Mýty o hospodářské soutěži a reformní smlouvě

Nedávno jsem se v Euru č. 35 z 27.8. 2007 (str. 68) dočetl, že Tohle si nedovolila ani euroústava a že - jak říká podtitul - "přijetí reformní smlouvy je výsměchem současné politice společenství". Autorovi daného článku (Michal Petřík, poradce prezidenta ČR) vadí, že v důsledku reformní smlouvy přestává být nenarušená hospodářská soutěž jedním z cílů Evropské unie. Jak asi čtenáři tohoto blogu ví, mám k hospodářské soutěži (zejména včetně její evropské právní regulace) dosti blízko, a nemůžu si proto pomoci a musím na tvrzení v daném článku, který podle mě obsahuje řadu desinterpretací, zareagovat.

Autor zmiňovaného článku používá poměrně silnou rétoriku, když uvádí: "Lze říct, že byla změněna sama podstata unie". Francie si totiž dle daného autora vymohla zásadní změnu. Původní text (odmítnuté) ústavní smlouvy v jednom z cílů unie obsahoval výslovnou zmínku o tom, že EU poskytuje svým občanům vnitřní trh s volnou a nenarušenou soutěží. Takové ustanovení však reformní smlouva nepředpokládá. V konkrétnější rovině reformní smlouva zrušuje mj. stávající čl. 3 SES uvádějící mezi činnostmi společenství k dosažení účelů uvedených v čl. 2 SES i "systém zajišťující, aby na vnitřním trhu nebyla narušována hospodářská soutěž". Obsah čl. 2 a 3 SES, které mají být zrušeny, se v zásadě přenáší do nového čl. 3 SEU - v něm však výslovná zmínka o nenarušené hospodářské soutěži (narozdíl od původní ústavní smlouvy) není. Jako o činnosti EU spočívající v zavádění pravidel hospodářské soutěže za účelem fungování hospodářské soutěže se však má hovořit v novém čl. 3 odst. 1 písm. b) SES (ve výčtu exklusivních kompetencí) - to autor příslušného článku pominul.

Daný autor nicméně připouští, že jinak zůstavají ustanovení o hospodářské soutěži (tj. zejm. čl. 81, 82 a 87 SES) v zásadě stejná (pro úplnost: jsou úplně stejná až na nahrazení termínu společný trh termínem vnitřní trh a některé dílčí úpravy technického rázu; srov. např. názorné analýzy od Statewatch). Konstatuje však, že v případě sporu o nějakou dílčí úpravu je třeba přihlížet k obecným cílům příslušné úpravy, které bývají definovány na jejím začátku. Z toho vyvozuje, že "obhajování principů volné a nenarušené hospodářské soutěže v rámci EU tak může být po přijetí takzvané reformní smlouvy ještě mnohem obtížnější, než je tomu dnes". Důvodem má být to, že o cíl v podobě nenarušené hospodářské soutěže přicházíme. Je tomu opravdu tak?

No ... podle mne fakt není. Dle mého názoru změna, ke které došlo na popud Francie - Sarkozyho, reálně na stávajícím stavu nic nemění (jde spíše jen o gesto využitelné ve vnitřní francouzské politice, o což zřejmě Sarkozymu primárně šlo). Vážený poradce prezidenta totiž opomíjí skutečnost, že nenarušená hospodářská soutěž nebyla (a není) mezi cíli ES uvedena ani ve stávajícím znění zakládacích smluv. Dané cíle jsou totiž uvedeny v čl. 2 SES, kde není o vnitřním trhu s nenarušenou hospodářskou soutěží ani slovo. Čl. 3 odst. 1 písm. g) SES, na který se autor odvolává, nestanoví žádný cíl ES, ale jen prostředek k dosahování cílů uvedených v čl. 2. To však nijak nezabránilo tomu, aby se po 50 let evropské soutěžní právo rozvíjelo dynamickým způsobem. Reformní smlouva na této skutečnosti tak dle mého názoru nic nemění. Tvrzení, že došlo ke ztrátě základního cíle unie a že byla změněna sama podstata unie, jsou prostě jen přestřelená politická prohlášení nemající oporu v seriózní právní úvaze. Trefně k tomu např. ve stejné duchu poznamenává M. Petit Clearly, an objective that does not exist cannot be lost!. Obdobně viz také Gorgio Monti na Competition Law Board blogu. Za účelem odstranění případných obav ze změny orientace evropské soutěžní politiky vydala např. i Neelie Kroes (komisařka pro soutěž) prohlášení, ve kterém uvádí, že "vnitřní trh [který je a bude jedním z cílů EU] bez pravidel hospodářské soutěže by byl jen práznou skořápkou - hezká slova, ale žádné konkrétní výsledky". Asi nepřekvapí, že v uvedeném příspěvku poradce prezidenta není o prohlášeních dvou významných představitelů Komise, tj. Neelie Kroes a M. Petita (který je generálním ředitelem právních služeb Komise), ani zmínka. Proč taky, když nepodporují názor autora daného příspěvku?

