A co Váš parlament? Je také neodpovědný?
Vždycky jsem měl slabost pro anglickou ústavu a anglické ústavní teoretiky. Anglické ústavní dokumenty pro mě mají přídech milého viktoriánského koloniálního imperialismu, ústavní teoretici hloubající nad anglickou ústavou se zase podobají přírodovědcům, kteří se zabývají existencí Yettiho a nemají tudíž moc jasno v tom, zda předmět jejich studia opravdu existuje (S výjimkou těch amerických, kteří vědí, že Yetti existuje, jen nevědí, kde ho vláda schovává).
Na anglickou ústavu a její nosný princip, tedy ničím neomezenou suverenitu parlamentu, jsem si vzpomněl při čtení rozsudku Nejvyššího soudu ČR ze dne 31. 01. 2007, sp. zn. 25 Cdo 1124/2005, přístupného na internetových stránkách NS zde. Suverenitu Westminsterského parlamentu popsal bonmotem ve svém klasickém díle (citujíc DeLolma) A. V. Dicey (Introduction to the Study of the law of the Constitution, Reprint, Liberty Fund: Indianapolis, 1982, str. 2): „Parlament může udělat vše s výjimkou proměny ženy v muže a muže v ženu“. Bohužel, v mezidobí doznaly oba Diceyho poznatky proměn: britský parlament už vše nemůže a moderní medicína naopak ledasco do svého repertoáru přidala.
Mezi věci, které britský parlament obtížně trávil, bylo postupné omezování jeho imperiální suverenity rozpadem koloniální říše, právem ES a poté též 1998 Human Rights Act. Z neomezené suverenity jen torzo: anglické soudy nyní mohou vydávat předběžná opatření, která suspendují aplikaci zákona suverénního parlamentu, vydávat prohlášení o neslučitelnosti přijaté úpravy s Human Rights Act a, v neposlední řadě, britský parlament může být odpovědný za legislativní pochybení.
Právě posledně zmiňovaný typ odpovědnosti kdysi všemocného britského parlamentu mě přivádí k výše citovanému rozsudku Nejvyššího soudu. Nejvyšší soud zde konstatoval, že proces přijímání zákonů v Poslanecké sněmovně PČR není úředním postupem ve smyslu § 13 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, a že z výsledku hlasování tedy nelze dovozovat odpovědnost státu za škodu.
V kauze šlo o žalobu na náhradu škody vlastníků nemovitostí vůči České republice, která jim byla způsobena neústavní regulací výše nájmů. Ságu regulace nájmů všichni znají, takže není třeba představovat. Otázka, kterou řešil NS coby soud dovolací, byla, zda mohou vlastníci nemovitosti žalovat na nesprávný úřední postup a získat náhradu škody v případě, kdy Parlament ČR neschválí vládní návrh zákona, kterým má k deregulaci dojít a má naplnit nálezy Ústavního soudu. Klíčová pasáž z rozsudku NS k této otázce zněla:
„Odpovědnost státu podle zákona č. 82/1998 Sb. je zásadně spojována s nesprávným úředním postupem orgánů moci výkonné a soudní. Vzhledem k tomu, že Parlament tvořený Poslaneckou sněmovnou a Senátem je vrcholným orgánem moci zákonodárné (srov. čl. 15 zákona č. 1/1993 Sb., Ústavy České republiky, ve znění pozdějších změn, dále jen „Ústava“), který v podmínkách zastupitelské demokracie rozhoduje hlasováním svých členů – poslanců a senátorů o přijetí či nepřijetí předloženého návrhu zákona, přičemž neexistuje a ani existovat nemůže pravidlo či předpis o tom, jak který poslanec, senátor či poslanecký nebo senátorský klub má při přijímání zákonů hlasovat (podle čl. 23 odst. 3 a čl. 26 jsou poslanci a senátoři povinni vykonávat svůj mandát v zájmu všeho lidu a podle svého nejlepšího vědomí a svědomí a nejsou přitom vázáni žádnými příkazy), nelze proces přijímání zákonů hlasováním v Poslanecké sněmovně či Senátu považovat za úřední postup ve smyslu § 13 zák. č. 82/1998 Sb. a - pokud pravidla jednacího řádu Poslanecké sněmovny nebo Senátu byla zachována - už vůbec nelze uvažovat o „ soudní“ kontrole, zda výsledek hlasování je správný či nesprávný. Jde o princip ústavní suverenity moci zákonodárné, která je odpovědna lidu.“
S tímto kategorickým závěrem Nejvyššího soudu mám trochu problém. Dle mého názoru je protiústavní, v rozporu s právem Evropských společenství a možná, kdybych nebyl líný si dohledat i judikaturu štrasburskou, tak možná i s judikaturou ESLP (zde spoléhám na ostražité a bdělé pracovníky Kanceláře Vládního zmocněnce a jejich případné doplnění).
