Použití počítačů ve volbách může být podle Spolkového ústavního soudu protiústavní („Wahlcomputer-Urteil“)

Spolkový ústavní soud (dále „soud“) rozhodl minulý týden (rozsudek 2. senátu ze dne 3. 3. 2009, sp. zn. 2 BvC 3/07, 2 BvC 4/07, úplné znění zde ) o tom, že použití některých počítačů ve volbách do Spolkového sněmu konaných v roce 2005 bylo protiústavní. Toto rozhodnutí považuji za velmi zajímavé v celé řadě ohledů a je proto určitě dobré se s ním seznámit podrobněji.

Především, i v České republice se delší dobu vedou diskuse o tom, že stávající způsob hlasování a následného sčítání hlasovacích lístků je zastaralý a zdlouhavý a je proto namístě uvažovat o technické změně. Citovaný „Wahlcomputer-Urteil“ budiž v tomto směru i jakýmsi mementem, které by nás mělo varovat před určitými ústavně právními riziky, číhajícími na této neodvratné cestě technického pokroku.

O co vlastně šlo? Podle ustanovení § 35 německého volebního zákona je možné „za účelem ulehčení odevzdávání a sčítání hlasování namísto hlasovacích lístků a volebních uren používat volební přístroje.“ Tyto přístroje musí být oficiálně připuštěny ministerstvem vnitra a musí zejména zaručovat zachování tajnosti hlasování. Ministerstvo vnitra bylo současně zákonem zmocněno k vydání prováděcí vyhlášky za účelem stanovení podrobných pravidel pro používání těchto přístrojů (způsob jejich přezkoušení, instalace atd.). Tato vyhláška byla vydána a ke sčítání hlasů začaly být v praxi využívány přístroje. Nejprve se jednalo o přístroje mechanické – a jak konstatoval soud – nedošlo k jejich výraznějšímu rozšíření, jelikož náklady na výrobu, transport, skladování a údržbu byly tak vysoké, že jejich použití nebylo příliš výhodné. Tyto nedostatky mělo odstranit nasazení elektronických přístrojů, s jejichž nabídkou přišla nizozemská firma N. V. Nederlandsche Apparatenfabriek (Nedap). Počítače od této firmy byly použity ve volbách do Spolkového sněmu konaných v roce 2005 a jejich prostřednictvím volilo přibližně 2 mil. voličů (v zemích Braniborsko, Hesensko, Severní Porýní-Vestfálsko, Sasko-Anhaltsko). Rozsudek uvádí, že počítače byly vybaveny mikroprocesorem a byly řízeny softwarovým programem. Fungovaly tak, že odevzdané hlasy byly uloženy výhradně v elektronické podobě a spočteny byly na závěr voleb elektronicky; následně byly výsledky vytištěny na připojených tiskárnách.

Tento způsob zpracování hlasů voličů shledal soud protiústavním – odporujícím čl. 38 ve spojení s čl. 20 odst. 1, 2 Základního zákona. Podle čl. 38 odst. 1 jsou poslanci voleni ve všeobecných, přímých, svobodných, rovných a tajných volbách; čl. 20 odst. 1, 2 definuje SRN jako demokratický a sociální spolkový stát, kde veškerá moc vychází z lidu a ten ji vykonává prostřednictvím zákonodárných, výkonných a soudních orgánů Podstata rozhodnutí soudu spočívá v právním názoru, že jedním ze základních principů voleb je jejich veřejnost, transparentnost (Öffentlichkeit) v tom smyslu, že všechny podstatné kroky činěné ve volbách musejí být přezkoumatelné. Prováděcí ministerská vyhláška, podle které byly počítače nasazeny, proto byla shledána protiústavní, jelikož dostatečně nezajišťovala použití pouze takových počítačů, které by tento ústavní princip garantovaly. Nasazení elektronických volebních přístrojů je totiž ústavně souladné toliko tehdy, jestliže „jsou přezkoumatelné všechny podstatné kroky volebního rozhodování a zpracování výsledků způsobem, který je spolehlivý a nevyžaduje žádné zvláštní znalosti.“ Soud výslovně uvedl, že zatímco v dřívějších volbách byla případná manipulace s hlasovacími lístky či falšování volebních výsledků spojena se značným rizikem prozrazení, jsou programové chyby v softwaru či dokonce úmyslné falšování výsledků voleb prostřednictvím softwaru jen velmi obtížně zjistitelné. Toto riziko představuje ohrožení zmíněného principu veřejnosti voleb.

