzn. i když obviněného cestou na přestupkovou komisi srazí auto, o čemž se správní orgán dozví třeba až za týden, už v den jednání je nutno učinit závěr o náležitosti omluvy nebo důležitosti důvodu nedostavení se ke správnímu orgánu a rozhodnout) a konečně už v předvolání je zřejmě nutno předem upozornit obviněného z přestupku, že na konci ústního jednání bude mít možnost seznámit se s podklady rozhodnutí (neboť spoléhat na to, že jej vyzve až u jednání – pokud se pak nedostaví – je rizikové, a zvláštním přípisem mu stanovit lhůtu pro seznámení se s podklady rozhodnutí po skončení ústního jednání také nelze, má-li být rozhodnuto ihned). Judikát také neřeší situaci, kdy je ústní jednání rozloženo na několik dní (výslech velkého počtu svědků), kdy zákon nezná žádné „odročování“ jednání, takže každý den se jakoby koná další ústní jednání, na jehož konci by mělo být (v nepřítomnosti obviněného z přestupku) ihned rozhodnuto.

NSS (a předtím krajský soud) se možná inspiroval soudní praxí, kde je vyhlašován rozsudek i se sumarizací odůvodnění na místě, ještě v soudní síni na konci jednání (byť se i tak písemné vyhotovení rozsudku doručuje až ex post). Takový postup však v případě obecních úřadů rozhodně není pravidlem (neexistuje pro něj právní základ) a nemá-li být rozhodnutím míněno písemné vyhotovení rozhodnutí (ústní vyhlášení rozhodnutí dle § 67 odst. 2 ve spojení s § 72 odst. 1 správního řádu není z důvodu nepřítomnosti obviněného z přestupku možné), jehož sepsání však může trvat i řadu hodin, někdy i dní, není zřejmé, co měl NSS „rozhodnutím“ na mysli. U přestupkových komisí by snad bylo možno za „rozhodnutí“ považovat výsledek hlasování zaznamenaný v protokolu o hlasování komise. Rozhoduje-li obecní úřad, resp. úředník, nikdo nehlasuje ani nic nezaznamenává a zápis „rozhodnutí“ (třeba jen výroku, tedy bez patřičných náležitostí a zejména kompletního odůvodnění) do spisu, pro účely vyhovění cit. judikátu, nemá oporu v zákoně.

Závěry rozhodnutí NSS tak považuji za sporné a v některých bodech nedomýšlející důsledky, mj. faktické omezení práv obviněného z přestupku, který by jinak zpravidla měl možnost (až do vydání rozhodnutí) ještě po ústním jednání navrhovat důkazy, seznamovat se s podklady apod., čímž mu ale bude „ihned vydaným“ rozhodnutím zabráněno, stejně jako je závěry cit. judikátu správním orgánům bráněno např. ještě dodatečně poskytnout možnost seznámit se s podklady rozhodnutí, resp. se spisem.

Pro úplnost upozorňuji na fakticky odlišný judikát, rozsudek NSS ze dne 5.6.2008, č.j. 5 As 34/2007 – 66, který bez jakýchkoliv výhrad popisuje průběh řízení tak, že oba obvinění z přestupku byli předvoláni k ústnímu jednání na den 4.9.2006, na které se však bez omluvy nedostavili (a proto bylo konáno v jejich nepřítomnosti). Zde byli vyslechnuti svědkové. 7. 9. 2006 byla oběma obviněným doručena v souladu s ust. § 36 odst. 3 správního řádu výzva k uplatnění práva vyjádřit se k podkladům rozhodnutí ve lhůtě do 22. 9. 2006, dne 2.10.2006 bylo vydáno rozhodnutí. NSS zde tedy (naštěstí) nijak neřešil hypotézu, že v ústním jednání konaném v nepřítomnosti obviněného (ve smyslu § 74 odst. 1 ZPř) je zároveň v den ústního jednání třeba i rozhodnout, ale bez výtek akceptoval běžnou praxi, která dle mého názoru i lépe, nebo min. dostatečně, zaručuje procesní práva obviněných. Tímto judikátem akceptovaný postup správního orgánu považuji za vhodnější a práva obviněného z přestupku více ctící.

Jan Potměšil

Celý příspěvek

Jan Potměšil: Sporné přestupkové judikáty NSS I.