Ad protiústavnost – Ústavní soud ve svém plenárním nálezu ze dne 28. 2. 2006, Pl. ÚS 20/05, č. 252/2006 Sb., konstatoval, že: „Dlouhodobá nečinnost Parlamentu České republiky spočívající v nepřijetí zvláštního právního předpisu vymezujícího případy, ve kterých je pronajímatel oprávněn jednostranně zvýšit nájemné, úhradu za plnění poskytovaná s užíváním bytu, a změnit další podmínky nájemní smlouvy ( § 696 odst. 1 obč. zákoníku), je protiústavní a porušuje čl. 4 odst. 3, čl. 4 odst. 4 a čl. 11 Listiny základních práv a svobod a čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.“ Jestliže je něco protiústavní, troufal bych si selským rozumem dovodit, že voko bere a tím pádem je to též, pro účely náhrady škody, nezákonné. Těžko si umím představit případ, že bude něco protiústavní a zároveň zákonné. Citovaný nález Ústavního soudu byl vydán přibližně rok předtím, než zde presentovaný rozsudek NS; pro NS, alespoň dle textu rozhodnutí, neexistoval.
Ad rozpor s právem ES – Soudní dvůr ES již mnohokrát konstatoval, že přijmutí zákonné úpravy, která je v rozporu s právem ES, dává vznik náhradě škody způsobené jednotlivci porušením práva Společenství ze strany členského státu (nejznáměji viz např. Brasserie du Pêcheur SA v Bundesrepublik Deutschland and The Queen v Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd and others). Odpovědnost státu je dána také kvalifikovanou nečinností, typicky včasným neprovedením směrnic ES na vnitrostátní úrovni. V četných judikátech stylu „Komise v. Itálie“, tedy v rámci řízení o porušení Smlouvy dle čl. 226 SES, bylo navíc opakovaně zdůrazněno, že neschopnost parlamentu přijmout požadovanou (implementační) úpravu není nějakým liberačním důvodem pro odpovědnost státu. Znamená rozsudek NS, že do budoucna se žádná fyzická či právnická osoba v ČR nedomůže náhrady škody v případě absence implementace evropských směrnic ze strany parlamentu ČR? No, existují i jiné způsoby, jak si říct o žalobu na porušování Smlouvy o založení ES ze strany Komise, ale tenhle je jistě také spolehlivý.
Názor NS není dle mého názoru přesvědčivý ani v rovině vlastní argumentace. Proč je odpovědnost státu „zásadně“ spojována pouze s mocí výkonnou či soudní? Z čeho plyne tato zásada? Jistě, poslanecké mandáty jsou „volné“, tedy poslanci hlasují dle svého vědomí a svědomí. Plyne však z tohoto absolutní neodpovědnost Parlamentu jako celku? I poslanci jsou (tedy alespoň doufám) při přijímání běžných zákonů vázáni Ústavou a mezinárodními smlouvami. Soudci by při hlasování v senátech měli také hlasovat pouze dle svého vědomí a svědomí, nejsou tedy vázání žádnými pokyny. Pokud bude rozhodnutí soudu v rozporu s Ústavou, také se nebude jednat o nezákonné rozhodnutí, tj. napříště budeme odpírat náhradu škody i v těchto případech?
Konečně, nejvíc mi rozsudek nesedí v rovině právně-filosofické. Proč by měl parlament být naprosto neodpovědný? Co když zítra přijme zákon, kterým bude řečeno, do 24 hodin od nabytí účinnosti daného zákona budou utraceny všechny černé kočky (kočky domácí, Felis silvestris) na území ČR, případně i s jejich majiteli? Jistě, normu zřejmě časem zruší Ústavní soud, případně se můžeme bavit o právu na občanskou neposlušnost, nicméně až bude následně shledán zákon protiústavním, tak náhrada škody za iracionální legislativu zřejmě nebude možná, neboť se jednalo o výron ústavního principu suverenity moci zákonodárné? Toto rozhodnutí v kombinaci se zbytnělou poslaneckou imunitou tvoří dost zajímavý elixír: poslanec jako jednotlivec je "chráněn" nadosmrti, nyní tedy i parlament jako celek?
