Superadvokát státu?
Diskusi nad efektivitou současného systému zastupování České republiky před soudy jsme zde jen naťukli v souvislosti s lákavým inzerátem Kanceláře vládního zmocněnce pro zastupování ČR před ESLP. Ve svém komentáři pod příspěvkem se Michal Bobek podivil nad současnou roztříštěností jednotlivých úřadů, které zastupují náš stát před rozličnými soudy a v rozličných věcech.
Současné oddělení vládních zmocněnců na různých ministerstvech svoji logiku má. Zmocněnec před ESLP řeší v drtivé většině případů problémy, které způsobily svojí rozhodovací činností soudy. Prostřednictvím svého zakotvení na Ministerstvu spravedlnosti má zmocněnec účinné páky na vynucení si spolupráce s nimi – např. při získávání podkladů z řízení.
Vládní zmocněnec před ESD často řeší otázky velice politické, které se navíc týkají více ministerstev a současně i zahraniční politiky České republiky (stačí se jen podívat na přehled případů, kde se vládní zmocněnec účastnil řízení před ESD v roce 2005 [pdf]).
Na druhou stranu, jistě se nejedná o model jediný možný. Z hlediska efektivního zastupování zájmů České republiky před soudy například nedává smysl, aby vládní zmocněnec disponoval vysoce kvalifikovanými odborníky v oblasti ochrany lidských práv nebo komunitárního práva, a zároveň jejich potenciál nevyužil i v řízeních před vnitrostátními soudy. Může se tak stát, že ČR „vyhraje“ v řízení o předběžné otázce odpověď, která odpovídá její představě řešení sporu, když se však tato odpověď dostane zpátky k českému soudu, který skutečně rozhoduje o skutečném vítězi, právníci vládního zmocněnce už do řízení nemohou zasáhnout (třeba v řízení o náhradě škody).
Problematika zastupování však má ještě jeden aspekt, a sice otázku ekonomické únosnosti stále častějšího „outsourcingu“. Zpravodajský server aktuálně.cz ve svém dnešním článku připomenul rozsudek Nejvyššího správního soudu, který odmítl přiznat Ministerstvu průmyslu a obchodu náhradu nákladů za zastupování advokátem s poukazem na to, že
„u jednoho z ústředních orgánů státní správy lze vycházet z postulátu, že disponuje dostatečným množstvím odborně erudovaných pracovníků, aby mohlo v řízení vystupovat samo. Tím samozřejmě není vyloučena možnost jakéhokoliv orgánu veřejné moci, včetně ministerstva, nechat se pro potřeby soudního řízení zastoupit advokátem, tyto náklady však Nejvyšší správní soud v kontextu projednávané věci neshledává účelně vynaloženými náklady řízení.“
Vzhledem k tomu, že ministerstva za služby externích právníků nejen za zastupování, ale i za odborné posudky, vydávají ročně prostředky v řádech milionů, v případě arbitráží dokonce stovek milionů (za arbitráže s Nomurou vydala ČR podle aktuálně.cz 549 milionů korun) opět se, i v souvislosti s judikátem NSS, nabízí otázka, zda uvedené prostředky nevynaložit na vytvoření jednoho úřadu, který by disponoval dobře zaplacenými právníky, kteří by stát zastupovali ve všech sporech a ústředním orgánům státní správy by poskytovali svá odborná stanoviska. V čele takového úřadu by mohl stát člen vlády či by tento úřad měl zvláštního vedoucího, který by byl podřízen Ministerstvu zahraničí, spravedlnosti či předsedovi LRV, to už by záleželo na politickém rozhodnutí a definici působnosti a role dotčeného úřadu.
Určitým vzorem pro obsahové a organizační uspořádání takového úřadu by mohl být třeba Právní servis Komise s tím, že by se agenda samozřejmě neomezovala jen na evropské právo. Organizační uspořádání a způsob (zde nemyslíme výši) odměňování by měl být nastaven mnohem flexibilněji, než jak je tomu ve státní správě.
Úskalí toho modelu spočívá v jedné zásadní otázce: jak na takový úřad přitáhnout špičkové právníky?