Nejvyšší správní soud („NSS“) se již stal respektovaným vrcholem soudní soustavy ve správním soudnictví a desítkami a stovkami svých rozhodnutí už mnohokrát poskytl sjednocující výklad řady otázek správního práva. Orgány veřejné moci zpravidla v maximální míře usilují o následování příslušné judikatury NSS v praxi a výstupy NSS pozorně sledují. Z dílny NSS však tu a tam vyjde i judikát, který je přinejmenším sporný, ne-li chybný, nebo alespoň ve svých závěrech v praxi jen obtížně aplikovatelný. Na některá taková rozhodnutí (týkající se přestupkového práva) bych rád ve stručnosti upozornil.

1. Procesní postavení mladistvého jako obviněného z přestupku – rozsudek NSS ze dne 9.2.2010, č.j. 2 As 68/2009 – 64:
Předmětem sporu byla otázka doručení rozhodnutí správního orgánu zákonnému zástupci obviněného z přestupku, kdy mladistvý měl spáchat přestupek proti majetku (krádež). V řízení o přestupku, kde je obviněným z přestupku mladistvý (tedy osoba, která v době spáchání přestupku dovršila patnáctý rok a nepřekročila osmnáctý rok svého věku) platí určité odlišnosti od řízení vedeného s osobou, která již dovršila 18tý rok věku (viz § 19, § 74 odst. 2 a § 81 odst. 1 zákona o přestupcích, dále jen „ZPř“), ovšem i mladistvý obviněný z přestupku má plnou procesní způsobilost (podobně je tomu v trestním řízení, pokud se nemýlím), které nabývá okamžikem nabytí způsobilosti být subjektem přestupku (§ 5 odst. 1 ZPř). Přestupek mladistvého tak lze např. projednat i v blokovém řízení, přirozeně bez jakéhosi „zastoupení“ či „zprostředkování“ zákonným zástupcem (blokovou pokutou uloženou mladistvému se už NSS zabýval např. v rozsudku ze dne 22.1.2010, č.j. 5 As 65/2009 – 39, kde mj. konstatoval, že „Přičítá-li zákon plnou odpovědnost mladistvému za své jednání, je nutno vycházet a priori i z toho, že tato osoba je i plně procesně způsobilá k úkonům ve správním (přestupkovém) řízení stran přestupku, který jí lze přičítat.“).

NSS však tentokrát vycházel („naveden“ k tomu samotným stěžovatelem, který vycházel z předpokladu, že obviněný samostatnou procesní způsobilost neměl, byl zastupován zákonným zástupcem a tomu nebylo řádně doručeno) z předpokladu, že mladistvý obviněný musí být v řízení zastoupen (zákonným zástupcem). Informování zákonného zástupce o klíčových úkonech správního orgánu si pak NSS vyložil nikoliv jako plnění povinnosti dle § 74 odst. 2 ZPř („Je-li obviněným z přestupku mladistvý, vyrozumí správní orgán o nařízeném ústním jednání též zákonného zástupce mladistvého a orgán vykonávající sociálně-právní ochranu dětí; jim se také rozhodnutí o přestupku oznamuje.“), ale jako doručování zástupci dítěte, a doručování písemností obviněnému z přestupku jako zjišťování názoru nezletilého dítěte dle § 29 odst. 4 správního řádu. Poselstvím rozsudku NSS tak byl mj. závěr, že mladistvý obviněný z přestupku je (musí být) v řízení o přestupku zastupován (zákonným zástupcem).

Zákonný zástupce (a OSPOD) ovšem nejen že není účastníkem řízení (ty ZPř vypočítává v § 72), ale není ani zástupcem účastníka řízení (tj. mladistvého obviněného z přestupku), a jeho postavení má spíše charakter „osoby zúčastněné na řízení“ nadané omezenými procesními právy (právo vědět o ústním jednání o přestupku, právo na oznámení rozhodnutí a právo podat ve prospěch mladistvého odvolání). Uvedené rozlišení vyplývá přímo ze ZPř (viz § 74 odst. 2 a § 81 odst. 1 ZPř). Pokud by zákonný zástupce zastupoval mladistvého obviněného z přestupku s odkazem na § 32 odst. 1 správního řádu, jak NSS tentokrát dovodil, pozbývala by zvláštní ustanovení o vyrozumívání zákonného zástupce o ústním jednání, o oznamování rozhodnutí zákonnému zástupci i o odvolacím právu zákonného zástupce obsažená v ZPř smysl a mladistvý by sice mohl být subjektem přestupku, neměl by ale procesní způsobilost k tomu, aby se např. mohl sám hájit či aby s ním bylo možno přímo jednat.

