pondělí 30. března 2009

Chybí v Ústavě lhůta?

Jedním z pravidelných a opakujících se témat, které se vynořují vždy v souvislosti se sestavováním vlády, je absence lhůty pro jmenování premiéra prezidentem. V souvislosti s událostmi posledních dnů se tomuto problému věnuje v zajímavém komentáři např. Petr Uhl v dnešním Právu („Bude se ohýbat ústava?“), když tvrdí, že ústava skýtá možnosti dvojího výkladu a namísto jejího ohýbání by bylo lepší ji přepsat.

Nabízím jiný výklad. Jistě, Ústava skutečně žádnou konkrétní lhůtu neobsahuje a neuvádí ani formulaci typu „neprodleně“, „bez zbytečného odkladu“, „okamžitě“ apod. Nepovažuji to však za její deficit a určitě ne za důvod k dopracování či přepsání. Ústavní normy jsou totiž výrazně odlišné od norem jiných právních odvětví. Jsou velmi obecné, neúplné až torzovité, zpravidla neobsahují sankce, a pokud ano, často se spíše jedná o sankce politické než sankce stíhající protiprávnost. Koneckonců, vyslovení nedůvěry vládě minulý týden určitě lze označit za sankci sui generis, byť tato sankce určitě není důsledkem protiprávního jednání vlády. Prostě se jen změnila politická konstelace v Poslanecké sněmovně.

Torzovitost ústavních norem však nemá být vnímána jako slabost, nýbrž spíše jako jejich esenciální znak. Ústavní normy totiž stanoví pouze základní mantinely, nejdůležitější východiska a principy, které mají být následně konkretizovány na podústavní úrovni. Celý systém však může fungovat jen za splnění jednoho klíčového předpokladu: všichni rozhodující ústavní aktéři musí respektovat základní hodnotovou orientaci ústavního pořádku. Prostě, musí existovat minimální konsensus a naopak nesmí se objevovat snaha svého názorového či politického oponenta za každou cenu podvést, obalamutit, podfouknout, přechytračit, zneužít jeho důvěru, nachytat na švestkách či jinak zneužít právo. Mezi relevantními aktéry tedy musí převládat důvěra v ústavní systém a respektování pravidel podle zásady „padni komu padni“. Každé krátkodobé vítězství, vedeno třeba i těmi nejlepšími úmysly, totiž může představovat porážku systému jako celku. Všichni zainteresovaní by si pak měli velmi dobře uvědomovat, že svým jednáním či nečinností spoluvytváří ústavní zvyklosti, u nichž bude legitimní očekávat jejich opakování i za situace v budoucnu, kdy si hráči „otočí šachovnici a vymění si figurky.“

Domnívám se proto, že stanovení konkrétní lhůty, zavazující prezidenta jmenovat nového premiéra, nemá žádný rozumný smysl. Sestavování vlády je totiž velmi komplikovaný proces, jehož podstata spočívá v uspokojování a vyrovnávání zájmů jednotlivých zainteresovaných aktérů a tento proces nelze sešroubovat mechanickými lhůtami (např. dvou týdnů, jedním měsícem apod.). V politické realitě totiž budou případy, kdy dva měsíce bude zbytečně mnoho a naopak jeden měsíc příliš málo. Navíc, každé takovéto deklarování lhůty by nevedlo k ničemu jinému, než že by tato lhůta byla v praxi porušována a předejití tohoto porušování stanovením sankce považuji za iracionální.

Vzpomeňme i na – podle mého názoru zcela neomluvitelnou – liknavost prezidenta republiky při navrhování kandidátů na ústavní soudce Senátu v roce 2003 a v letech následujících, kterou nezměnilo ani faktické a nakonec i právní umrtvení rozhodovací činnosti pléna Ústavního soudu. Jakkoliv tuto liknavost kritizuji, nemyslím, že by rozhodování prezidenta mohlo být urychleno stanovením konkrétní lhůty. A to samozřejmě nelze pominout, že najít osobu ústavního soudce je zpravidla daleko jednodušší než objevit nového premiéra se šancí sestavit většinovou vládu.

