Suďte se se státem! Je to zadarmo (?!) ... aneb Ústavní soud k úhradě nákladů za zastoupení státu advokátem
Poslední dobou mám zřejmě nějakou "komentovací" náladu a nedá mi to nevyjádřit se tentokrát k nálezu Ústavního soudu sp.zn. I. ÚS 2929/07 z 9.10. 2008 (nalus.usoud.cz), kde Ústavní soud v podstatě (podrobněji viz dále) řekl, že státu nenáleží náhrada nákladů řízení za zastoupení advokátem, jelikož se jeho organizační složky jsou schopny náležitě zastoupit samy; náklady za advokáty tak nelze považovat za účelně vynaložené. Dané rozhodnutí mi nepřijde v obecné rovině správné a i odůvodnění pokulhává, když se příslušný senát zejm. opomněl vypořádat s jinou, odchylnou judikaturou Ústavního soudu.
Skutkové okolnosti sporu, který byl předmětem shora cit. nálezu shrnul Ústavní soud takto:
"Z obsahu spisu a z vyjádření Městského soudu v Praze a Ministerstva financí ČR, za které dnes jedná Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových, vyplývá že jde o spor z roku 1999, který vedl stěžovatel proti žalovaným ČR - Ministerstvu financí a Fondu národního majetku ČR (dále FNM ČR). Žalovaná Česká republika - Ministerstvo financí ve věci uspěla, a poté se spor vedl pouze s druhým žalovaným - FNM ČR, který byl zastoupen advokátní kanceláří. V důsledku zrušení FNM ČR ke dni 31. 12. 2006 stanula na straně žalované opět Česká republika - Ministerstvo financí, neboť zbylá agenda FNM ČR přešla ze zákona na tuto organizační složku státu. Vzhledem k tomu, že tento spor byl, v době zániku FNM ČR, již ve stadiu odvolacího řízení, nebyl předán zpět Ministerstvu financí ČR a řízení dokončila zmíněná advokátní kancelář. Za této situace uložil odvolací soud stěžovateli povinnost zaplatit žalované náhradu nákladů odvolacího řízení s odkazem na ustanovení § 224 odst. 1 a § 142 odst. 1 OSŘ, podle zásady úspěchu ve sporu, v konkrétním případě v odvolacím řízení."
Následně Ústavní soud vyhověl ústavní stížnosti proti výroku o nákladech řízeních, a to v kostce s tímto odůvodněním:
"Z uvedeného vyplývá, že v odvolacím řízení vystupovala na straně žalované ČR - Ministerstvo financí, tj. jeden z ústředních orgánů státu. Je všeobecně známo, že ústřední orgány státní správy mají zřízeny, k výkonu právních agend, příslušné právní (legislativní) odbory, zaměstnávající dostatečný počet odborných pracovníků, kteří jsou schopni zajišťovat ochranu zájmů České republiky před soudy. To nejméně pokud jde o dobu před vydáním zákona č. 201/2002 Sb., kterým byl zřízen Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových, který z větší části zastupování státu v řízení před obecnými soudy převzal. Nebyl tedy důvod, aby žalovanou stranu zastupoval, byť už jen v odvolacím řízení, advokát. Pokud se tak stalo, nelze za této situace na stěžovateli spravedlivě žádat, aby hradil žalované straně náklady řízení takto vzniklé, protože tyto náklady nelze považovat za "náklady potřebné k účelnému uplatňování nebo bránění práva", ve smyslu ustanovení § 142 odst. 1 OSŘ.
Je-li stát, k hájení svých právních zájmů, vybaven příslušnými organizačními složkami, finančně i personálně zajištěnými ze státního rozpočtu, není důvod, aby výkon svých práv a povinností v této oblasti přenášel na soukromý subjekt, kterým byl v přezkoumávaném případě advokát.
Jak vyplývá z odůvodnění ústavní stížností napadeného rozsudku Městského soudu v Praze, zmíněný soud shora nastíněné otázky vůbec nevzal v úvahu a svůj výrok o náhradě nákladů řízení odůvodnil jen odkazem na ustanovení § 224 odst. 1 a § 142 odst. 1 OSŘ. Otázkou, zda se skutečně jedná o náklady potřebné k účelnému uplatňování nebo bránění práva, se tedy vůbec nezabýval. Tím zatížil své rozhodnutí vadou, mající ústavně právní rozměr, spočívající v porušení článku 36 odst. 1 Listiny."
