středa 23. června 2010

Jak je to s účastí ekologů ve stavebním řízení?

Od přijetí nového stavebního zákona (č. 183/2006 Sb.; StavZ) se v praxi i (byť zřejmě poněkud méně) v odborných kruzích diskutovalo, zda změněná definice účastníků stavebního řízení dle § 109 (oproti původní dikci v § 59 starého stavebního zákona - č. 50/1976 Sb.) přinesla nějakou změnu ve věci otázky možné účasti tzv. ekologických občanských sdružení ve stavebním řízení. Níže se k této otázce vyjadřuji, a to i s ohledem na zcela čerstvý rozsudek NSS č.j. 5 As 41/2009 - 91 ze dne 27.5.2010, s jehož závěry nesouhlasím a považuji je za nedostatečně vyargumentované.

O co se konkrétně jedná? V novém stavebním zákoně je obsažen výčet osob, které jsou účastníky stavebního řízení v § 109 odst. 1 StavZ. Nikdo nepochybuje o tom, že tato definice je speciální k obecné definici účastníků dle správního řádu a že se jedná o uzavřený taxativní výčet. Otázkou však je, zda nemůže být okruh tam uvedených osob (mezi které ekologická občanská sdružení nepatří) doplněn právě o ekologická občanská sdružení, a to při splnění podmínek § 70 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, v různě rozhodných zněních ("ZOPK"). Nabízejí se dvě možné interpretace. Jedna je ta, kterou posléze zvolil 5. senát NSS ve výše uvedeném rozhodnutí (a k níž se pochopitelně kloní i ekol. obč. sdružení, která jsou v tomto směru podporována i Veřejným ochráncem práv), která tvrdí, že takové rozšíření možné je. Prakticky jediným argumentem, který byl v tomto směru ze strany NSS uplatněn, je to, že § 70 ZOPK je ustanovením speciálním k § 109 StavZ, a tudíž takovému rozšíření nic nebrání. Druhá interpretace, ke které se kloním já (blíže viz níže), je ta, že takové rozšíření možné není.


Důvody pro tento druhý výklad jsou v kostce následující, přičemž dle mého názoru se 5. senát NSS v komentovaném rozhodnutí nevypořádal s žádným z nich (zřejmě asi i proto, že takto detailněji nebyly příslušné argumenty v řízení uplatněny):


1. Jak je zřejmé z historie i systematiky nového stavebního zákona, daný zákon přinesl určitou změnu v koncepci stavebního řízení oproti starému stavebnímu zákona (zejm. došlo k posílení prvků koncentrace), ale hlavně konkrétně přinesl změnu ve vymezení účastníků řízení oproti původnímu stavu. Nový stavební zákon totiž ve svém ustanovení § 109 odst. 1 z výčtu účastníků stavebního řízení vypustil oproti původní úpravě kategorii „osob, kterým zvláštní zákon postavení účastníka přiznává.“ Právě z tohoto dovětku se ve spojení s § 70 odst. 3 ZOPK za starého stavebního zákona účast ekol. občanských sdružení dovozovala. Dle názoru 5. senátu však tato změna neměla žádný praktický dopad.


2. Dle mého názoru (a jak je zřejmé z průběhu legislativního procesu, ale i systematiky StavZ) však taková změna nebyla samoúčelná. Začnu systematikou StavZ. Nelze přehlédnout, že k vypuštění výše uvedené kategorie účastníků stavebního řízení v § 109 odst. 1 StavZ došlo ve zjevném kontrastu s ponecháním oné kategorie mezi účastníky územního řízení (srov. § 85 StavZ). Je tedy zjevné, že nový stavební zákon používá sice podobná, ale v uvedeném ohledu zjevně odlišná vymezení účastníků řízení v řízení územním a stavebním. Je tak možno se ptát: jestliže zákonodárce použil ve stejném předpisu dvou odlišných definic účastníků, zamýšlel tím dosáhnout odlišného výsledku? Dle mého názoru se logicky (v laickém slova smyslu) nabízí odpověď, že ano (k tomu, že k takovému názoru se kloní i dřívější analogická judikatura NSS, kterou 5. senát v daném rozsudku pominul, viz dále). Přístup 5. senátu však je ten, že tuto odlišnost pomíjí. Ostatně se problematikou výkladu § 109 StavZ s ohledem na § 85 StavZ vůbec nezabývá, což je škoda.


3. Jak jsem již výše naznačil, dle mého názoru je postup 5. senátu v citovaném rozhodnutí nekonzistentní s některými dřívějšími rozhodnutími NSS. Konkrétně mám na mysli zejména rozhodnutí NSS č.j. 7 As 29/2003-78 ze dne 9.12.2004, č.j. 2 As 12/2006-111 ze dne 29.3.2007 či č.j. 7 A 56/2002-54 ze dne 2.12.2003. V daných rozhodnutích se sice přímo neadresovala otázka účastenství obč. sdružení dle § 70 ZOPK ve stavebním řízení dle nového stavebního zákona, ale adresovala se otázka jejich účasti v jiných správních řízeních, přičemž dle mého názoru argumentace 5. senátu v nyní mnou komentovaném rozhodnutí není s argumentací v uvedených rozhodnutích NSS slučitelná. Je tak vůbec otázkou, zda 5. senát neměl správně postupovat tak, že by věc předložil rozšířenému senátu, ale to by již byl jen pláč nad rozlitým mlékem ...