Zakotvení obecnější formulace typu „prezident republiky neprodleně jmenuje předsedu vlády“ apod. pak považuji za zbytečné již proto, že platí obecná zásada, podle níž orgán veřejné moci, když má něco vykonat a nemá pro to určenu konkrétní lhůtu, tak musí učinit neprodleně. I dnes tedy prezident republiky nemá libovolný časový manévrovací prostor, v jehož rámci by mohl zvažovat jmenování premiéra a "užívat si faktické bezvládí", nýbrž musí tak učinit v co možná nejkratší době. Pokud by tak učinit nechtěl, nepomůže překonat jeho nevůli ani ústavní zakotvení této povinnosti naznačenými formulacemi „bez zbytečného odkladu“ apod. Jsme totiž opět u základního předpokladu fungování ústavního systému: respektování jeho vnitřní logiky a potlačení parciálních zájmů ve prospěch zájmů veřejných.
Říkejme tomu třeba státotvornost.

12 komentářů:

Anonymní řekl(a)...

S článkem souhlasím.

Problém současného okamžiku vnímám jinde. Síly, které svrhly vládu zároveň nejsou ochotny vzít na sebe vládní zodpovědnost. Pokud bude existovat ve Sněmovně dostatečné množství politických sil, které jsou převážně, nebo alespoň dostatečně destruktivní, tak si s tím současný systém moc neporadí. A politické síly k tomu postupně degenerují (nulové tolerance).

Můj návrh změny Ústavy by byl, aby návrh nedůvěry musel obsahovat jméno nového premiéra. Zda bude návrh pro prezidenta závazný, by již bylo na diskusi.

Arnošt Kobylka

Anonymní řekl(a)...

Naprosto souhlasím. Labyrintem ale zůstává otázka, kdo posoudí, že dva měsíce pro jmenování předsedy vlády a ministrů je moc a jeden měsíc málo, resp. proč. Na to pak s podobným laděním navazuje otázka, jaké mohou existovat sankce za překročení těchto implicitních lhůt. Pokud si odbře pamatuji, tak v době fatální neobdsazenosti Ústavního soudu se prý hovořilo na půdě Senátu o ústavní žalobě proti prezidentovi. Tehdy mi to přišlo jednak úsměvné, protože soudit měl v takovém případě někdo, kdo soudit nemohl, a kromě toho mi to přišlo i trochu přestřelené. Proč chodit jako Škrhola se sukovicí na vosu sedící na nose? Uznávám ale, že jiný pádný prostředek asi neexistuje. Anebo ano?
Ústavní tradice je určitě významná a souhlsím s tím, že její tvorba je v prvé řadě záležitostí ústavních akterů. To co dělají či nedělají a jak je nejen vodítkem pro jejich následovníky nebo následné podobné situace. Také je to ale svým způsobem obraz morální vyspělosti občanů, jež jsou ústavními aktéry reprezentováni. Když je pro ústavní většinu občanů důležité vědět, jak zákony obcházet nebo rovnou porušovat s předpokladem, že nebudu potrestán, abych z toho okamžitě něco hmotného pro sebe měl, pak asi nelze ani od reprezentantů takových občanů očekávat hru s jasnými a danými pravidly "padni komu padni". (omlouvám se za dlouhou a kostrbatou konstrukci). I když zlepšení lze vidět, pro toho kdo vidět chce, myslím že nelze jen spoléhat na dobrý vývin ústavní tradice nebo navázání na hodně starou ústavní tradici.


Štěpán Šťastník

David Kosař řekl(a)...

Souhlasím s AK, že konstruktivní veto by mohlo mít pozitivní účinky.

Jan Petrov řekl(a)...