Soud proto konstatoval, že zákonodárce může při sčítání volebních výsledků sice používat počítače, to však za splnění ústavně předpokládané podmínky spolehlivé kontroly správnosti. Volič totiž musí mít jistotu, že jeho odevzdaný hlas byl správně započítán. Nepostačuje proto, jestliže počítač poskytne písemné vyhotovení pouze výsledku voleb. Kontrola tedy musí být proveditelná i jiným způsobem, než výhradně prostřednictvím elektronické úschovy volebního výsledku.

Použití předmětných počítačů v 16. volbách do Spolkového sněmu konaných v roce 2005 tedy soud označil ze shora nastíněných důvodů za protiústavní, nicméně z této skutečnosti nedovodil též neplatnost samotných voleb, která byla namítána (šlo o případ tzv. konkrétní kontroly norem). Soud totiž dospěl k závěru, že zájem na důvěře ve zvolený zastupitelský orgán v daném případě převažuje nad volebním pochybením, k němuž došlo tím, že volební počítače mohly fungovat chybně, resp. mohlo dojít i k účelovým manipulacím. K dané situaci totiž došlo za nejasné právní situace a další existence zvoleného zastupitelstva „se nejeví jako neúnosná“ (nicht unerträglich). [Drobná poznámka: pojem „neúnosnosti“ je ustáleným termínem, jehož smyslem je vymezit tak intenzivní porušení volebního práva, že převažuje nad zájmem na právní jistotě, spočívajícím v respektování výsledků voleb. Jinými slovy jde o případy, kdy zjištěné pochybení je natolik závažné, že zpochybňuje dosažené volební výsledky jako celek.]

Co říci závěrem?

Předně, soud potvrdil, že sčítání hlasů zásadně lze provádět i za pomoci počítačů, takže klasickému vhazování lístků do volební urny může být definitivně odzvoněno. Nicméně, je nutné zajistit jakousi paralelní kontrolu (zřejmě jedině) v listinné podobě, což však prakticky znamená, zda je vůbec smysluplné za těchto okolností hlasovat prostřednictvím počítačů. To však přenechávám k bližším úvahám povolanějším a technicky zdatnějším, než jsem já. V každém případě však je třeba při úvahách o „computerizaci“ voleb zachovávat maximální míru opatrnosti.

Z právně teoretického hlediska považuji dále za velmi zajímavé, že soud vymezil princip otevřenosti (v naší terminologii by bylo asi přesnější používat termín „přezkoumatelnost volebních výsledků“, aby nedocházelo k nepochopení spojení tohoto principu s principem tajnosti hlasování) jako samostatný ústavní princip a výhradně pro rozpor s ním prohlásil prováděcí právní úpravu za protiústavní. Jistě, deklaroval rozpor se dvěma články Základního zákona, nicméně z jejich obsahu je patrno, že princip otevřenosti vůbec nezmiňují a jedná se tedy o typický příklad dovození závazného ústavního principu teprve soudní judikaturou.

Poněkud škodolibě vyznívajícím uklidňujícím sdělením do našich luhů a hájů budiž skutečnost, že soud definitivně rozhodl o platnosti voleb konaných v roce 2005 teprve v roce 2009, tj. prakticky po čtyřech letech. Jakkoliv nelze přehlédnout, že tato délka řízení nespadá výhradně na vrub soudu (ještě předtím totiž rozhodoval samotný Spolkový sněm, zejm. tzv. Wahlprüfungsauschuss), je zjevné, že se i ve SRN potýkají se zcela podobnými problémy jako u nás: se smysluplností a efektivitou soudního přezkumu s ohledem na velké průtahy v řízení.

Právě touto skutečností byl soud zjevně ovlivněn, když dospěl k závěru o protiústavnosti hodnocené situace, nicméně svoje rozhodnutí formuloval toliko preventivně, bez jakýchkoliv praktických dopadů na zpochybněné volební výsledky. Jakkoliv rozumím tomu, že asi skutečně nemělo smysl za daných okolností volby rušit, kriticky uvádím, že z tohoto poměrně dlouhého rozhodnutí, strukturovaného do 163 bodů, se vysvětlením důvodů, pro které soud nakonec volby nezrušil, zabývá pouze ve třech krátkých odstavcích, a to v podstatě bez jakékoliv konkretizace na okolnosti daného případu; toliko paušálním odkazem na zásadu minimalizace zásahů soudu a vyvažování legitimních zájmů. Dle mého měl být soud upřímnější a vysvětlit, že v této situaci prostě již nemělo žádný rozumný smysl volby rušit, protože se stejně blíží volby nové.

Pro sběratele kuriozit doporučuji si povšimnout toho, že přímo ve výrokové části rozsudku (bod 2.) je popsáno technické označení volebního přístroje včetně jeho výrobce. Skutečného pochybení se však zjevně nedopustil výrobce, nýbrž ty státní orgány, které použití předmětných přístrojů povolily.