První otázkou je jejich odměňování. Je třeba si uvědomit, že mnohdy astronomické sumy, které se vyplácejí advokátním kancelářím by mohly být mnohem efektivněji vynaloženy (a podstatná část z nich ušetřena), pokud by se z nich platili právníci státu. Výhodou by byla kontinuálnost takového zastupování a využití nabytých zkušeností i pro jiné aktivity státu (zmiňované odborné poradenství, reprezentace na mezinárodních konferencích apod.)
S výše uvedeným je úzce spojen druhý aspekt. Tím je prestiž spojená s takovým specializovaným úřadem. Bohužel u nás pořád převládá názor, že být státním úředníkem je vlastně kariéra z nouze. Není tomu tak a i dnes lze najít (třeba právě u obou vládních zmocněnců) špičkové odborníky, pro něž je přitažlivost práce, kterou mohou dělat, více než odměna. Z tohoto pohledu je frustrující, když si např. vláda hledá advokátní kancelář v případě sporu mezi vlastníky domů a Českou republikou, přičemž disponuje vlastními experty, kterým tak vysílá signál o své (ne)důvěře v jejich práci. Prestiži jejich povolání tím také příliš nepomáhá. Samotná prestiž může – ovšem pouze do určité míry – dorovnat platové ohodnocení, které by se zřejmě ani na takovém úřadu nemohlo vyrovnat špičkové advokátní kanceláři.
Finanční ohodnocení by nicméně mělo být alespoň na takové úrovni, aby (právě ve spojení s prestiží a druhem práce) vytvořilo prostor pro skutečný výběr mezi výbornými uchazeči, kteří by takový úřad nebrali pouze jako krátkodobou přestupní stanici, ale byli s ním ochotni spojit podstatnější část své právnické kariéry. Úřad by mohl brát na stáže nadějné studenty, kteří by v budoucnu mohli posílit jeho řady (podobně jako to dělá Kancelář vládního zmocněnce pro zastupování před ESD), nicméně k nabírání čerstvých absolventů by mělo docházet pouze v mimořádných případech, tedy obvyklé pravidlo státní správy by se stalo výjimkou.
Otázek spojených s námi navrhovaným úřadem je samozřejmě mnohem více, nicméně již tak narostl tento post do nadstandardních rozměrů. Jsme zvědaví, co si o tom myslíte Vy.
Petr Bříza & Honza Komárek
Současné oddělení vládních zmocněnců na různých ministerstvech svoji logiku má. Zmocněnec před ESLP řeší v drtivé většině případů problémy, které způsobily svojí rozhodovací činností soudy. Prostřednictvím svého zakotvení na Ministerstvu spravedlnosti má zmocněnec účinné páky na vynucení si spolupráce s nimi – např. při získávání podkladů z řízení.
Vládní zmocněnec před ESD často řeší otázky velice politické, které se navíc týkají více ministerstev a současně i zahraniční politiky České republiky (stačí se jen podívat na přehled případů, kde se vládní zmocněnec účastnil řízení před ESD v roce 2005 [pdf]).
Na druhou stranu, jistě se nejedná o model jediný možný. Z hlediska efektivního zastupování zájmů České republiky před soudy například nedává smysl, aby vládní zmocněnec disponoval vysoce kvalifikovanými odborníky v oblasti ochrany lidských práv nebo komunitárního práva, a zároveň jejich potenciál nevyužil i v řízeních před vnitrostátními soudy. Může se tak stát, že ČR „vyhraje“ v řízení o předběžné otázce odpověď, která odpovídá její představě řešení sporu, když se však tato odpověď dostane zpátky k českému soudu, který skutečně rozhoduje o skutečném vítězi, právníci vládního zmocněnce už do řízení nemohou zasáhnout (třeba v řízení o náhradě škody).