Dovolím si lehce argumentovat pro stanovení lhůty:

1/ Ačkoli je sestavování vlády "velmi komplikovaný proces", může trvat půl roku, rok? Neexistuje strop? A je-li tento proces, v konkrétním případě, tak komplikovaný, neznačí to, že by mohlo být lépe nemrhat časem a směřovat k předčasným volbám?

2/ Proč by bylo iracionální stanovit sankci pro případ porušení lhůty? Samozřejmě sankci rozumnou, takovou, která se vynutí sama: Nejmenuje-li prezident (předseda PS) předsedu vlády do 1 měsíce, ztrácí pokus.

3/ Stávající bezlhůtovost umožňuje prezidentovi vydírat politické strany: Dokud neuděláte X, nejmenuji předsedu vlády, i kdybych ho měl jmenovat až za půl roku. Výstřední prezident může bezlhůtovost zneužít i ke kredibilnímu vyhrožování.

Tomáš Pecina řekl(a)...

Otázkou je, kde končí legitimní vyjednávání a kde začíná zneužívání. Klaus si maximálním využitím svých pravomocí vynutil odstoupení Grosse, což, jak se zřejmě většinově shodneme, byl prospěšný krok.

Anonymní řekl(a)...

Nevím, školy nemám, ale dá se právem svázat úplně všechno? Zvlášť tam, kde jsou neustále znovudefinovány jak základy státu, tak zdroje práva (dobře, každý na tohle může mít jiný názor) - na ústavní rovině? Nemá pravdu doc. Šimíček v tom, že v této rovině jde spíše o dobrovolné přijetí pravidel hry, než o podrobnou regulaci?

Viktor Lokomotiv

George řekl(a)...

Je otázkou jestli do Ústavy ukládát prezidentovy lhůty, když ho ani nedokážeme donutit, aby respektoval rozhodnutí soudu. Viz případ soudního čekatele Langera.

Anonymní řekl(a)...

Více než absence lhůt mi v ústavě vadí, že ne všechny články zní podle vzoru "pokud nastane tohle, bude to mít tento důsledek...", jak to je - podle mne správně - v článcích 73/2 a 3, 74 a 75 ústavy. Potíže v praxi činí nebo by činit mohly formulace, že prezident na něčí návrh někoho jmenuje, třeba vládu na návrh předsedy vlády (68/2), člena vlády na návrh jejího předsedy (68/5), neboť není jasné, musí-li návrhu vyhovět, a co se stane, nevyhoví-li mu. Nejasné je také slovo "spolupodpis" v článku 63/3 a 4. Tato kontrasignace je výlučně v pravomoci předsedy vlád (může jí jiného člena vlády pověřit), takže výrazně narušuje zásadu "vláda rozhoduje ve sboru", ona, a ne její předseda (či ten jím pověřený člen) je totiž odpovědna za kontrasignované rozhodnutí prezidenta republiky - přitom to ani nemusí projednat, natož schválit.
Lhůtu v ústavě bych uvítal hlavně v čl. 68 (jmenování nové vlády po demisi staré) hlavně proto, že nového předsedu vlády může prezident jmenovat opakovaně, může tedy jmenovat více osob po sobě, aniž mu ten předseda vlády vůbec nějakou vládu navrhne. Tím prezident republiky, jak já chápu článek 68, neztrácí jeden ze svých dvou pokusů vybrat osobu, která mu vládu navrhne. V parlamentních demokraciích je přece běžné, že jmenovaný předseda vlády se svého úkolu navrhnout vládu vzdá, třeba proto, že je zbaven způsobilosti k právním úkonům nebo je uvězněn, ochoří, ba může i zemřít, nebo proto, že mu ani modří mravenci, černí krkavci a zelená rybka v koalici potřebnou většinu hlasů ve Sněmovně přinést nemohou. Ruku na srdce - nebyla první Topolánkova vláda vlastně jeho lstí, aby se prodloužilo "hledání" té stojedničky?
„Všichni zainteresovaní by si pak měli velmi dobře uvědomovat, že svým jednáním či nečinností spoluvytváří ústavní zvyklosti, u nichž bude legitimní očekávat jejich opakování i za situace v budoucnu, kdy si hráči ´otočí šachovnici a vymění si figurky´,“ napsal Vojtěch Šimíček. Hra, a tím spíše život, by měly mít stanoveny pravidla, aspoň rámcová, a měly by být předem známy důsledky jejich porušení. U hry s „otočením šachovnice“ mnozí počítají, ale s čím počítá prezident republiky ve svém druhém, tedy posledním funkčním období? Apely na soudnost či slušnost lidí nebývají tím nejlepším řešením. Tresty ovšem také ne. Účinné však bývá opatření, které následuje bezprostředně po porušení pravidel.
Souhlasím s Janem Petrovem, pokud jde o lhůtu. Stanovit lhůtu bez "sankcí" (důsledků pro případ, že se daný krok v oné lhůtě nevykoná) nemá moc smysl. Lhůta by určila, že prezident má ke jmenování nového předsedy řekněme 15 nebo 20 dní, a mohla by být prekluzívní, po ní by začala už běžet lhůta druhého prezidentova pokusu. Pokud by měl i nově jmenovaný předseda vlády lhůtu k předložení jejího návrhu (například měsíc), mohl by se jeho neúspěch (který by mohl vyhlásit on sám nebo Sněmovna usnesením po uplynutí lhůty), prezidentovi počítat jako jeden z jeho dvou pokusů.
Po 17 letech je možná čas začít pracovat na nové ústavě. Ta stará mě irituje hlavně tím, že prezident republiky není z výkonu své funkce odpovědný - tedy nijak, ani politicky. Je neodpovědný i trestně, správně a podle některých názorů i občanskoprávně.

