Obecné soudy a přezkum ústavnosti versus přednostní aplikace práva ES
Rád bych krátce upozornil na (nikoliv jej tedy komentoval nebo hlouběji rozebíral) nedávné rozhodnutí Ústavního soudu (Pl. ÚS 12/08), jež se týká aktivní legitimace obecných soudů obracet se na něj s návrhem na zrušení právního předpisu, pokud je tento předpis podle názoru obecného soudu rovněž v rozporu s právem ES. Jednalo se o návrh vznesený Městským soudem v Praze ohledně § 17 odst. 4 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, které vylučuje udělení licence k provozování rozhlasového a televizního vysílání podnikateli zajišťujícímu síť elektronických komunikací.
Stručně řečeno, podle Ústavního soudu v takové situaci obecný soud aktivně legitimován není, poněvadž se v důsledku uplatnění principu přednosti práva ES dotčené ustanovení českého práva nepoužije, a není tedy splněna podmínka vyplývající článku 95 odst. 2 Ústavy. Ten stanoví, že v případě, dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu; Ústavní soud upřesňuje, že „soud může podat návrh na zrušení pouze takového zákona, resp. jeho jednotlivých ustanovení, který má být aplikován při řešení sporu probíhajícího před obecným soudem“ (bod 26 usnesení).
Usnesení navazuje na dřívější rozhodnutí (Pl. ÚS 19/04 – to „slavné“, oceněné jako „judikát roku“), od něj se však odlišuje v jednom ohledu:
32. […] Těžiště důvodů, pro které Městský soud v Praze navrhuje zrušení napadeného ustanovení, leží v jeho rozporu s ustanoveními ústavního pořádku, konkrétně čl. 26 odst. 1 Listiny, nikoliv s ustanoveními práva Evropských společenství. Tím se tento případ odlišuje od [případu, ve kterém Ústavní soud rozhodl usnesením sp. zn. Pl. ÚS 19/04], kde navrhovatel ve svém návrhu argumentoval tím, že již zrušené předpisy byly v prvé řadě v rozporu s právem Evropských společenství, a teprve v druhé řadě s českým ústavním pořádkem.
Ústavní soud tedy stál před volbou: buď názor obecného soudu o rozporu napadaných ustanovení s právem ES ignorovat a věnovat se pouze důvodům, pro které tato ustanovení mají být současně protiústavní, anebo postupovat tak, jak se nakonec rozhodl. Svoji volbu odůvodnil takto:
34. Ústavní soud je toho názoru, že navrhovatel měl za takové situace rozhodnout na prvním místě na základě požadavků stanovených rozsudkem Simmenthal II o případné nepoužitelnosti napadeného ustanovení pro jeho rozpor s právem Evropských společenství. Ústavní soud ponechává zcela na úvaze obecného soudu, zda se primárně bude zabývat zkoumáním rozporu zákonného ustanovení, které má aplikovat, s právem Evropských společenství anebo se zaměří na zkoumání rozporu s ústavním pořádkem České republiky. Pokud se primárně zaměří na zkoumání souladu s právem Evropských společenství a tvrdí, jako v tomto případě, že zkoumané ustanovení zákona s ním je v rozporu, musí z tohoto svého přesvědčení vyvodit důsledky v souladu s požadavky judikatury Soudního dvora, tzn. napadené ustanovení neaplikovat (k tomu srov. obdobný postup německého Spolkového ústavního soudu v rozsudku ze dne 11. 7. 2006 ve věci 1 BvL 4/00, BVerfGE 116, 202 na s. 214, body 51 až 53). Ústavnímu soudu zásadně nepřísluší vstupovat do úvah obecného soudu ohledně důvodnosti jeho závěru o rozporu napadeného ustanovení s právem Evropských společenství, upozorňuje však, že takový závěr musí být řádně odůvodněn, jinak by se mohl stát předmětem přezkumu ze strany Ústavního soudu v rámci řízení o ústavní stížnosti, zda soudem podaný výklad rozhodných právních norem je předvídatelný a rozumný, koresponduje-li fixovaným závěrům soudní praxe, není-li naopak výrazem interpretační svévole (libovůle), jemuž chybí smysluplné odůvodnění, případně zda nevybočuje z mezí všeobecně (konsensuálně) akceptovaného chápání dotčených právních institutů, resp. nepředstavuje-li tím výklad extrémní, resp. excesivní (viz nález sp. zn. III. ÚS 346/06 ze dne 19. 12. 2007, třináctý odstavec odůvodnění).