Pochopitelně celá ta diskuse má značný politický podtext a není bez zajímavosti, že kupříkladu britové si vykládají celkový výsledek, kdy se k reformní smlouvě připojí právně závazný Protocol No. 6 - On Internal Market and Competition, jako jejich vítězství vybojované ve jménu závazku k volné hospodářské soutěži a jako výsledek, který situaci v tomto směru dokonce zlepšuje. Pěkné počtení v tomto směru nabízí např. House of Lords debates k tomuto tématu (dostupné i zde).

Daný protokol totiž nejdříve uvádí, že se smluvní strany z důvodu toho, že vnitřní trh uvedený v (novém) čl. 3 SEU zahrnuje i systém zajišťující, že hospodářská soutěž není narušována, dohodly na tom, že má EU učinit příslušná opatření k zajištění naplnění daného důvodu, a to včetně případně dle čl. 308 SES. Článek 308 pak umožňuje, aby Rada na návrh Komise po konzultaci (nově po souhlasu) s Evropským parlamentem přijala jednomyslně vhodná opatření k dosažení cílů unie, ukáže-li se to nezbytným a SES k tomu nebude jinak poskytovat příslušné pravomoci. Dle mého názoru se tím de facto říká, že ačkoliv není nenarušená hospodářská soutěž výslovně zmíněna jako cíl unie, nepřímo jím vlastně je (jako nezbytná součást vnitřního trhu) a pro vyloučení pochybností to platí i ve vztahu k článku 308 SES. Vnímám tedy daný protokol jako sice poněkud neobratný právní dokument (když jste mne vyhodili z cílů unie dveřmi, vlezu tam oknem), ale současně jako (sice nikterak výrazný) posun posilující význam hospodářské soutěže (v porovnání se současným stavem) a rozhodně ne jako krok opačným směrem. A je to proto právě i tento moment, kdy se pro mne stávají úvahy pana Petříka nepochopitelnými.

Tento autor totiž dovozuje, že lze o daném protokolu "bez jakéhokoli přehánění ... tvrdit, že je výsměchem dosavadnímu principu politiky EU v oblasti zajištění nenarušenosti hospodářské soutěže". Pro mne právně nevysvětlitelnou úvahou totiž z odkazu na čl. 308 SES dovozuje, že nadále bude moci EU činit kroky v oblasti hospodářské soutěže jen dle procedury předvídané článkem 308 SES, tj. na základě jednomyslnosti. Navíc se dle něj - s ohledem na to, že nenarušená hospodářská soutěž přestává být cílem unie (což je chybné pojetí - viz shora), bude možno použití čl. 308 SES "dovolávat jen nepřímo či v rámci zcela výjimečných a komplikovaných konstrukcí". Další úvahu již nechápu vůbec, a proto ji ocituji plně (třeba to někdo pochopí): "Dále to, že k této činnosti smlouvy neposkytují nezbytné pravomoci, je podmínkou nutnou k tomu, aby se postup podle článku 308 mohl vůbec iniciovat. Tím je však nepřímo řečeno, že v oblasti zajištění nenarušené soutěže nebudou orgány EU po přijetí reformní smlouvy disponovat nezbytnými pravomocemi." ... že by non sequitur? Následně pan Petřík uzavírá: "Po přijetí reformní smlouvy má tedy EU přijít o své dnešní pravomoci pro zajištění nenarušené hospodářské soutěže. ... [Francie] tedy nejen prosadila změnu cílů unie, ale mírně posílila i svou možnost blokovat vše, co by mohlo vést k zajištění nenarušené hospodářské soutěže. Tedy jednoho z nejzákladnějších atributů, od nichž EU odvozuje svou politickou legitimitu."