4. Když začnu s rozhodnutím č.j. 7 As 29/2003, tak v tom se NSS zabýval otázkou vymezení okruhu účastníků v kolaudačním řízení dle starého stavebního zákona (viz jeho původní § 78 odst. 1), a to právě s ohledem na § 70 odst. 3 ZOPK. Není zřejmě náhodou, že v rozhodném smyslu (vyloučení osob, jimž by účastenství přiznávaly zvláštní zákony) byla definice účastníků v kolaudačním řízení shodná jako je nynější vymezení účastníků v řízení stavebním dle § 109 StavZ. NSS k tomu konstatoval mj.:


"Není pochyb o tom, že definice podle § 78 odst. 1 stavebního zákona je definicí taxativní, tedy uzavřenou, jež jinou osobu, než která bude odpovídat rozsahu této definice, jako účastníka kolaudačního řízení nepřipouští. Definice okruhu účastníků uvedená v § 78 odst. 1 stavebního zákona je nepochybně speciální úpravou ve vztahu k úpravě účastenství uvedené v § 14 odst. 1 správního řádu. ...


... Pokud by tedy měl být účastníkem kolaudačního řízení ještě někdo jiný než subjekty uvedené v § 78 odst. 1 stavebního zákona, muselo by tak stanovit ustanovení zákona, které by bylo ve vztahu k tomuto paragrafu ustanovením speciálním. Na první pohled by se takovým ustanovením mohl jevit § 70 odst. 3 zákona na ochranu přírody a krajiny ve spojení s odst. 2 téhož paragrafu, podle něhož občanské sdružení nebo jeho organizační jednotka, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny, pokud má právní subjektivitu (dále jen „ekologická občanská sdružení“), je oprávněno účastnit se správního řízení, při němž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle zákona na ochranu přírody, pokud oznámí svou účast písemně do osmi dnů od zahájení řízení orgánu státní správy, který řízení zahájil; v tomto případě má postavení účastníka řízení (§ 14 spr. ř.). Již Vrchní soud v Praze v rozhodnutí ze dne 20. 5. 2002 ve věci sp. zn. 5 A 175/2000 (zveřejněném v Soudní judikatuře č. 4/2002, str. 329, též zveřejněno v Soudní judikatuře ve věcech správních pod č. 1006/2002), uvedl, že zákon na ochranu přírody a krajiny je sice zvláštním zákonem, který při splnění podmínek jeho § 70 přiznává postavení účastníka řízení občanským sdružením ve smyslu obecné definice účastníka řízení dle § 14 odst. 2 správního řádu, toto postavení jim však podle uvedeného rozhodnutí přísluší (za podmínek § 70 zákona na ochranu přírody a krajiny) toliko v těch správních řízeních, kde není okruh účastníků zvláštním předpisem stanoven vůbec (§ 14 odst. 1 správního řádu) anebo je vymezen speciálně oproti § 14 odst. 1 správního řádu. Toto postavení jim však nepřísluší v řízení, kde zvláštní zákon určuje výslovně, kdo je jediným účastníkem řízení, a - a contrario - tak vylučuje kohokoli jiného, aby takové postavení měl. Ustanovení § 78 odst. 1 stavebního zákona je (podobně jako to v citovaném judikátu Vrchního soudu v Praze byl § 14 odst. 1 atomového zákona) takovýmto ustanovením zvláštního zákona. Jak bylo výše zmíněno, podle jeho dikce není pochyb, že výčet účastníků kolaudačního řízení je zde taxativní. Smyslem a účelem zvláštního ustanovení o okruhu účastníků je stanovit tento okruh relativně restriktivně, rozhodně restriktivněji, než jak to činí ustanovení § 59 odst. 1 stavebního zákona ve vztahu k účastníkům řízení stavebního. V tomto smyslu je § 78 odst. 1 stavebního zákona obdobou § 14 odst. 1 atomového zákona, třebaže na rozdíl od věty druhé tohoto ustanovení atomového zákona výslovně neříká, že takto definovaní účastníci jsou „jedinými“ účastníky kolaudačního řízení."



5. Z uvedeného se tedy podává, že argumentační postup NSS byl ten, že vyloučil, že by ustanovení § 70 odst. 3 ZOPK bylo speciální k tehdejší definici účastníků kolaudačního řízení (byť ZOPK jako celek byl zákonem speciálním k tehdejšímu stavebnímu zákonu). Jinými slovy řečeno, specialitu nelze pro předmětné případy posuzovat jen dle zákonů jako celku, ale s ohledem na příslušná konkrétní ustanovení, o jejichž aplikaci se má jednat. Domnívám se, že se s výše uvedenou argumentací, která je obdobně opakována i v dalších mnou výše uvedených rozhodnutích, měl 5. senát přinejmenším vypořádat (případně - pokud by s ní nesouhlasil - postoupit věc rozšířenému senátu). Daná argumentace se totiž přímo týkala vztahu § 70 ZOPK a definice účastenství v sektorových předpisech (starém stavebním zákoně, resp. atomovém zákoně) a jejím výsledkem bylo to, že nelze prostřednictvím § 70 ZOPK takovou uzavřenou definici v příslušném sektorovém předpise rozšiřovat.


6. Ve shora cit. rozsudku č.j. 7 As 29/2003 také NSS srovnal definici účastníků kolaudačního řízení a stavebního řízení (opakuji dle úpravy starého stavebního zákona), tj. použil systematický argument jako navrhuji já na základě srovnání § 85 a 109 StavZ zákona shora v bodě 2. Konkrétně k tomu uzavřel: "Pokud by totiž zákonodárce chtěl, aby ekologická občanská sdružení účastníky kolaudačních řízení mohla být, zvolil by jistě dikci ustanovení § 78 odst. 1 stavebního zákona obdobnou, jakou použil v jeho § 59 odst. 1. Zvolil-li však oproti tomu dikce různé, je třeba mít za to, že tím také zamýšlel dosáhnout různých účinků právních úprav."