Jinými slovy, je zcela na obecném soudu, zda identifikuje rozpor ustanovení, které má aplikovat, s právem ES, a Ústavní soud do tohoto zkoumání nechce vstupovat. Dále tak zdůrazňuje trend, aby otázky práva ES řešily především soudy obecné a Ústavní soud se zabýval pouze otázkami ústavnosti (viz také bod 31 usnesení).
Za pozornost podle mého názoru stojí rovněž pasáž usnesení, která se vyjadřuje ke kontroverzní judikatuře Ústavního soudu týkající se výkladu pojmu „ústavní pořádek,“ do kterého je podle názoru Ústavního soudu třeba stále řadit smlouvy o lidských právech, navzdory jednoznačnému znění tzv. Euronovely, jelikož „žádnou novelu Ústavy nelze interpretovat v tom smyslu, že by jejím důsledkem bylo omezení již dosažené procedurální úrovně ochrany základních práv a svobod [Pl. ÚS 36/01 a navazující judikatura], který se promítá i do limitů přenesení pravomocí na Evropskou unii na základě čl. 10a Ústavy [viz nález Pl. ÚS 50/04].“ (bod 35)
Podle Ústavního soudu totiž část právní doktríny „z nálezu [Pl. ÚS 36/01] dovozovala jeho nekompatibilitu s výše uvedenými požadavky Soudního dvora, vyjádřenými v rozsudku Simmenthal II. Podle jejího názoru je totiž třeba chápat již dosaženou procedurální úroveň ochrany, která je nezměnitelná, jako centralizovaný přezkum kompatibility zákonů s lidskými právy (Kühn, Z.: Derogace a aplikační přednost ve vztahu domácího, mezinárodního a komunitárního práva, Soudní rozhledy, roč. 2004, č. 1, str. 1 - 9 na str. 7). Z tohoto pohledu by neaplikace ustanovení, které je současně v rozporu s právem Evropských společenství a s ústavním pořádkem České republiky, zabránila tomu, aby se Ústavní soud mohl zabývat otázkou jeho neústavnosti. Obecný soud by totiž nesplňoval podmínky své aktivní legitimace pro podání návrhu k Ústavnímu soudu, neboť by napadené ustanovení v důsledku vyloučení jeho použitelnosti na základě přednostního působení práva Evropských společenství nebylo ustanovením, jehož má být při řešení věci použito ve smyslu čl. 95 odst. 2 Ústavy.“ (bod 35)
S touto předchozí judikaturou se Ústavní soud vypořádává následujícím způsobem:
36. Dosaženou procedurální úroveň ochrany je však třeba chápat především jako zachování referenčního kritéria pro posuzování ústavnosti, jak v rámci řízení o kontrole norem, tak v rámci rozhodování o ústavních stížnostech. V nálezu Pl. ÚS 36/01 (cit. výše) totiž Ústavní soud především stanovil, že novelu Ústavy, provedenou ústavním zákonem č. 395/2001 Sb., kterým se mění ústavní zákon České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů, "nelze interpretovat ve smyslu odstranění referenčního hlediska ratifikovaných a vyhlášených mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách pro posuzování vnitrostátního práva Ústavním soudem, a to s derogačními důsledky." (N 80/26 SbNU 317, 330). Ústavní soud tedy nekladl ani tolik důraz na zachování svého centralizovaného postavení při kontrole ústavnosti, jako spíše na zachování referenčního hlediska přezkumu. To ostatně potvrzují i další rozhodnutí, kde výkladem pojmu ústavní pořádek, zahrnujícím rovněž mezinárodní smlouvy o lidských právech, Ústavní soud odůvodnil například svoji pravomoc posuzovat ústavnost zákona i ve světle mezinárodních smluv o lidských právech, ačkoliv se navrhovatel dovolával pouze ustanovení Listiny [nález sp. zn. Pl. ÚS 44/02 ze dne 24. 6. 2003 (N 98/30 SbNU 417; 210/2003 Sb.)], anebo svoji pravomoc posuzovat ve světle mezinárodních smluv o lidských právech rovněž individuální ústavní stížnosti [např. nález sp. zn. II. ÚS 142/03 ze dne 2. 10. 2003 (N 116/31 SbNU 45) anebo nález sp. zn. II. ÚS 321/04 ze dne 24. 2. 2005 (N 33/36 SbNU 367)].