Nevím. Pro viktoriánskou Anglii mám slabost. Až zanedlouho přijde do kin „Stardust“, příjemná to pohádka z tohoto období od Neila Gaimana, jistě na ni vyrazím. Některé viktoriánské právní konstrukce však již skončily s pádem britského impéria. Začneme je v Brně resuscitovat?
Na anglickou ústavu a její nosný princip, tedy ničím neomezenou suverenitu parlamentu, jsem si vzpomněl při čtení rozsudku Nejvyššího soudu ČR ze dne 31. 01. 2007, sp. zn. 25 Cdo 1124/2005, přístupného na internetových stránkách NS zde. Suverenitu Westminsterského parlamentu popsal bonmotem ve svém klasickém díle (citujíc DeLolma) A. V. Dicey (Introduction to the Study of the law of the Constitution, Reprint, Liberty Fund: Indianapolis, 1982, str. 2): „Parlament může udělat vše s výjimkou proměny ženy v muže a muže v ženu“. Bohužel, v mezidobí doznaly oba Diceyho poznatky proměn: britský parlament už vše nemůže a moderní medicína naopak ledasco do svého repertoáru přidala.
Mezi věci, které britský parlament obtížně trávil, bylo postupné omezování jeho imperiální suverenity rozpadem koloniální říše, právem ES a poté též 1998 Human Rights Act. Z neomezené suverenity jen torzo: anglické soudy nyní mohou vydávat předběžná opatření, která suspendují aplikaci zákona suverénního parlamentu, vydávat prohlášení o neslučitelnosti přijaté úpravy s Human Rights Act a, v neposlední řadě, britský parlament může být odpovědný za legislativní pochybení.
Právě posledně zmiňovaný typ odpovědnosti kdysi všemocného britského parlamentu mě přivádí k výše citovanému rozsudku Nejvyššího soudu. Nejvyšší soud zde konstatoval, že proces přijímání zákonů v Poslanecké sněmovně PČR není úředním postupem ve smyslu § 13 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, a že z výsledku hlasování tedy nelze dovozovat odpovědnost státu za škodu.
V kauze šlo o žalobu na náhradu škody vlastníků nemovitostí vůči České republice, která jim byla způsobena neústavní regulací výše nájmů. Ságu regulace nájmů všichni znají, takže není třeba představovat. Otázka, kterou řešil NS coby soud dovolací, byla, zda mohou vlastníci nemovitosti žalovat na nesprávný úřední postup a získat náhradu škody v případě, kdy Parlament ČR neschválí vládní návrh zákona, kterým má k deregulaci dojít a má naplnit nálezy Ústavního soudu. Klíčová pasáž z rozsudku NS k této otázce zněla:
„Odpovědnost státu podle zákona č. 82/1998 Sb. je zásadně spojována s nesprávným úředním postupem orgánů moci výkonné a soudní. Vzhledem k tomu, že Parlament tvořený Poslaneckou sněmovnou a Senátem je vrcholným orgánem moci zákonodárné (srov. čl. 15 zákona č. 1/1993 Sb., Ústavy České republiky, ve znění pozdějších změn, dále jen „Ústava“), který v podmínkách zastupitelské demokracie rozhoduje hlasováním svých členů – poslanců a senátorů o přijetí či nepřijetí předloženého návrhu zákona, přičemž neexistuje a ani existovat nemůže pravidlo či předpis o tom, jak který poslanec, senátor či poslanecký nebo senátorský klub má při přijímání zákonů hlasovat (podle čl. 23 odst. 3 a čl. 26 jsou poslanci a senátoři povinni vykonávat svůj mandát v zájmu všeho lidu a podle svého nejlepšího vědomí a svědomí a nejsou přitom vázáni žádnými příkazy), nelze proces přijímání zákonů hlasováním v Poslanecké sněmovně či Senátu považovat za úřední postup ve smyslu § 13 zák. č. 82/1998 Sb. a - pokud pravidla jednacího řádu Poslanecké sněmovny nebo Senátu byla zachována - už vůbec nelze uvažovat o „ soudní“ kontrole, zda výsledek hlasování je správný či nesprávný. Jde o princip ústavní suverenity moci zákonodárné, která je odpovědna lidu.“
S tímto kategorickým závěrem Nejvyššího soudu mám trochu problém. Dle mého názoru je protiústavní, v rozporu s právem Evropských společenství a možná, kdybych nebyl líný si dohledat i judikaturu štrasburskou, tak možná i s judikaturou ESLP (zde spoléhám na ostražité a bdělé pracovníky Kanceláře Vládního zmocněnce a jejich případné doplnění).