7. Obdobný argumentační postup pak byl NSS uplatněn i ve zbývajících dvou mnou zmíněných rozhodnutích, zejm. podrobně v rozsudku č.j. 2 As 12/2006. I tam se NSS nespokojil s jednoduchou úvahou o specialitě ZOPK (jako to dle mého názoru nepřípadně učinil 5. senát v komentovaném rozsudku). Konkrétně např. v tomto směru podotkl, že vztah obecnosti a speciality u § 70 ZOPK a vymezení účastníků v sektorových předpisech není tak jednoduchý. ZOPK je totiž v daném ohledu sice užší z osobního hlediska (týká se jen ekol. obč. sdružení), ale širší z věcného hlediska (týká se všech řízení, ve kterých mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny). Zatímco u těch oborových (sektorových) definic je zpravidla širší (obecnější) vymezení osobní, ale z věcného hlediska mají dané normy užší rozsah. NSS proto konstatoval: "V případě souběžné aplikace, respektive střetu takových dvou norem, nelze jednoduše určit, která z nich je obecná a musí „ustoupit“ normě speciální, nýbrž je třeba je aplikovat současně tam, kde je to možné, popřípadě využít jiná výkladová pravidla tam, kde souběžná aplikace možná není." Jak shora uvedeno, argumentaci v tomto ohledu 5. senát pominul. Jen jako dovětek lze poukázat na to, že i v tomto rozsudku NSS zdůraznil, že zákonnou dikci, která naznačuje, že určité vymezení účastníků ve zvláštním správním řízení, je taxativní a uzavřené, nelze považovat jen za rozmar zákonodárce, ale je třeba ji respektovat.


8. Zúžení definice účastníků v novém stavebním zákoně se přitom jeví i logické s ohledem na některé další ustanovení StavZ. Konkrétně např. § 114 odst. 1 StavZ omezuje okruh námitek, které mohou účastníci řízení uplatnit (účastník může uplatňovat jen námitky "proti projektové dokumentaci, způsobu provádění a užívání stavby nebo požadavkům dotčených orgánů, pokud je jimi přímo dotčeno jeho vlastnické právo nebo právo založené smlouvou ..."). Takové omezení prakticky nedává prostor pro uplatňování námitek ze strany ekol. obč. sdružení. Další zúžení pak přináší § 114 odst. 2 StavZ, který konstatuje, že se nepřihlíží mj. k námitkám, které byly nebo mohly být uplatněny při územním řízení. Z povahy věci se námitky enviromentálního charakteru řeší či mohou řešit v územním řízení, a není tedy pro ně místo v řízení stavebním. V kostce se z toho zdá plynout, že i kdyby se ekologická obč. sdružení mohla stav. řízení účastnit, což konstatoval 5. senát v mnou kritizovaném rozsudku, stejně by nemohla po právu prakticky nic věcně namítat. Lze se tak ptát, jaký by jejich účast měla za takové situace smysl?


9. Výše uvedené totiž souvisí s tím, že určité změny v pojetí stavebního řízení byly vedeny (jak dokládají např. stenozáznamy) učinit ze stavebního řízení (i po vzoru některých zahraničních úprav) jen jakýsi technologický proces, když veškeré strategické otázky (včetně enviromentálních) by měly být adresovány v řízení územním, kterého se ekologická obč. sdružení ve smyslu § 85 StavZ účastnit mohou (viz výše zmiňovaná odlišnost mezi § 85 StavZ a § 109 StavZ).


10. Na podporu prvního výkladu se též poukazovalo na čl. 6 a 9 odst. 2 Aarhuské úmluvy (sd. MZV č. 124/2004 Sb.m.s.) a na čl. 6 odst. 4 a čl. 10a směrnici č. 85/337/ES (to činil např. i Veřejný ochránce práv). Konkrétně se tvrdilo, že zužující výklad by byl v rozporu se závazky ČR, které z takových norem mají vyplývat. Těmto pramenům se 5. senát v komentovaném rozhodnutí nevěnoval, jelikož považoval (nesprávně) věc za jednoznačnou v rovině prostého českého práva. Nicméně i v tomto směru lze uvést, že daná argumentace není případná a vyloučení ekol. obč. sdružení z okruhu účastníků ve stavebním řízení není s mez. závazky ČR v rozporu. Stranou ponechávám to, že uvedené prameny nemají přímý účinek (a nejsou self-executing), což je ze strany NSS již jednoznačně judikováno, ale i v rovině jejich prostého výkladu se jeví zřejmým, že dané prameny nevyžadují, aby se ekol. obč. sdružení účastnila úplně všech řízení, která se vedou ohledně určitého projektu, který se může dotknout životního prostředí. Postačí, když je jejich účast zaručena dostatečně efektivním způsobem třeba i jen v jednom takovém řízení, v němž mohou uplatňovat svá tvrzení a námitky, a to zejména v době úvodního rozhodování o projektu. Proto lze považovat za dostatečné, když by jejich účast byla zajištěna v řízení územním, popř. v řízení EIA. Podporou pro tento názor je opět rozsudek NSS č.j. 2 As 12/2006:


" ... za situace, kdy je k uvedení [předmětného projektu] do provozu zapotřebí podstoupit ... několik nezávislých správních řízení, nelze z článku 6 Aarhuské úmluvy dovodit, že by veřejnost, respektive dotčená veřejnost ve smyslu článku 2 odst. 4 a 5 této úmluvy, musela mít nutně přístup do všech těchto jednotlivých řízení. Naopak je zdejší soud názoru, že pokud je účast veřejnosti zajištěna v těch řízeních, v nichž je přímo zvažován vliv tohoto provozu na životní prostředí (což je z definice v prvé řadě řízení podle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí ...), dostačuje to k naplnění závazku z Aarhuské úmluvy plynoucího."