Petr Uhl

Vojtěch Šimíček řekl(a)...

Předně všem děkuji za reakce na post, obzvláště Petru Uhlovi. Doufám, že polemiku s Vaším textem jste nevnímal jako kritiku, nýbrž spíše jako inspiraci - tak byla totiž míněna.

Konkrétně:

Nápad s konstruktivním vyjádřením nedůvěry "made in Germany" je určitě nosný. Aplikováno na události minulého týdne, velmi pravděpodobně by vláda nepadla (nechci sahat do svědomí některým poslancům, nicméně nejsem přesvědčen, že věděli stejně dobře, co vlastně chtějí, jako to, co se jim nelíbí). Případně, pokud by vláda za fungování konstruktivního vyslovení nedůvěry padla, měli bychom již zaděláno na vládu novou, resp. prezident by už rozpouštěl sněmovnu a vyhlašoval volby a politické kóma by bylo krátké. Jen je třeba připomnout, že právě zejména díky konstruktivnímu vyjádření nedůvěry se SRN označuje jako zvláštní forma vlády - se silným postavením kancléře, a tento model bychom příslušnou ústavní změnou převzali. Osobně však s tím nemám žádný problém; stejně náš premiér má již dnes velmi silné postavení.

Ad JP a PU:
Úkolem politiků je hledat a nacházet řešení často nelehkých situací. Tvrdím, že nové volby nejsou všelékem. Pokud se totiž odehrají po několikaletém časovém období, mohou a měly by reflektovat úspěšnost vlády, resp. většiny v Parlamentu, spokojenost voličů s danou situací atp. Pokud by se však volby odehrály v rozmezí několika měsíců, jen v důsledku nedosažení smysluplné dohody v rámci povolebních vyjednávání, příliš si od nich neslibujme: mohou velmi pravděpodobně rozdat stejné či podobné karty jako ty volby minulé a politická a ústavní krize se jen prodlouží. (Horší varianta je, že výrazně posílí extrémistická uskupení.) Navíc, "odebrání" jednoho pokusu jmenovat premiéra prezidentovi republiky by mohlo být vůči prezidentovi v konkrétním případě i velmi nespravedlivé. Logika Ústavy je totiž založena na tom, že osoba, kterou prezident jmenuje, je výsledkem obecnějšího politického konsensu a pokud ten není dán, bylo by od prezidenta poněkud nezodpovědné jmenovat někoho za každou cenu. Z komparativního hlediska lze ostatně najít řadu příkladů, kdy sestavování vlády trvalo řadu měsíců, namátkou Rakousko v 90. letech. Netvrdím, že se mi to líbí, nicméně buďme nohama na zemi. Doba 90. let, kdy sestavování vlády trvalo pár týdnů, je asi bohužel pryč.