Problematika zastupování však má ještě jeden aspekt, a sice otázku ekonomické únosnosti stále častějšího „outsourcingu“. Zpravodajský server aktuálně.cz ve svém dnešním článku připomenul rozsudek Nejvyššího správního soudu, který odmítl přiznat Ministerstvu průmyslu a obchodu náhradu nákladů za zastupování advokátem s poukazem na to, že
„u jednoho z ústředních orgánů státní správy lze vycházet z postulátu, že disponuje dostatečným množstvím odborně erudovaných pracovníků, aby mohlo v řízení vystupovat samo. Tím samozřejmě není vyloučena možnost jakéhokoliv orgánu veřejné moci, včetně ministerstva, nechat se pro potřeby soudního řízení zastoupit advokátem, tyto náklady však Nejvyšší správní soud v kontextu projednávané věci neshledává účelně vynaloženými náklady řízení.“
Vzhledem k tomu, že ministerstva za služby externích právníků nejen za zastupování, ale i za odborné posudky, vydávají ročně prostředky v řádech milionů, v případě arbitráží dokonce stovek milionů (za arbitráže s Nomurou vydala ČR podle aktuálně.cz 549 milionů korun) opět se, i v souvislosti s judikátem NSS, nabízí otázka, zda uvedené prostředky nevynaložit na vytvoření jednoho úřadu, který by disponoval dobře zaplacenými právníky, kteří by stát zastupovali ve všech sporech a ústředním orgánům státní správy by poskytovali svá odborná stanoviska. V čele takového úřadu by mohl stát člen vlády či by tento úřad měl zvláštního vedoucího, který by byl podřízen Ministerstvu zahraničí, spravedlnosti či předsedovi LRV, to už by záleželo na politickém rozhodnutí a definici působnosti a role dotčeného úřadu.
Určitým vzorem pro obsahové a organizační uspořádání takového úřadu by mohl být třeba Právní servis Komise s tím, že by se agenda samozřejmě neomezovala jen na evropské právo. Organizační uspořádání a způsob (zde nemyslíme výši) odměňování by měl být nastaven mnohem flexibilněji, než jak je tomu ve státní správě.
Úskalí toho modelu spočívá v jedné zásadní otázce: jak na takový úřad přitáhnout špičkové právníky?
První otázkou je jejich odměňování. Je třeba si uvědomit, že mnohdy astronomické sumy, které se vyplácejí advokátním kancelářím by mohly být mnohem efektivněji vynaloženy (a podstatná část z nich ušetřena), pokud by se z nich platili právníci státu. Výhodou by byla kontinuálnost takového zastupování a využití nabytých zkušeností i pro jiné aktivity státu (zmiňované odborné poradenství, reprezentace na mezinárodních konferencích apod.)
S výše uvedeným je úzce spojen druhý aspekt. Tím je prestiž spojená s takovým specializovaným úřadem. Bohužel u nás pořád převládá názor, že být státním úředníkem je vlastně kariéra z nouze. Není tomu tak a i dnes lze najít (třeba právě u obou vládních zmocněnců) špičkové odborníky, pro něž je přitažlivost práce, kterou mohou dělat, více než odměna. Z tohoto pohledu je frustrující, když si např. vláda hledá advokátní kancelář v případě sporu mezi vlastníky domů a Českou republikou, přičemž disponuje vlastními experty, kterým tak vysílá signál o své (ne)důvěře v jejich práci. Prestiži jejich povolání tím také příliš nepomáhá. Samotná prestiž může – ovšem pouze do určité míry – dorovnat platové ohodnocení, které by se zřejmě ani na takovém úřadu nemohlo vyrovnat špičkové advokátní kanceláři.
Finanční ohodnocení by nicméně mělo být alespoň na takové úrovni, aby (právě ve spojení s prestiží a druhem práce) vytvořilo prostor pro skutečný výběr mezi výbornými uchazeči, kteří by takový úřad nebrali pouze jako krátkodobou přestupní stanici, ale byli s ním ochotni spojit podstatnější část své právnické kariéry. Úřad by mohl brát na stáže nadějné studenty, kteří by v budoucnu mohli posílit jeho řady (podobně jako to dělá Kancelář vládního zmocněnce pro zastupování před ESD), nicméně k nabírání čerstvých absolventů by mělo docházet pouze v mimořádných případech, tedy obvyklé pravidlo státní správy by se stalo výjimkou.
Otázek spojených s námi navrhovaným úřadem je samozřejmě mnohem více, nicméně již tak narostl tento post do nadstandardních rozměrů. Jsme zvědaví, co si o tom myslíte Vy.
Petr Bříza & Honza Komárek