Sečteno a podtrženo se závěrem vysloveným 5. senátem v komentovaném rozsudku nesouhlasím. Daný názor přitom není - dle mého soudu - nejen chybný, ale současně lze uvedenému rozsudku vytknout, že se interpretačně nevypořádal s argumentací, která svědčí pro opačný výklad a která se ve smyslu výše citovaných rozhodnutí nabízela. Ostatně byla daná argumentace shrnuta i v dřívějším rozhodnutí NSS č.j. 6 As 37/2008-221 z 25.2.2010, byť tam se soud (ač danou argumentaci označil za relevantní pro další rozhodování krajského soudu) s danou argumentací nezabýval. 5. senát NSS tak mohl mít příslušné argumenty k dispozici a považoval bych přinejmenším za vhodné, aby se s nimi v tak důležité věci vypořádal.

Do budoucna doufám, že se s obdobně zkratkovitým vypořádáním předmětné záležitosti další senáty NSS nespokojí, příslušnou argumentaci rozeberou a (teď již nevyhnutelně) předloží věc rozšířenému senátu, aby v dané záležitosti učinil jasno. Můj názor na to, jak by pak měl rozhodnout rozšířený senát, je z výše uvedeného zřejmý.

PS: Podotýkám, že řízení sp.zn. 5 As 41/2009 jsem se nijak neúčastnil. Uvedenými otázkami se nicméně ve své advokátní praxi zabývám. Výše uvedené však představuje můj odborný právní názor.


22 komentářů:

Tomáš Pecina řekl(a)...

To je IMHO nesmyslný výklad, protože vycházíte z toho, že by bylo možné zařadit do (kteréhokoli) zákona ustanovení "účastníky řízení nejsou osoby, jimž zvláštní zákon postavení účastníků přiznává". To je ale pojmově vyloučeno, protože lex generalis nemůže nepřímo novelisovat lex specialis, a to dokonce pro futuro. Původní ustanovení bylo proto redundantní a jeho vypuštěním se v otázce účastenství nic nezměnilo.

Anonymní řekl(a)...

Naprosto souhlasím. Dodal bych především to, že nový SZ změnil smysl stavebního řízení ve prospěch práv vlastníků a práva "vyšší" typu urbanismus, ekologie atp. nechal na územka.

Druhá věc je, že za ekologické o.s. se skrývají vykutálenci, kteří napadají v územku veškeré větší stavby, jen aby se pak za úplatu se stavebníkem dohodly. Je s podivem, že ÚS jejich účastenství dávno neomezil, protože jejich právo je založeno jenom na lobbystickém zákonu a nikoliv k jejich vztahu k věci. O nemožnosti domoci se po nich náhrady škody ani nemluvě.

Jan Drtina

Jiří Kindl řekl(a)...

Ad TP: Tím ale opomíjíte právě výše uvedenou argumentaci (uvedenou i v mnou cit. rozh. NSS) založenou na tom, že vztah mezi § 70 ZOPK a speciálními uzavřenými definicemi účastenství v sektorových předpisech není jednoduchým vztahem speciality a obecnosti. Nevím tedy, co Vám k Vaší poznámce říci (nad rámec toho, co je již uvedeno v postu). Právě na takový zjednodušující výklad vztahu dotčených norem (ne zákonů jako celku, ale dotčených ustanovení) jsem se snažil reagovat. Zřejmě se mi to však - soudě podle Vás - ne tak zcela povedlo. Chyba může být buď na vysílači nebo přijímači ... ;o)

Tomáš Pecina řekl(a)...

Ad JK:

Já vaší argumentaci rozumím, ale neztotožňuji se s ní. Mezi oběma zákony není jednoduchý vztah speciality a subsidiarity, bezesporu, oba jsou speciální vůči správnímu řádu a existují vedle sebe. Vyloučit jedním působení druhého by bylo možné pouze explicitně ("účastníkem řízení nejsou osoby uvedené v ustanovení paragrafu tolik-a-tolik zákona toho-a-toho"), nikoli implicitně tím, že se výčet pojme taxative, když právě formulace ekologického zákona evidentně taxativnost podobných výčtů prolamuje.

Vaše úvaha je nadto zatížena dovozováním úmyslu zákonodárce, který je, mírně řečeno, nezjevný, a může se jednat o prosté opominutí nebo chybu (vadné "argumentum ex errore").

Jiří Kindl řekl(a)...

Ad TP:

Nechápu, proč by (za situace, kdy uznáváte, že § 70 ZOPK nemá charakter lex specialis) bylo třeba jeho neaplikovatelnost upravovat výslovně. Ve smyslu mnou cit. judikatury NSS to také nebylo v žádném z uvedených případů provedeno výslovně, jak byste požadoval. Prostě došlo ke střetu dvou norem, a to uzavřené definice účastenství v sektorovém předpisu a § 70 ZOPK. Sektorová definice účastenství pracovala s uzavřeným okruhem účastníků (mezi kterými ekologická o.s. nebyla) a NSS na základě výkladového postupu dospěl k tomu, že takový uzavřený okruh nelze rozšířit prostřednictvím § 70 ZOPK. Argumentaci o "nerozšíření" (tj. neumožnění souběžné aplikace § 70 ZOPK vedle dané taxativní definice účastenství) pak založil (alespoň jako tomu rozumím) zejména právě na systematickém argumentu (odlišné definici účastenství v témže předpisu pro jiný typ řízení) a na dovození "úmyslu" zákonodárce (např. jestliže v témže předpise použil dvě různé definice účastenství zamýšlel tím dosáhnout odlišných důsledků).