K otázce zpřesňování některých článků Ústavy: moje poněkud fatalistická argumentace vychází z toho, že ani tím nejpodrobnějším zpřesněním nedocílíte situace, která bude pamatovat na veškeré možné modality jednání. Pokud prostě nebude dána vůle a přesvědčení, že se určité věci nedělají, Ústava nám nepomůže. Konkrétně, vezměme si jako příklad jmenování člena vlády - čl. 68 odst. 2. Uvádíte, že "není jasné, musí-li (prezident)návrhu vyhovět, a co se stane, nevyhoví-li mu." Myslím si, že odpověď je nasnadě: samozřejmě prezident návrhu vyhovět musí, neboť za personální složení vlády je primárně odpovědný premiér. Ani zde však prezident není jen úředníkem a mohl by v excesivním případu jmenování odmítnout - avšak přesvědčivým a transparentním způsobem. Např. navržený kandidát nebude splňovat některou z podmínek stanovených Ústavou (ad absurdum, nebude zletilý, u státního občanství je to komplikovanější) anebo jeho jmenováním by se prezident vystavil nebezpečí, že se dopustí velezrady (navržená osoba bude napojena na zahraniční zpravodajskou službu, bude známým politickým extrémistou, bude podezřelý ze závažné trestné činnosti apod.). Určitě nemůže prezident někoho nejmenovat jen proto, že nesouhlasí s jeho politickými názory, příp. že neobstál v jím provedené spontánní zkoušce z angličtiny či znalostí ekonomických teorií. Pokud takovému návrhu prezident nevyhoví, navržená osoba se prostě nestane ministrem. Zda takovéto negativní rozhodnutí (např. prezident kandidáta nejmenuje proto, že je jiné než vetšinové národnosti) nemůže být předmětem soudního přezkumu z hlediska čl. 21 odst. 4 Listiny (přístup k veřejným funkcím za rovných podmínek) ve spojení s diskriminací, ponechávám z pochopitelných důvodů jako otevřenou otázku.

Názorovou odlišnost tak v konečném důsledku vnímám jen v tom směru, zda již ze stávající Ústavy lze výkladem dovodit dostatečná pravidla, která musí být dodržována. S kritikou P.U. ohledně sestavování vlády po volbách 2006 z velké části souhlasím, nicméně řešení nabízím velmi umírněné: trpělivé mravenčí přesvědčování, že dělat fauly se dlouhodobě nevyplácí nikomu. Stávající Ústavu vnímám jako v zásadě dobrou, dá se s ní velmi dobře žít. Pokud však není dána ochota pravidla respektovat, není řešením ani jejich zpřesňování. To je odpověď i na poslední poznámku ohledně neodpovědnosti prezidenta: pokud prezident např. nerespektuje rozhodnutí soudu, je to prohra nás všech a všichni by si na to měli vytvořit názor. Není však nezbytné vymýšlet mechanismy, jak prezidenta k něčemu donutit. Právo je zejména symbol, nikoliv všelékem. Má svoje limity a funguje v rámci jakési mozaiky jiných normativních sytémů a nemělo by je potlačovat či dokonce nahrazovat.

Tomáš Sobek řekl(a)...

