čtvrtek 15. března 2007

Česká legislativa jako Hupity Dupity

Nestává se mi moc často, aby mne nějaký článek strhnul tak, jako poslední věc od Tomáše Richtera. Nicméně tato věc je napsaná tak skvěle, že by opravdu neměla být přehlédnuta, takže na ni upozorňuji i touto formou.

Richterův článek "Jak (ne)pomoci legislativnímu procesu" vyšel v Právních rozhledech 3/2007 na str. 105-109 a je kritickou reakcí na předchozí příspěvek ministra spravedlnosti J. Pospíšila. Podle Richtera lze základní problémy českého legislativního procesu rozdělit do tří kategorií: technická inkompetence, koncepční bezradnost, a cílené zásahy soukromých zájmů.

Technická inkompetence zahrnuje to, co se všeobecně ví, totiž že v Česku téměř nejsou žádní kvalitní legislativci, technika právního psaní se na právnických fakultách vůbec nevyučuje atd. Volá proto po dramatickém snížení počtu vládních legislativců a tomu adekvátním zvýšení příjmů těch kvalitních.

V části o koncepční bezradnosti Richter říká:
legislativní činnost místní veřejné moci [lze] nejlépe připodobnit k činnosti člověka, který neví, kam chce jít a proč, tuší však, že se od něj očekává chůze, a proto vykračuje tu na jednu stranu, tu na druhou, zpravidla zcela ohromen tím, co uvidí za nejbližší křižovatkou. Jak říkal Hupity Dupity: když nevíš kam jdeš, každá cesta je správná. /str. 106/

To je nejlepší charakteristika asi největšího problému naší legislativy, který sice všichni známe, takto pregnantně popsaný jsem ho však nikdy neviděl (srov. naše pokusy na našich dřívějších postech). Legislativní aktivita takto uchopená podle mne plně odpovídá problému pojmové jurisprudence, která se utápí v definicích a dogmatech, ale bohužel vůbec se neptá, čeho chceme dosáhnout, co je nejefektivnější metoda dosažení tohoto cíle atd. Právo se pak stává sebeúčelem, přičemž společenský život slouží právu a jeho potřebám, nikoliv naopak.

S koncepční bezradností spojuje Richter dva problémy: zásadní problémy v našem právnickém vzdělávání a zásadní nedostatky legislativního procesu. S tím prvým nelze v krátké době mnoho udělat, a to zejména z pozice ministerstva, a proto se Richter zabývá tím druhým, totiž pokouší se načrtnout základní problémy našeho legislativního procesu, kterými jsou "nevhodná forma předlohy předkládaná v diskusi v nevhodné fázi procesu", a "uzavřenost procesu před veřejností". Tady se bere Richter inspiraci v britském zákonodárném procesu, když říká, že rolí britské Law Commission (tedy jakési legislativní rady)
není na konci legislativního procesu pročítat stovky stran paragrafovaného znění nekoncepčních a technicky nekvalitních legislativních předloh a bezmocně je propouštět do vlády nebo je znechuceně vracet zpět bezradným legislativcům, ale generovat na samém začátku procesu koncepční podněty pro právní reformy. /str. 107/

Mimochodem, jak Richter upozorňuje, snahu vydat se tímto směrem mělo (dnes zapomenuté) usnesení vlády č. 420 z 13. 4. 2005.

Konečně si Richter všímá toho, že podstatou našeho legislativního procesu je jeho neveřejnost, která umožňuje cílené zásahy soukromých zájmů, přinášejících do legislativního procesu poslední smrtelnou ránu. Větší otevřenost legislativního procesu donutí zástupce soukromých subjektů, aby své pozice obhájili ve veřejné debatě, což jim dá mnohem větší práci, než skryté ovlivňování procesu v přítmí parlamentních kuloárů.

Je pravdou, že určitým (bohužel nikoliv zásadním) krokem k odstranění pokoutní legislativní činnosti je již nález ÚS k legislativním přílepkům, nicméně Richterovy argumenty určitě stojí za přečtení. Zdá se mi, že normotvorná činnost je v postkomunistickém prostoru stále velmi uzavřeným procesem, ke kterému mohou extraneové přispět jen velmi obtížně (ať již jde o Richterem analyzované problémy legislativního procesu, uzavřený proces připomínkových míst při publikaci soudních rozhodnutí v oficiálních sbírkách, a konče třebas neexistencí institutu amicus curiae před českým Ústavním soudem).

4 komentáře:

jirisykora řekl(a)...

S tím, co je napsáno, můžu jen souhlasit a dovolím si z vlastní pozice několik poznámek. Problém v legislativním procesu je nejen to, že není dostatečně otevřený, ale také, že funguje z časového hlediska stylem - včera bylo pozdě. Jinak řečeno, u většiny zákonů /o vyhláškách či nařízeních nemluvě/ je jeho navržené znění na připomínková místa předloženo k připomínkám v takovém "předstihu", že vytvořit cokoliv relevantního je téměř nemožné, zvlášť pro ty, kteří mají také jinou práci, než čekat, co jim bude shůry sesláno a pak od rána do noci zírat na to veledílo. A když už je vůbec prostor pro nějakou širší a delší diskusi nad koncepcí úpravy, např. u kodexů, tak je odbornou veřejností podporovaný výsledek "vylepšen" poslaneckými návrhy, takže schválené znění je na hony vzdáleno zámyslu. A to už vůbec nemluvím o tom, když je "vylepšována" již původně nekvalitzní předloha, viz např. současný zákoník práce. Ovšem příliš mne nenapadá, jak z toho co nejrychleji ven. K psaní zákonů je podle mne třeba nejen vzdělání, které u nás není, ale taky určitý druh talentu a pokud jde o to, jak zabránit poslaneckým výtvorům, to jsem už zcela v koncích. Nakonec tu máme přece jen parlamentní demokracii, takže tam nějaká omezení zřejmě nejsou možná vzhledem k možnému rozporu s ústavním pořádkem. Takže zbývá jen volání po sebekázni poslanců a o jeho výsledku žádné iluze nemám.

Andrej Kelemen řekl(a)...

Spomínaný "predstih" v pripomienkovom konaní krásne ilustruje nápad slovenského premiéra na náklady vlastnej strany uverejniť návrh novely Zákonníka práce v dennej tlači. Okrem toho že každý čo k tomu má čo povedať si ho vie stiahnuť zo stránok ministerstva či Národnej rady, ma najviac pobavil fakt, že sa tak stalo deň po uplynutí lehoty na pripomienkovanie.
A počul som aj o skúsenosti pracovníka ministerstva, ktorý dostal 400-stranový materiál k návrhu zákona s tým, že má k nemu do týždňa podať pripomienky. Veď to je fraška.

Martin Froněk řekl(a)...

Tak jsem si s chutí přečetl krásný článek Tomáše Richtera a mám z něj depresi, neboť přesně o pohledu školy veřejné volby a teorie regulace a jejich pohledu na legislativní proces mám připraven paper na studentskou vědeckou konferenci na PF UK...připadám si jak Cimrman, jehož na patentovém úřadě předběhl Nobel:)

Guy Peters řekl(a)...

Jako intraneus mohu říci, že se skutečně jedná o systémový problém. Zdá se, že nová vláda Jahnovu iniciativu v RIA pohřbila.