Přijde mi, že totéž platí v předmětném případě. Btw ta uzavřená definice účastníků kolaudačního řízení podle starého stav. zákona, u které NSS odmítl možnost jejího rozšíření prostřednictvím § 70 ZOPK, byla v relevantním ohledu prakticky stejná jako je nynější § 109 StavZ.

A co se týče dovozování úmyslu zákonodárce, je to sice obecně problematická věc (byť třeba NSS v mnou citovaných judikátech to také dělal), ale v předmětném (komentovaném) případě mi přijde, že je to poměrně zjevné. Pokud byste se podíval do stenozáznamů (změna myslím přišla z nějakého výboru PSP) je tam na změnu koncepce stavebního řízení na pouze technologický proces výslovně poukazováno. Takový úmysl pak dle mého názoru plyne i z dalších mnou uváděných věcí (posílení principu koncentrace a omezení okruhu námitek, které lze ve stavebním řízení vznášet, což prakticky vylučuje smysluplnou účast eko. o.s. a z odlišnosti mezi vícero definicemi účastenství v témže předpisu). (argument předpokladem rozumného zákonodárce ;o)

Tomáš Pecina řekl(a)...

Ad JK:

To je slabá argumentace. Základem je teleologický výklad ekologického zákona, takže klíčovou otázkou je, zda řízení je toho druhu, aby to odůvodňovalo účast těchto zvláštních účastníků, a pokud na tuto otázku odpovíme kladně, nemůže taxativní výčet účastníků jejich postavení účastníka vyloučit. Váš výklad je naproti tomu mechanický a formalistický, nerespektující smysl úpravy.

Dan Dvoracek řekl(a)...

Mmmm... proč není základem teleologický výklad stavebního zákona, podle nějž je smyslem taxativního výklady zamezit vstupu jiných osob do technicky orientovaného řízení na základě obecných ustanovení jiných předpisů?

Jiří Kindl řekl(a)...

Ad TP:

Nemůžu si pomoci, ale nějak ve Vašem komentáři postrádám věcnou argumentaci. Zda je můj výklad "mechanický a formalistický, nerespektující smysl úpravy", nechť si každý posoudí sám - nevím, co bych Vám na to měl říci (s výjimkou toho, že s takovým hodnocením nesouhlasím).

Co se týče Vašeho poukazu na teleologii ZOPK, nijak tím nereagujete na argumentaci, již použil NSS v případě atomového zákona, resp. kolaudačního řízení ve starém stav. zákoně. Znamená Vaše argumentace to, že považujete ta mnou citovaná tři rozhodnutí NSS za chybná?

A i jinak mi ten argument přijde nepřiléhavý. Předmětná situace je dle mého názoru totiž taková, že zde byla norma § 70 odst. 3 ZOPK (která - jak jsme se, zdá se, shodli - není lex specialis k definici účastníků ve stavebním řízení). Ta by obecně umožňovala účast ekol. o.s. ve stavebním řízení, nebyla-li by tu norma stanovící, resp. vedoucí k opaku. Za takovou normu považuji právě § 109 StavZ, která je ostatně lex posterior. Zvolení uzavřeného taxativního výčtu nebylo náhodou (jak potvrzuje systematika StavZ, nově pojatá koncepce stavebního řízení i historie legislativního procesu) a v důsledku takové normy má tedy dojít k vyloučení z účastenství osob, které nespadají do dané uzavřené definice, což platí i na ekol. o.s.

Stejně tak si myslím, že stavební řízení není ani řízení takového "druhu, aby to odůvodňovalo účast těchto zvláštních účastníků". Jak jsem popsal (a Vy ponecháváte bez odezvy), aplikovaný princip koncentrace a omezení okruhu námitek, které lze vznášet, prakticky vylučuje smysluplnou účast ekol. o.s.

Ve finále mi tak přijde, že Vaše argumentace je zřejmě stále založena na (skrytém) předpokladu o povaze § 70 ZOPK jakožto lex specialis, byť jsme se již dříve shodli, že takový přístup je zjednodušující a v rozporu s argumentací uvedenou v mnou cit. rozhodnutích NSS.

Jinam myslím, že jsem se již v tomto směru argumentačně celkem "vyčerpal" a do značné míry opakuji, co již jsem napsal v postu či následných replikách na Vaše komentáře. Neurazte se proto, pokud nebudu na Vaše další komentáře reagovat. Jsem totiž přesvědčen, že jsem již řekl prakticky vše, co se k tomu říci dalo.

Občasný blogger řekl(a)...

Není tomu ale třeba tak, že obecný je v tomto případě § 70 ZOPK vztahující se generelně na všechna správní řízení, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle tohoto zákona, zatímco lex specialis je § 109 odst. 1 stavebního zákona vztahující se z ustanovením § 70 ZOPK vymezených správních řízení jen na (některá - ne ve všech stavebních řízeních mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny ) řízení stavební? byl by § 70 ZOPK speciálním ustanovením např. i k § 14 odst. 1 atomového zákona, podle kterého se účastenství občanských sdružení podle § 70 ZOPK rovněž nepřipouští (viz rozsudek Vrchního soudu SJS 1006/2002 citovaný ostatně v rozhodnutí NSS č. 406/2004)? z tohoto důvodu se domnívám, že někdejší § 90 odst. 4 ZOPK měl svůj smysl, neboť obsahoval, byť málo obvyklé, speciální ustanovení ke speciálnímu ustanovení a až do účinnosti zákona č. 349/2009 Sb. na jeho základě účastenství občanských sdružení v řízeních stavebních dovozovat šlo. ale možná také, že jen spolu s Jiřím Kindlem žiju v nějakém bludu a čekáme, až nám z očí spadne závoj nevědomosti ...