Zkušenost se současným prezidentem se zobrazí ve volbě příštího prezidenta. Koncepce neodpovědného prezidenta tak tlačí na odpovědnost při volbě prezidenta.

klíčové slovo: zákon zachování odpovědnosti

Anonymní řekl(a)...

Dobrý den!
Musím opět téměř zcela souhlasit s doc. Šimíčkem.
Naše Ústava sice patří mezi ty střízlivější. Z praxe nicméně vyplývá, že detailnější úprava (zejména v oblasti systému a organizace tzv. politické moci) neznamená nutně její bezproblémové fungování. Spíše naopak. Čím více ustanovení, tím větší množství interpretačních potíží a sporů. Sám vím, jaké interpetační neshody vznikají při aplikaci poměrně deatilní španělské ústavy, na druhé straně velmi stručná Ústava USA již více jak dvě století ukotvená v povědomí občanů a rozvíjená judikaturou soudů větší množství závažných a nejasných situací negeneruje. Vše proto podle mého názoru závisí z velké části na vyspělosti politické kultury a ukotvenosti mravních principů obsažených v naší ústavě v našem povědomí a zejména v povědomí "vůdců" našeho státu. Nebudeme-li se na respekt k těmto honotám spoléhát, pak nám, obávám se, není pomoci.

Jde-li o konstruktivní vyslovení nedůvěry vládě, pak souhlasím opět s doc. Šimíčkem. Pouze dodávám, že ona konstruktivnost by měla být přítomna i v současném modelu, a záleží tedy opět na mravním postoji poslanců. Nicméně věřím, že v mnoha případech je politický tlak na ně vyvýjený neúnosný, a proto by tato hodnota mohla být vyjádřena přímo v ústavě. V naší magně chartě by pak bylo vysloveno pravidlo, "chceš-li něco bourat, hledej a najdi též cestu, po níž dále postupovat." V této souvilosti je však nutné upozornit na to, že vyslovení nedůvěry vládě by pak bylo logicky daleko komplikovanější a vyskytovalo by se ještě sporadičtěji než nyný (a neberme v úvahu jenom to doposud jediné a poslední institucionálně vyjádření nedůvěry, ale i předchozí situace, kdy předseda vlády podal demisi, protože zkrátka důvěru většiny poslanců vláda neměla).
K posílení předsedy vlády by tím jistě také došlo, avšak nemyslím si, že až na úroveň německého kancléře, jenž zejména vzhledem ke způsobu "volby" zakotvenému v čl. 63 a jeho výslovně vyjádřené vedoucí úloze v čl. 65 ZZ SRN by měl stále přece jen kvalitativně jiné postavení.

Poslední poznámku činím ve vztahu k naší ústavní úpravě rozpouštění Poslanecké sněmovny. Domnívám se že trojí vyslovení nedůvěry vládě není pravou cestou k předčasným volbám, kterak prosazuje mnou velmi vážený prof. Cepl. Byť by i proces trojího vyslovení nedůvěry byl krátký, pak přece jen se nemohu ubránit dojmu, že institut vyslovení nedůvěry vládě má jiný smysl a účel a nelze jej (zne)užívat pouze s cílem otevřít cestu k předčasným volbám. Čl. 35 Ústavy ČR nedává v tomto ohledu žádné "čisté" řešení. Je mi též proti srsti přijímání jednorázových ústavních zákonů, které jsou svým obsahem navíc velmi sporné, avšak domnívám se, že právě proto by Ústava ČR mohla být v tomto ohledu doplněna, aby cesta k vyvolání předčasných voleb nemusela být nutně buď nedůstojným divadlem, nebo umělým vyvoláním politické krize.

Jan Kolba

Tomáš Pecina řekl(a)...

Myslím, že T. Sobek má pravdu: pokud korekce, pak jen drobné, Ústava je rigidní dokument, takže základem musí být ústavní obyčej a výklad Ústavním soudem.