37. Na tom nic nemění skutečnost, že v nálezu Pl. ÚS 36/01 (cit. výše v bodu 35 tohoto usnesení) Ústavní soud odůvodnil nutnost zahrnout do rámce ústavního pořádku i ratifikované a vyhlášené mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách tím, že zatímco v případě rozporu zákona s ústavním zákonem není soudce obecného soudu kvalifikován věc posoudit a je povinen ji předložit Ústavnímu soudu, v případě rozporu zákona a smlouvy o lidských právech, jenž je ústavněprávně stejné povahy a kvality, je podle čl. 10 Ústavy povinen postupovat dle mezinárodní smlouvy. Podle právního názoru vysloveného Ústavním soudem v tomto nálezu by takové rozhodnutí, bez ohledu na to, která soudní instance jej přijala, v právním systému neobsahujícím soudní precedens v kvalitě a závaznosti pramene práva nikdy nemohlo nabýt případně i faktických derogačních důsledků. Pro dvě, svou ústavní povahou identické situace, by tak byla Ústavou vytvořena ničím neodůvodněná procedurální nerovnost. V případě rozporu napadeného ustanovení s právem Evropských společenství se ale o situaci identickou s rozporem s ústavním pořádkem nejedná. K nepoužití napadeného ustanovení Městským soudem v Praze by případně došlo nikoliv pro její rozpor se smlouvou o lidských právech, tedy rozpor, jenž je ústavněprávně stejné povahy a kvality jako rozpor s vnitrostátními ustanoveními ústavního pořádku, ale pro rozpor s ustanoveními práva Evropských společenství, která mají naprosto odlišný charakter. Navíc toto právo působí v právním řádu České republiky na základě čl. 10a Ústavy (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 50/04, N 50/40 SbNU 443, 494), a nikoliv čl. 10 jako mezinárodní smlouvy o lidských právech, na které se vztahuje výše citovaný nález. Nelze tedy hovořit o tom, že by přednostní aplikace práva Evropských společenství na základě judikatury Soudního dvora vytvářela ničím neodůvodněná procedurální nerovnost, která by zasahovala do materiálního ohniska Ústavy.
Stručně řečeno, podle Ústavního soudu v takové situaci obecný soud aktivně legitimován není, poněvadž se v důsledku uplatnění principu přednosti práva ES dotčené ustanovení českého práva nepoužije, a není tedy splněna podmínka vyplývající článku 95 odst. 2 Ústavy. Ten stanoví, že v případě, dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu; Ústavní soud upřesňuje, že „soud může podat návrh na zrušení pouze takového zákona, resp. jeho jednotlivých ustanovení, který má být aplikován při řešení sporu probíhajícího před obecným soudem“ (bod 26 usnesení).
Usnesení navazuje na dřívější rozhodnutí (Pl. ÚS 19/04 – to „slavné“, oceněné jako „judikát roku“), od něj se však odlišuje v jednom ohledu:
32. […] Těžiště důvodů, pro které Městský soud v Praze navrhuje zrušení napadeného ustanovení, leží v jeho rozporu s ustanoveními ústavního pořádku, konkrétně čl. 26 odst. 1 Listiny, nikoliv s ustanoveními práva Evropských společenství. Tím se tento případ odlišuje od [případu, ve kterém Ústavní soud rozhodl usnesením sp. zn. Pl. ÚS 19/04], kde navrhovatel ve svém návrhu argumentoval tím, že již zrušené předpisy byly v prvé řadě v rozporu s právem Evropských společenství, a teprve v druhé řadě s českým ústavním pořádkem.