Josef Vedral

Jiří Kindl řekl(a)...

Ad JV:

Úvaha o tom, že lex specialis je § 109 StavZ k § 70 ZOPK a ne naopak mi přijde možná a obhajitelná. Přinejmenším stejně (spíše však více) jako opačná úvaha použitá 5. senátem NSS v mnou kritizovaném rozhodnutí. To mj. zpochybňuje zjednodušující postup zvoleným 5. senátem v dané věci.

Nicméně vyjdu-li z argumentace NSS v odkazovaných rozhodnutích (k atom. zákonu, resp. kolaudačnímu řízení dle starého stavebního zákona), která je založena na tom, že vztah zvláštního a obecného se odvozuje od rozsahu, resp. šíře úpravy dotčených norem, pak by zde vyvstával ten problém, že § 70 ZOPK je širší z věcného hlediska (viz Vámi uváděná všechna řízení, která se týkají ochrany přírody a krajiny), ale užší z osobního hlediska (řeší jen účast ekol. obč. sdružení jako jednoho typu subjektů). Právě pro tu určitou nesouměřitelnost mezi věcným a osobním hlediskem zvolil (a myslím, že správně) NSS v těch odkazovaných rozhodnutích postup založený na tom, že se nejedná o prostý vztah speciality či obecnosti (a to ani jedním směrem), ale je třeba si při řešení konfliktu dotčených norem pomoci jinými výkladovými metodami.

A co se týče poukazu na (nyní zrušený) § 90 odst. 4 ZOPK (jehož zrušení btw 5. senát v kritizovaném rozsudku považoval za irelevantní), myslím si, že jako podklad pro účast ekol. o.s. nemohl sloužit. Dané ustanovení ostatně platilo i ve vztahu k situacím řešeným v těch rozhodnutích NSS ohledně atomového zákona, resp. kolaudačního řízení. NSS v daných rozhodnutích (a podle mne opět správně) konstatoval, že je třeba posuzovat vztah obecnosti/speciality nikoliv poměrem zákonů jako celku (což je jediné, co řešil § 90 odst. 4 ZOPK), ale na základě vztahu konkrétních dotčených ustanovení. Skutečnost, že tedy ZOPK byl zvláštním zákonem ke stavebnímu zákonu, NSS nebránila, aby např. řekl, že poměr definice účastenství v kolaudačním řízení (podle starého stav.zákona) a § 70 odst. 3 ZOPK nelze vnímat na dichotomii obecný-zvláštní a posléze dospět k závěru o nemožnosti rozšířování příslušné definice účastenství pomocí dalších výkladových metod. Totožně to myslím platí i pro nynější § 109 StavZ.

Proto se domnívám, že účastenství ekol. o.s. nešlo dovozovat ani před zrušením § 90 odst. 4 ZOPK, a tím spíše pak pochopitelně ani poté.

Tomáš Pecina řekl(a)...

Ad JK:

Můžeme se tedy v klidu a míru rozejít s tím, že we agree to disagree.

Ad JV:

Podle mne jsou úvahy o specialitě a subsidiaritě poněkud pomýlené, protože dikce § 70 ZOPK propůjčuje tomuto ustanovení universální působení a vzájemný vztah zákonů není třeba zkoumat. A propos, rozhodnutí o omezení účasti občanských sdružení v řízení podle AtomZ, což je silný argument protistrany, považuji od počátku za chybné, resp. politicky motivované a účelové. Aniž bych nějak "ekoteroristům" fandil, těžko si představit řízení se silnějším možným dopadem do ochrany přírody a krajiny, než právě toto.

Občasný blogger řekl(a)...

Ad JK
Nezbývá než uznat, že máte pravdu, mé úvahy byly dosti zjednodušující. Ale ještě k tomu § 90 odst. 4 ZOPK, resp. možná nejen k němu - opravdu toto ustanovení upravovalo vztah obecnosti, resp. speciality poměrem tam uvedených zákonů jako celku? mělo by to vzhledem k předmětu jejich úpravy vůbec smysl? nebo se tím spíše naznačovalo, že jde o vztah obecnosti a speciality nikoliv zákonů jako celku ale jednotlivých jejich v úvahu připadajících ustanovení? pravidlo lex specialis (v daném případě ZOPK) derogat legi generali (např. stavební, lesní či vodní zákon) pravděpodobně nikdy neplatilo, ale vždy šlo (mohlo jít) jen o jednotlivosti

Eva řekl(a)...

JK:
Dovolím si poznámku k jednomu z důvodů, pro který nesouhlasíte s rozsudkem. Jde bod 8 (a vlastně i 9 a částečně 10), tedy jaké námitky by vlastně bylo možné ve stavebním řízení uplatnit. Uvádíte, že námitky enviromentálního charakteru se z povahy věci řeší v územním řízení, ve stavebním řízení pro ně není místo. Z větší části to tak bude. Přesto podle mého názoru nejen umístění stavby, ale i způsob provádění stavby může mít vliv na ochranu přírody a krajiny (někdy značný), přičemž tuto námitku nemůžete uplatnit jinde než ve stavebním řízení.
Eva Vávrová

Občasný blogger řekl(a)...