Ad protiústavnost – Ústavní soud ve svém plenárním nálezu ze dne 28. 2. 2006, Pl. ÚS 20/05, č. 252/2006 Sb., konstatoval, že: „Dlouhodobá nečinnost Parlamentu České republiky spočívající v nepřijetí zvláštního právního předpisu vymezujícího případy, ve kterých je pronajímatel oprávněn jednostranně zvýšit nájemné, úhradu za plnění poskytovaná s užíváním bytu, a změnit další podmínky nájemní smlouvy ( § 696 odst. 1 obč. zákoníku), je protiústavní a porušuje čl. 4 odst. 3, čl. 4 odst. 4 a čl. 11 Listiny základních práv a svobod a čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.“ Jestliže je něco protiústavní, troufal bych si selským rozumem dovodit, že voko bere a tím pádem je to též, pro účely náhrady škody, nezákonné. Těžko si umím představit případ, že bude něco protiústavní a zároveň zákonné. Citovaný nález Ústavního soudu byl vydán přibližně rok předtím, než zde presentovaný rozsudek NS; pro NS, alespoň dle textu rozhodnutí, neexistoval.
Ad rozpor s právem ES – Soudní dvůr ES již mnohokrát konstatoval, že přijmutí zákonné úpravy, která je v rozporu s právem ES, dává vznik náhradě škody způsobené jednotlivci porušením práva Společenství ze strany členského státu (nejznáměji viz např. Brasserie du Pêcheur SA v Bundesrepublik Deutschland and The Queen v Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd and others). Odpovědnost státu je dána také kvalifikovanou nečinností, typicky včasným neprovedením směrnic ES na vnitrostátní úrovni. V četných judikátech stylu „Komise v. Itálie“, tedy v rámci řízení o porušení Smlouvy dle čl. 226 SES, bylo navíc opakovaně zdůrazněno, že neschopnost parlamentu přijmout požadovanou (implementační) úpravu není nějakým liberačním důvodem pro odpovědnost státu. Znamená rozsudek NS, že do budoucna se žádná fyzická či právnická osoba v ČR nedomůže náhrady škody v případě absence implementace evropských směrnic ze strany parlamentu ČR? No, existují i jiné způsoby, jak si říct o žalobu na porušování Smlouvy o založení ES ze strany Komise, ale tenhle je jistě také spolehlivý.
Názor NS není dle mého názoru přesvědčivý ani v rovině vlastní argumentace. Proč je odpovědnost státu „zásadně“ spojována pouze s mocí výkonnou či soudní? Z čeho plyne tato zásada? Jistě, poslanecké mandáty jsou „volné“, tedy poslanci hlasují dle svého vědomí a svědomí. Plyne však z tohoto absolutní neodpovědnost Parlamentu jako celku? I poslanci jsou (tedy alespoň doufám) při přijímání běžných zákonů vázáni Ústavou a mezinárodními smlouvami. Soudci by při hlasování v senátech měli také hlasovat pouze dle svého vědomí a svědomí, nejsou tedy vázání žádnými pokyny. Pokud bude rozhodnutí soudu v rozporu s Ústavou, také se nebude jednat o nezákonné rozhodnutí, tj. napříště budeme odpírat náhradu škody i v těchto případech?
Konečně, nejvíc mi rozsudek nesedí v rovině právně-filosofické. Proč by měl parlament být naprosto neodpovědný? Co když zítra přijme zákon, kterým bude řečeno, do 24 hodin od nabytí účinnosti daného zákona budou utraceny všechny černé kočky (kočky domácí, Felis silvestris) na území ČR, případně i s jejich majiteli? Jistě, normu zřejmě časem zruší Ústavní soud, případně se můžeme bavit o právu na občanskou neposlušnost, nicméně až bude následně shledán zákon protiústavním, tak náhrada škody za iracionální legislativu zřejmě nebude možná, neboť se jednalo o výron ústavního principu suverenity moci zákonodárné? Toto rozhodnutí v kombinaci se zbytnělou poslaneckou imunitou tvoří dost zajímavý elixír: poslanec jako jednotlivec je "chráněn" nadosmrti, nyní tedy i parlament jako celek?
Nevím. Pro viktoriánskou Anglii mám slabost. Až zanedlouho přijde do kin „Stardust“, příjemná to pohádka z tohoto období od Neila Gaimana, jistě na ni vyrazím. Některé viktoriánské právní konstrukce však již skončily s pádem britského impéria. Začneme je v Brně resuscitovat?