Ústavní soud tedy stál před volbou: buď názor obecného soudu o rozporu napadaných ustanovení s právem ES ignorovat a věnovat se pouze důvodům, pro které tato ustanovení mají být současně protiústavní, anebo postupovat tak, jak se nakonec rozhodl. Svoji volbu odůvodnil takto:
34. Ústavní soud je toho názoru, že navrhovatel měl za takové situace rozhodnout na prvním místě na základě požadavků stanovených rozsudkem Simmenthal II o případné nepoužitelnosti napadeného ustanovení pro jeho rozpor s právem Evropských společenství. Ústavní soud ponechává zcela na úvaze obecného soudu, zda se primárně bude zabývat zkoumáním rozporu zákonného ustanovení, které má aplikovat, s právem Evropských společenství anebo se zaměří na zkoumání rozporu s ústavním pořádkem České republiky. Pokud se primárně zaměří na zkoumání souladu s právem Evropských společenství a tvrdí, jako v tomto případě, že zkoumané ustanovení zákona s ním je v rozporu, musí z tohoto svého přesvědčení vyvodit důsledky v souladu s požadavky judikatury Soudního dvora, tzn. napadené ustanovení neaplikovat (k tomu srov. obdobný postup německého Spolkového ústavního soudu v rozsudku ze dne 11. 7. 2006 ve věci 1 BvL 4/00, BVerfGE 116, 202 na s. 214, body 51 až 53). Ústavnímu soudu zásadně nepřísluší vstupovat do úvah obecného soudu ohledně důvodnosti jeho závěru o rozporu napadeného ustanovení s právem Evropských společenství, upozorňuje však, že takový závěr musí být řádně odůvodněn, jinak by se mohl stát předmětem přezkumu ze strany Ústavního soudu v rámci řízení o ústavní stížnosti, zda soudem podaný výklad rozhodných právních norem je předvídatelný a rozumný, koresponduje-li fixovaným závěrům soudní praxe, není-li naopak výrazem interpretační svévole (libovůle), jemuž chybí smysluplné odůvodnění, případně zda nevybočuje z mezí všeobecně (konsensuálně) akceptovaného chápání dotčených právních institutů, resp. nepředstavuje-li tím výklad extrémní, resp. excesivní (viz nález sp. zn. III. ÚS 346/06 ze dne 19. 12. 2007, třináctý odstavec odůvodnění).
Jinými slovy, je zcela na obecném soudu, zda identifikuje rozpor ustanovení, které má aplikovat, s právem ES, a Ústavní soud do tohoto zkoumání nechce vstupovat. Dále tak zdůrazňuje trend, aby otázky práva ES řešily především soudy obecné a Ústavní soud se zabýval pouze otázkami ústavnosti (viz také bod 31 usnesení).
Za pozornost podle mého názoru stojí rovněž pasáž usnesení, která se vyjadřuje ke kontroverzní judikatuře Ústavního soudu týkající se výkladu pojmu „ústavní pořádek,“ do kterého je podle názoru Ústavního soudu třeba stále řadit smlouvy o lidských právech, navzdory jednoznačnému znění tzv. Euronovely, jelikož „žádnou novelu Ústavy nelze interpretovat v tom smyslu, že by jejím důsledkem bylo omezení již dosažené procedurální úrovně ochrany základních práv a svobod [Pl. ÚS 36/01 a navazující judikatura], který se promítá i do limitů přenesení pravomocí na Evropskou unii na základě čl. 10a Ústavy [viz nález Pl. ÚS 50/04].“ (bod 35)
Podle Ústavního soudu totiž část právní doktríny „z nálezu [Pl. ÚS 36/01] dovozovala jeho nekompatibilitu s výše uvedenými požadavky Soudního dvora, vyjádřenými v rozsudku Simmenthal II. Podle jejího názoru je totiž třeba chápat již dosaženou procedurální úroveň ochrany, která je nezměnitelná, jako centralizovaný přezkum kompatibility zákonů s lidskými právy (Kühn, Z.: Derogace a aplikační přednost ve vztahu domácího, mezinárodního a komunitárního práva, Soudní rozhledy, roč. 2004, č. 1, str. 1 - 9 na str. 7). Z tohoto pohledu by neaplikace ustanovení, které je současně v rozporu s právem Evropských společenství a s ústavním pořádkem České republiky, zabránila tomu, aby se Ústavní soud mohl zabývat otázkou jeho neústavnosti. Obecný soud by totiž nesplňoval podmínky své aktivní legitimace pro podání návrhu k Ústavnímu soudu, neboť by napadené ustanovení v důsledku vyloučení jeho použitelnosti na základě přednostního působení práva Evropských společenství nebylo ustanovením, jehož má být při řešení věci použito ve smyslu čl. 95 odst. 2 Ústavy.“ (bod 35)