Ad TP
Vždyť jsem si to myslel, že žiji v bludu ... ale přesto to ještě zkusím - pokud jsou mé úvahy o specialitě a subsidiaritě v daném případě poněkud pomýlené, protože dikce § 70 ZOPK propůjčuje tomuto ustanovení universální působení a vzájemný vztah zákonů není třeba zkoumat, co to vlastně znamená? že snad toto ustanovení má vyšší právní sílu než jiné zákony a neplatí pro ně, resp. pro jeho vztah k ustanovením jiných zákonů, pravidlo lex specialis ...? tedy by snad ani nebylo možné účast OS ve správních řízeních s daným předmětem vůbec nijakým způsobem vyloučit? nebo bylo? jak? pouze výslovným speciálním ustanovením a ne "pouze" taxativním výčtem? to je pak ale možná jen věc legislativní techniky a míry formalismu tvůrce zákona ... ale pokud by § 70 ZOPK byl "nadzákonný" (snad jedině kvůli příslušným normám evropského a mezinárodního práva, ale o tom zatím nebyla řeč), tak by zřejmě nešlo ani to
s námitkou, že rozhodnutí o omezení účasti občanských sdružení v řízení podle AtomZ považujete od počátku za chybné, resp. politicky motivované a účelové, se dá těžko polemizovat, to mohu prohlásit o jakémkoliv rozhodnutí soudu, se kterým z těch či oněch důvodů nesouhlasím a má to pramalou argumentační hodnotu (když např. nevím, kdo byli ti politici, kteří tenkrát stáli soudcům za zády či jaké neblahé účely tím soudci sledovali a proč ...)

Josef Vedral

Tomáš Pecina řekl(a)...

Ad JV:

Existuje víc zákonů, které jsou universální a promítají se všude tam, kde není jejich působení výslovně vyloučeno. Příkladmo zákon o ochraně osobních údajů, ten je taky nutné vyloučit explicite.

Jiří Kindl řekl(a)...

Ad JV:

Já jsem vždy § 90 odst. 4 ZOPK chápal tak, že pro vyloučení pochybností definuje své postavení jakožto zvláštního vůči stav. zákonu (resp. dalším tam uvedeným předpisům - lesnímu zákonu, zákonu o vodách, o myslivosti atp.) opravdu ve smyslu zákona jako celku. Všechny tyto další předpisy (včetně stavebního zákona) totiž na vícero místech v různých souvislostech referují na "zvláštní předpisy" či "zvláštní zákony". Uvedené ustanovení ZOPK podle mne mělo vyloučit pochybnosti, že mezi takové zvláštní předpisy patří i ZOPK (dovedu si představit, že např. vztah mezi lesním zákonem a ZOPK by v tomto směru mohl být posuzován všelijak). Takové odkazy se používaly v různých souvislostech (bez nároku na úplnost či zcela sytematickou správnost) např. - procesních (ohledně příslušnosti orgánů), technických (např. ohledně dokládání vyžadovaných dokladů či stanovisek dotčených orgánů) nebo i definičních (třeba u vymezení účastníků některých typů řízení dle stav. zákona).

Význam, který to podle mne mělo, se pokusím ilustrovat na příkladu u toho třetího (definičního) podtypu. Tomu odpovídá např. i nynější § 85 StavZ, který vymezuje účastníky územního řízení (odlišně od stavebního) - se například uvádělo, že účastníky řízení jsou osoby, o kterých tak stanoví zvláštní předpis. § 90 odst. 4 ZOPK pak vylučoval jakékoli pochybnosti o tom, že účastníky mohou být i ekol. o.s. při splnění podmínek § 70 ZOPK. Jinak řečeno, v takových případech (ač asi z obdobných důvodů jako uváděl NSS v mnou odkazovaných rozhodnutích nebylo možno konstatovat, že by § 70 ZOPK byl speciální k § 85 StavZ) je možno (narozdíl od případu dle § 109 StavZ u stavebního řízení) souběh daných dvou norem vyřešit jejich souběžnou aplikací. Narozdíl od § 109 StavZ totiž § 85 StavZ neobsahuje taxativní uzavřenou definici účastenství, ale definici otevřenou dopadu "zvláštních právních předpisů". § 90 odst. 4 ZOPK pak - jak shora uvedeno - vylučoval pochybnosti o tom, zda je ZOPK "zvláštním právním předpisem". Myslím, že pro obdobná řešení byl § 90 odst. 4 ZOPK použitelný (měl přidanou hodnotu) i u těch jiných přepisů (lesní zákon, zákon o vodách atd.), byť teď jsem se na to speciálně nedíval. Kdyby nebylo ustanovení § 90 odst. 4 ZOPK mohly v tomto směru vznikat pochybnosti (a mohou potenciálně i nyní, když bylo dané ustanovení vypuštěno).

Jiný než shora uvedený význam bych § 90 odst. 4 ZOPK nepřiznával.

Jiří Kindl řekl(a)...