Stručně nastíněný omyl NSS (který je navíc v rozporu s rozsudkem NSS ze dne 22.1.2010, č.j. 5 As 65/2009 – 39) není třeba vnímat dramaticky, na druhé straně na něj správní orgány takřka okamžitě reagovaly a žádaly o stanovisko, jaké závěry vlastně platí, tvrdí-li NSS něco jiného, než ony dosud po léta praktikovaly.

2. Odložení opožděného návrhu na projednání přestupku – rozsudek NSS ze dne 13.8.2009, č.j. 9 As 57/2008 – 35:
Odložení věci je v ZPř upraveno v § 66, konkrétní odkládací důvody jsou obsaženy v odst. 1, 2 a zejména 3, a to bez rozlišení, zda se jedná o přestupek projednávaný na návrh (viz § 68 ZPř) nebo přestupek projednávaný z moci úřední (§ 67 ZPř). V případě odkládání návrhových přestupků připadá nejčastěji v úvahu odložení dle § 66 odst. 3 písm. a) ZPř (většina z případů – jedná se o věci, kde nebyl návrh na projednání přestupku vůbec podán – věc se odloží z důvodu, že „došlé oznámení neodůvodňuje zahájení řízení o přestupku“, neboť vhodnější odkládací důvod ZPř bohužel neobsahuje) a dále dle § 66 odst. 3 písm. f) ZPř, kde už je zákon konkrétnější, tedy z důvodu, že „návrh na zahájení řízení o přestupku byl podán opožděně“. Dle § 66 odst. 4 ZPř, který je společným ustanovením pro všechny případy odložení věci, ať už se jedná o řízení návrhové nebo zahajované ex offo, se rozhodnutí o odložení věci nevydává a o odložení věci se vyrozumí pouze poškozený (aby v případě majetkové újmy způsobené přestupkem poškozený věděl, že se s případným nárokem na náhradu škody musí obrátit na soud). Neformálnost odložení věci (pouhým opatřením, o němž se pouze píše záznam, nikoliv že by se vydávalo rozhodnutí) lze vysvětlit snahou obřemenit správní orgány, které by byly zatíženy jak vydáváním rozhodnutí a jejich doručováním, tak řešením v drtivé většině zbytečné, resp. pouze formální, odvolací agendy.

Na druhé straně v případě, kdy je jakákoliv osoba toho názoru, že věc neměla být odložena, může se tato osoba domáhat nápravy cestou podnětu k učinění opatření proti nečinnosti – v praxi brojí proti odložení věci zejména poškození, někdy další osoby postižené přestupkem (např. fyzicky napadený) a někdy též navrhovatelé, jejichž návrh byl opožděný, avšak oni s tím nesouhlasí. Pokud nadřízený správní orgán shledá (většinou nikoliv), že věc, ač byla odložena, měla být projednávána, nařídí např. prvostupňovému orgánu, aby řízení zahájil (v ex offo věci), příp. v něm pokračoval (v návrhové věci – byl-li návrh opravdu včasný). Pokud někdo (např. neúspěšný navrhovatel) ani poté není spokojen, může podat žalobu na nečinnost. Možnost soudní ochrany je tedy i v případě odložení věci možná.

NSS se zabýval právě věcí odložení opožděného návrhu na projednání přestupku, s kterým navrhovatel nesouhlasil. Kupodivu stěžovatel nenamítal ani nečinnost, ani nežádal o „zrušení“ odložení (které s.ř.s. neumožňuje – nejde o rozhodnutí, materiálně by pak šlo jen o rozhodnutí procesní), ale žádal o zrušení vyrozumění (!), tedy úkonu, který ani ZPř v daném případě neupravuje, které formálně vzato vydáno být nemělo a které ani nezachycuje žádný akt rozhodování správního orgánu.

