Může prezident republiky odmítnout ratifikaci mezinárodní smlouvy?

Ve vánočním dvojčísle časopisu Respekt se objevila informace, že „prezident nechce podepsat smlouvu, kterou předtím schválily obě komory parlamentu“, a to údajně z důvodu jejího rozporu s ústavou. Konkrétně se jedná o problém Mezinárodního trestního soudu. V následujícím postu nemám ambici hodnotit tento konkrétní prezidentův krok a nechci se jakkoliv vyjadřovat ani k předmětné mezinárodní smlouvě. Pokusím se pouze zamyslet nad otázkou, zda prezident republiky může nepodepsat sjednanou mezinárodní smlouvu, s níž vyslovil souhlas Parlament, a budu rád, když se mi na toto téma podaří otevřít diskusi. Nejsem si totiž vědom toho, že by v minulosti k podobnému problému již došlo, a protože se bavím ústavním právem, považuji za mimořádně zajímavé sledovat vytváření nejrůznějších interpretací ústavních textů, případně dokonce vznik ústavních zvyklostí či obyčejů.

Ústavní úprava je k tomuto problému značně kusá, což však určitě nepředstavuje její deficit (ústavní normy totiž ani nemají být podrobné!). Z čl. 10 ve spojení s čl. 49 Ústavy ČR plyne, že k ratifikaci některých mezinárodních smluv je třeba souhlasu obou komor Parlamentu. Samotnou ratifikaci provádí prezident republiky [čl. 63 odst. 1 písm. b) Ústavy], který také mezinárodní smlouvy sjednává. Zatímco sjednávání mezinárodních smluv může přenést na vládu (nebo s jejím souhlasem na jednotlivé členy), v případě samotné ratifikace se jedná o výlučné a nepřenosné právo prezidenta.

Lze konstatovat, že proces sjednávání a schvalování mezinárodních smluv má určité fáze a jsou do něj vtaženi různí „hráči“ (ústavní instituce), kteří mohou sledovat někdy i značně rozdílné zájmy. Bez ratifikace však mezinárodní smlouva nemůže být pro Českou republiku závaznou.

Zde je třeba upozornit na odlišnost při srovnání se zákonodárným procesem. Zákon totiž může být platnou a účinnou součástí českého právního řádu i bez podpisu prezidenta (ačkoliv Ústava s tímto podpisem v čl. 51 výslovně počítá), jelikož je projevem vůle zákonodárného sboru a podpis prezidenta na něm nelze považovat za akt jeho schvalování. Možnost odmítnutí podpisu zákona prezidentem nicméně určitě neschvaluji, byť nelze přehlédnout, že v minulosti k této situaci již několikrát došlo. Prezident Havel zásadně odmítal podpis takového zákona, který vetoval a jehož veto bylo překonáno novým hlasováním Poslanecké sněmovny; prezident Klaus již dokonce nepodepsal zákon, který předtím nevetoval (viz zákon č. 292/2004 Sb., o zásluhách Edvarda Beneše).

Podpis (resp. jeho absence) prezidenta republiky na mezinárodní smlouvě má však zcela jiný význam, než jako je tomu u vnitrostátního zákona. V případě mezinárodní smlouvy totiž teprve podpisem prezidenta republiky je definitivně projevena vůle státu přijmout závaznost smlouvy.

Dospívám proto k závěru, že prezident republiky skutečně může odmítnout podpis sjednané mezinárodní smlouvy, a to i přesto, že s ratifikací předtím vyslovil souhlas Parlament. Na této skutečnosti nic nemění ani to, že prezident je oprávněn podat Ústavnímu soudu návrh na posouzení souladu této mezinárodní smlouvy s ústavním zákonem, což může učinit až od okamžiku, kdy mu smlouva byla předložena k ratifikaci. Jinak řečeno, i když prezident této možnosti využije a Ústavní soud dojde k závěru, že rozpor s ústavním pořádkem není dán, ještě to neznamená, že mu ústava předepisuje smlouvu podepsat. Jakkoliv totiž Ústavní soud rozptýlí jeho pochybnosti z hlediska ústavnosti této smlouvy, může toto být jen jeden z množiny důvodů (zejm. politických), pro který se nakonec prezident rozhodne smlouvu nepodepsat.

Tím samozřejmě nechci říci, že by tak měl prezident činit. I proces schvalování mezinárodních smluv by totiž měl vyznívat jako harmonické souznění stejně naladěného hudebního tělesa, tj. mělo by jít o souhru ústavních institucí, kdy Ústava dává prezidentovi řadu možností, jak předejít možným problémům. Např. podle čl. 63 odst. 1 písm. b) Ústavy prezident sjednávání mezinárodních smluv může přenést na vládu, tzn. není povinen tak učinit, a pokud má dopředu za to, že s určitou smlouvou apriori nesouhlasí, není racionální, aby její sjednávání přenechal vládě. Tvrdím dokonce, že je zcela nelogické, aby prezident republiky odmítl ratifikovat takovou smlouvu, vůči jejímuž sjednávání měl od počátku zásadní výhrady, nicméně její sjednání přenesl na vládu (to je případ Lisabonské smlouvy). Podle čl. 64 odst. 2 Ústavy je prezident oprávněn účastnit se schůzí vlády a projednávat s ní otázky spadající do její působnosti. Nic mu proto nebrání, aby svoje připomínky ventiloval již v průběhu sjednávání smlouvy a není racionální, aby s nimi přišel až po schválení smlouvy Parlamentem.

Jakkoliv však patří Česká republika mezi parlamentní a nikoliv prezidentské republiky, je v případě schvalování mezinárodních smluv postavení prezidenta velmi silné a nelze jej právně jakkoliv nutit k podpisu smlouvy, s níž nesouhlasí. Jiná věc je apelovat na něj, aby vždy velmi dobře vážil politické dopady takovéhoto svého rozhodnutí, ale to je již otázka, přesahující hranice ústavního práva.