S touto předchozí judikaturou se Ústavní soud vypořádává následujícím způsobem:
36. Dosaženou procedurální úroveň ochrany je však třeba chápat především jako zachování referenčního kritéria pro posuzování ústavnosti, jak v rámci řízení o kontrole norem, tak v rámci rozhodování o ústavních stížnostech. V nálezu Pl. ÚS 36/01 (cit. výše) totiž Ústavní soud především stanovil, že novelu Ústavy, provedenou ústavním zákonem č. 395/2001 Sb., kterým se mění ústavní zákon České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů, "nelze interpretovat ve smyslu odstranění referenčního hlediska ratifikovaných a vyhlášených mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách pro posuzování vnitrostátního práva Ústavním soudem, a to s derogačními důsledky." (N 80/26 SbNU 317, 330). Ústavní soud tedy nekladl ani tolik důraz na zachování svého centralizovaného postavení při kontrole ústavnosti, jako spíše na zachování referenčního hlediska přezkumu. To ostatně potvrzují i další rozhodnutí, kde výkladem pojmu ústavní pořádek, zahrnujícím rovněž mezinárodní smlouvy o lidských právech, Ústavní soud odůvodnil například svoji pravomoc posuzovat ústavnost zákona i ve světle mezinárodních smluv o lidských právech, ačkoliv se navrhovatel dovolával pouze ustanovení Listiny [nález sp. zn. Pl. ÚS 44/02 ze dne 24. 6. 2003 (N 98/30 SbNU 417; 210/2003 Sb.)], anebo svoji pravomoc posuzovat ve světle mezinárodních smluv o lidských právech rovněž individuální ústavní stížnosti [např. nález sp. zn. II. ÚS 142/03 ze dne 2. 10. 2003 (N 116/31 SbNU 45) anebo nález sp. zn. II. ÚS 321/04 ze dne 24. 2. 2005 (N 33/36 SbNU 367)].
37. Na tom nic nemění skutečnost, že v nálezu Pl. ÚS 36/01 (cit. výše v bodu 35 tohoto usnesení) Ústavní soud odůvodnil nutnost zahrnout do rámce ústavního pořádku i ratifikované a vyhlášené mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách tím, že zatímco v případě rozporu zákona s ústavním zákonem není soudce obecného soudu kvalifikován věc posoudit a je povinen ji předložit Ústavnímu soudu, v případě rozporu zákona a smlouvy o lidských právech, jenž je ústavněprávně stejné povahy a kvality, je podle čl. 10 Ústavy povinen postupovat dle mezinárodní smlouvy. Podle právního názoru vysloveného Ústavním soudem v tomto nálezu by takové rozhodnutí, bez ohledu na to, která soudní instance jej přijala, v právním systému neobsahujícím soudní precedens v kvalitě a závaznosti pramene práva nikdy nemohlo nabýt případně i faktických derogačních důsledků. Pro dvě, svou ústavní povahou identické situace, by tak byla Ústavou vytvořena ničím neodůvodněná procedurální nerovnost. V případě rozporu napadeného ustanovení s právem Evropských společenství se ale o situaci identickou s rozporem s ústavním pořádkem nejedná. K nepoužití napadeného ustanovení Městským soudem v Praze by případně došlo nikoliv pro její rozpor se smlouvou o lidských právech, tedy rozpor, jenž je ústavněprávně stejné povahy a kvality jako rozpor s vnitrostátními ustanoveními ústavního pořádku, ale pro rozpor s ustanoveními práva Evropských společenství, která mají naprosto odlišný charakter. Navíc toto právo působí v právním řádu České republiky na základě čl. 10a Ústavy (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 50/04, N 50/40 SbNU 443, 494), a nikoliv čl. 10 jako mezinárodní smlouvy o lidských právech, na které se vztahuje výše citovaný nález. Nelze tedy hovořit o tom, že by přednostní aplikace práva Evropských společenství na základě judikatury Soudního dvora vytvářela ničím neodůvodněná procedurální nerovnost, která by zasahovala do materiálního ohniska Ústavy.
2 komentáře:
Děkuji Honzo za post, to je velmi rozumný právní názor. Skoro bych řekl, že z poslední Tebou citované části by šlo dovodit, že Listina EU nebude součástí ústavního pořádku ČR, což je dobře. Až napíšu svůj další post k LS, zkusím to tam zmínit.
Okomentovat