Ad EV:

Děkuji za zajímavou poznámku. Nicméně si myslím, že i námitky ve věci způsobu provádění stavby bývají, popř. mohou být - v rozsahu, v jakém se mohou dotknout zájmů chráněných ZOPK - řešeny v územním řízení. V územním řízení se nerozhoduje o umístění stavby ve vakuu, ale bere se v úvahu, že stavba, která je umísťována bude muset být nejprve postavena a že s následným prováděním stavby budou moci být spojeny zásahy do zájmů chráněných ZOPK (např. do volně žijící živočichů či rostlin atp.). I takové přepokládané zásahy se, myslím poměrně běžně, řeší v rámci územního řízení a vyžadují se příslušné souhlasy či rozhodnutí o výjimkách dle ZOPK jako podklady pro vydání územního rozhodnutí. Např. jsem se v praxi také setkal s tím, že bylo vyžadováno povolení k vjezdu vozidel či následným stavebním zásahům do přírodní památky (dle zvl. podmínek její ochrany) ještě v rámci územního řízení. Příslušné výjimky dle ZOPK umožňující zásahy do zvláště chráněných druhů živočichů či rostlin jsou také opatřovány již v územním řízení, byť k příslušnému zásahu může ve větší míře dojít až v důsledku realizace stavby. Obtížně si tak dovedu představit námitky ve věci způsobu provádění stavby, které by byly takové kvality, aby se dotýkaly zájmů chráněných ZOPK a nemohly by být adresovány již v územním řízení (popř. v řízení EIA). Ostatně i § 92 StavZ předpokládá, že územní rozhodnutí může stanovit podmínky pro další přípravu a realizaci záměru (což zahrnuje i provádění stavy - viz např. možnost uložit zpracování prováděcí dokumentace). Pokud by Vás však napadal nějaký takový případ, rád se s ním seznámím.

Jiří Kindl řekl(a)...

Ad EV:

Ještě jen jedno doplnění k mé předchozí reakci. Vedle § 114 odst. 2 StavZ jsem v postu odkazoval též na § 114 odst. 1 StavZ, který okruh námitek, jež lze vznášet omezuje z dalšího ohledu (tj. nikoliv jen pohledem koncentrace vůči předchozímu územnímu řízení). Konkrétně z daného ustanovení plyne, že námitky mj. i proti způsobu provádění stavby lze vznášet jen, pokud je jimi u příslušného účastníka přímo dotčeno jeho vlastnické právo nebo právo založené smlouvou provést stavbu nebo opatření nebo právo odpovídající věcnému břemenu k pozemku nebo stavbě. I z tohoto omezení se mi zdá zjevné, že ekologická o.s. by nemohla de iure námitky ve stavebním řízení vznášet, což dle mého názoru dále podporuje, proč nemají dle § 109 StavZ postavení účastníka.

Ad JV:

Ještě jen reakce na tu zmínku o tom, že nebyla řeč o příslušných normách evropského a mezinárodního práva. Skutečnost, že takové normy nic nemění na mnou presentovaném závěru jsem naznačil v bodě 10. mého příspěvku.

Občasný blogger řekl(a)...

Ad JK
Ta zmínka o mezinárodním a evopském právu souvisela s poznámkou TP o univerzální působnosti § 70 ZOPK, nahlas jsem uvažoval, z čeho by mohla pramenit ...

AD TP
Přiznám se, že netuším proč by musel být zrovna zákon o ochraně osobních údajů vylučován výslovně a některé jiné zákony ne? jistě může být jeho použití výslovně vyloučeno, zcela nebo zčásti, ale pokud by existovala jiná tak či onak rozsáhlá (speciální) úprava ochrany osobních údajů, tak by se snad použila ona a zákon o ochraně osobních údajů v příslušných pasážích nikoliv, stejné je to např. se správním řádem, kdy se do zvláštních zákonů také nepíše, že se to a ono ustanovení správního řádu nepoužije, pokud zákon obsahuje speciální pozitivní úpravu a nechce jen některá ustanovení či části správního řádu vyloučit bez náhrady, podobně např. zákon o státní kontrole a další obecné předpisy, a stejné je to po mém soudu i s § 70 ZOPK, může být vyloučen buď výslovně nebo speciálním ustanovením

JV

Tomáš Pecina řekl(a)...

pokud by existovala jiná tak či onak rozsáhlá (speciální) úprava ochrany osobních údajů, tak by se snad použila ona a zákon o ochraně osobních údajů v příslušných pasážích nikoliv

Ovšem, pokud by někde byla ochrana osobních údajů upravena komplexně, ZOOÚ by se nepoužil, stejně jako by se nepoužil ZOPK, jestliže by byla ochrana ekologických práv zajištěna dostatečně komplexní úpravou. Ve stavebním řádu to tak ale není, proto mám stále za to, že pouhá taxativnost výčtu působení ZOPK nevylučuje.

Občasný blogger řekl(a)...

Ad TP:
možná se ztrácím, ale pokud by byl § 70 ZOPK vyloučen výslovně, bylo by to (alespoň po formální stránce v pořádku), i když by ochrana ekologických práv nebyla dostatečně zajištěna? jak by to mělo vypadat? např. tak, že by v § 109 SZ bylo uvedeno, že § 70 ZOPK se nepoužije? nebo by v § 70 ZOPK bylo uvedeno, na jaká řízení se nepoužije? sám jste názor, podle něhož by bylo možné zařadit do (kteréhokoli) zákona ustanovení "účastníky řízení nejsou osoby, jimž zvláštní zákon postavení účastníků přiznává", označil v úvodu siskuse za nesmyslný - takže takto by to nešlo? je vůbec nějaký obsahový rozdíl mezi vyloučením a výslovným vyloučením, pokud existuje speciální úprava? není pak výslovné vyloučení vyloučením na druhou, které má jen odstranit pochybnosti o skutečném vyloučení?
JV

Tomáš Pecina řekl(a)...

Ad JV:

Asi se už trochu točíme v kruhu, ale přesto: Vyloučení aplikace konkrétní právní normy je v pořádku (není-li ovšem protiústavní), vyloučení paušální mám za krajně problematické a možné nejvýš pro praeterito. Zde je nadto vyloučení učiněno zcela neadekvátním způsobem taxativního výčtu, takže můj závěr je, že účast ekoteroristů ve stavebním řízení vyloučena není.