NSS přesto žalobu s odkazem na nepřípustnost zužujícího výkladu přístupu k soudu akceptoval a dále zpochybnil úpravu § 66 odst. 4 ZPř (rozhodnutí se nevydává, vyrozumí se pouze poškozený), tedy že by se mohla vztahovat i na odložení opožděného návrhu na projednání přestupku dle ust. § 66 odst. 3 písm. f) ZPř (NSS argumentuje odkazem na nález ÚS ze dne 17.12.1997, sp.zn. Pl. ÚS 33/97 – jazykový výklad je jen prvotním přiblížením k normě, zákon nelze aplikovat mechanicky…). Dále se NSS zabýval rozlišením zahájení řízení na návrh a z moci úřední (a také postavením poškozeného) a upozorňuje, že navrhovatel disponuje řízením, z čehož dle NSS vyplývá i právo navrhovatele na přezkum postupu správního orgánu, pokud je věc „na základě uvážení správního orgánu“ odložena, neboť dle NSS tím dochází k zásahu do práv navrhovatele. Zde je třeba poznamenat, že správní orgán v případě podání opožděného návrhu na projednání přestupku nic nezvažuje, jen porovná datum dojití návrhu s datem, kdy mohl být návrh nejpozději podán. Ochrana zájmů navrhovatele je reálná v rámci opatření proti nečinnosti, a to návazně i u soudu. Návrhové řízení dále není ani tak institutem existujícím kvůli rozšíření práv navrhovatele, ale spíše jako cesta, jak zabránit necitlivé ingerenci státu do soukromých vztahů mezi osobami blízkými (iniciace řízení je ponechána jejich úvaze).

NSS dále dovozuje, že ač tomu neodpovídá znění § 66 odst. 4 ZPř, nelze v případě odložení návrhové věci navrhovateli upřít právo seznámit se s důvody tohoto „rozhodnutí“ (uvozovky zde i níže doplňuje autor textu), a NSS proto dospěl k závěru, že § 66 odst. 4 ZPř se proto vztahuje pouze na přestupky projednávané z moci úřední. Namístě je pak dle NSS přiměřená aplikace § 43 správního řádu, který rovněž upravuje odložení (byť tedy ze zcela jiných důvodů a jinou formou než je tomu v ZPř). Jelikož odkládací důvody jsou určeny speciálně v ZPř, přichází v úvahu jen úprava odložení co se formy týče, tedy usnesením. NSS pak uzavírá, že „rozhodnutí“ o odložení věci se vydává v souladu s § 43 odst. 1 správního řádu formou usnesení a oznamuje se navrhovateli.

Zde je nutno si položit otázku, jak se NSS (ne)vyrovnal se skutečností, že před účinností nového správního řádu starý správní řád odložení vůbec neupravoval a odkazu na úpravu odložení ve správním řádu by tedy nebylo možno užít – byla práva navrhovatelů po 16 let pošlapávána z důvodu „díry v zákoně“, nebo zákonodárce smýšlel jinak než nyní NSS? Dále je akceptovatelné, aby okruh osob, jimž se usnesení dle NSS (tedy jen navrhovateli) doručuje, byl opřen nikoliv o psané právo, ale pouze o úvahu soudu, tedy o precedenční normu? Zde se domnívám, že pokud už postupujeme dle § 43 s.ř., je třeba tak činit i v případě okruhu osob, jimž se bude usnesení oznamovat – tedy ve smyslu § 43 odst. 2 s.ř. nejen navrhovateli (coby „podateli“), ale i potenciálnímu obviněnému z přestupku (coby osobě, jíž se usnesení „týká“) – v rámci ZPř se totiž pohybovat nelze, neboť s usneseními a jejich oznamováním u odložení ZPř nepočítá a doručování rozhodnutí je vázáno na účastenství upravené speciálně ZPř (§ 72 ZPř), kdy u odložení ještě žádný účastník dle ZPř není (de lege ferenda se o usneseních u odložení již dlouho uvažuje, bylo by však třeba komplexněji pojaté změny, včetně úpravy oznamování usnesení – NSS tak trochu předběhnul právní vývoj, aniž logicky sám mohl komplexně dotvářet i další související, resp. potřebné, normy). Upozorněme konečně v této souvislosti, že NSS zapomněl na potenciálního obviněného z přestupku a do svých úvah jej vůbec nevzal v potaz, jakkoliv aplikuje analogii iuris (s ohledem na speciální úpravu ZPř o podpůrném použití správního řádu myslím nelze hovořit), a to v neprospěch obviněného.

Domnívám se proto, s ohledem na vše výše uvedené, že NSS vycházel z několika sporných, ne-li chybných, premis, které pak vedly k neméně sporným závěrům, kdy NSS navíc důsledky svých závěrů ne zcela domyslel (např. otázka postavení a procesních práv potenciálního obviněného z přestupku). Za správný a zákonný postup proto nadále považuji i dosavadní praxi při odkládání návrhových přestupků. Pokud už pak má být diskutovaný judikát NSS v praxi rozumně aplikován, jsem přesvědčen, že usnesení musí být oznamováno nejen navrhovateli, ale i potenciálnímu obviněnému z přestupku.

Jan Potměšil

Celý příspěvek