Hmm ... silná slova. (Bohudík) však zjevně chybná. Jak je to s tou údajnou změnou cílů EU, je již uvedeno výše. Teď ještě k těm pravomocím orgánů EU. Zmiňovaný autor, totiž zřejmě přehlédl (či odhlédl od) ostatní obsah zakládacích smluv. Tak například i nadále v SES zůstává ustanovení čl. 83 odst. 1, dle něhož může Rada přijímat nařízení a směrnice za účelem naplnění principů uvedených v článcích 81 a 82 SES, a to na návrh Komise a po konzultaci s parlamentem. Reformní smlouva sice z textu vypouští výslovný odkaz na to, že se tak děje kvalifikovanou majoritou v Radě, ale to jen z toho důvodu, že tento postup bude po reformní smlouvě defaultním (hlavním) způsobem rozhodování Rady, a rozumí se to proto samo sebou. Jen na okraj - takřka všechny evropské právní předpisy v oblasti restriktivních praktik byly přijaty právě na základě čl. 83 odst. 1 SES či odvozeně od něj. Stejně tak zůstavají v zásadě stejná i ustanovení čl. 94 a 95 (přehazuje se však jejich pořadí), která jsou základními ustanovení pro přijímání legislativy za účelem integrace vnitřního trhu. Jak je zřejmé z ustálené judikatury k výkladu daných ustanovení (např. Titation Dioxide, Tobacco Advertising I a II, Swedish Match, ex parte BAT ...), orgány unie mohou přijímat opatření k integraci vnitřního trhu, pokud tím odstraňují překážky volného pohybu (či zabraňují vzniku nových), popř. pokud je to třeba k ostranění znatelných zkreslení hospodářské soutěže. Orgány unie tak mohou poměrně bezproblémově najít legislativní základ pro svou činnost za účelem zachování nenarušenosti hospodářské soutěže v těchto ustanoveních, což se ostatně i v minulosti dělo, např. v oblasti veřejné podpory. Článek 308 byl v minulosti použit k legislativě v sektoru hospodářské soutěže jen v souvislosti s přijímáním nařízení o kontrole spojování podniků (nyní č. 139/2004), a to současně vedle čl. 83 SES. S ohledem na výše uvedené prostě nevidím žádnou relevantní změnu, kterou v tomto směru reformní smlouva přináší.

Nesdílím proto obavy pana Petříka a nejsem toho názoru, že by si reformní smlouva dovolovala něco, co si nedovolila ústavní smlouva, popřípadě že by reformní smlouva byla v tomto ohledu výsměchem někomu či něčemu. Zaráží mne však jiná otázka, jsou některá zjevně chybná prohlášení v diskutovaném článku důsledkem nedostatečně znalosti evropského práva (to snad ne, jedná se přece o poradce prezidenta ČR) anebo se jedná o (politický) záměr ... Každopádně i přes výše uvedené beru článek pana Petříka pozitivně; minimálně mne přiměl k tomu napsat tento obšírnější post a byl dobrým startovacím můstkem pro případnou diskusi, což je vždycky fajn.

PS: Reformní smlouva je u hospodářské soutěže zajímavá něčím, čehož jsem se výše jen dotkl (pan Petřík to taky ve svém článku nediskutoval) a sice, že nový čl. 3 SES má přinést výslovné uvedení tzv. exklusivních kompetencí unie, mezi které má patřit i zavádění pravidel hospodářské soutěže nezbytných pro fungování vnitřního trhu. Jaké konkrétní dopady může mít toto, např. na souhru mezi národním a komunitárním soutěžním právem je na samostatnou a zajímavou úvahu, ke které se možná dostanu někdy příště.