Myšlenkový postup Ústavního soudu je zřejmý. Stát (přinejmenším jeho org. složky v postavení ústředních orgánů států - pokud bychom dotčený nález interpretovali restriktivnějším způsobem) má dostatečné institucionální i personální zázemí i dostatek prostředků, aby své zastoupení zvládl sám, pročež náklady na advokáty nejsou účelně vynaložené (Ústavní soud sice neříká, že by šlo o mrhání peněz, ale čtenář může takového dojmu snadno nabýt). Uvedený argument bych do určité míry chápal, když by se jednalo o zastoupení státu, resp. příslušných správních úřadů ve správním soudnictví při přezkumu jimi vydaných rozhodnutí. Ostatně v tomto ohledu Nejvyšší správní soud v podstatě konstatně správním úřadům, jsou-li zastoupeny, náhradu nákladů řízení nepřiznává a obdobně postupují ve shodě s ním i správní soudy. Správní soudnictví navazuje na správní řízení, a tak tam vlastně správní úřady obhajují výsledky své práce a měly by být schopny tak učinit "vlastními silami". To chápu, i když ani tam bych to neviděl na absolutní obecné pravidlo, přinejmenším pro případ šikanózních žalob.
Problémy, které se shora uvedeným nálezem, resp. jeho "zdůvodněním" však mám, jsou asi hlavně čtyři (vzájemně se doplňující).
Za prvé, Ústavní soud použil shora uvedený argument ve vztahu k civilnímu sporu o náhradu škody (a zřejmě nikoliv za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem, ale v podstatě v "obchodním" sporu proti FNM). Povinnost k náhradě škody ze strany neúspěšného účastníka může sloužit alespoň do určité míry jako prevence proti (zjevně) nedůvodným, šikanózním žalobám (byť pochopitelně ne zcela). Jestliže by ale mělo platit Ústavním soudem formulované pravidlo, i takovým šikanózním žalobám se otevře prostor.
Za druhé, stejný argument jako použitý Ústavním soudem (resp. I. senátem) ve vztahu ke státu by přece platil i na nezanedbatelný okruh soukromých stran sporu. Velké korporace - ať už české či mezinárodní - mají svá in-house právní oddělení čítající mnohdy více než středně velká advokátní kancelář (a více než některé org. složky státu). Navíc stranou sporu může být přece i advokátní kancelář (či advokát), která by se hypoteticky také byla (či měla být) způsobilá hájit sama. Při logice Ústavního soudu by však i v těchto případech bylo najmutí si advokáta neúčelným vynaložením prostředků, a tedy bez náhrady v případě úspěchu ve sporu. To by dle mého názoru narušovalo procesní rovnost mezi účastníky ve sporu a stejně tak to danou rovnost narušuje i když je procesní stranou stát.
Za třetí, i s ohledem na výše uvedené dle mého názoru rozhodně nemělo být odůvodnění postaveno v tak obecné rovině, jako to Ústavní soud učinil. Mohou pochopitelně nastat případy, kdy by s ohledem na konkrétní skutkové okolnosti případu k přiznání náhrady nákladů řízení státu nemělo dojít, poněvadž zastoupení advokátem bylo v takovém konkrétním případě opravdu neúčelné či zbytečné, popř. zde byly jiné zvláštní důvody (viz níže). Tato skutečnost však může obdobně platit i ve sporech ryze soukromých osob, byť asi v užším okruhu případů.
Za čtvrté, domnívám se, že k závěru danému mým bodem třetím dospěl Ústavní soud v jiném svém nálezu, a to vydaném jen cca měsíc před komentovaným nálezem. Z daného nálezu plyne, že Ústavní soud (resp. II. senát) možnost přiznání náhrady nákladů řízení státu připustil, byť v konkrétním případě shledal, že existovaly zvláštní důvody pro nepřiznání náhrady v plné výši (průtahy řízení přičitatelné státu, byť nikoliv jako procesní straně, ale jeho soudům). Jednalo se konkrétně o nález sp.zn. II. ÚS 446/08 z 3.9. 2008(nalus.usoud.cz; SR 12/2008, č. 112), který se mj. zabýval výrokem o přiznání nákladů řízení státu (jakožto úspěšnějšího ve sporu o náhradu škody způsobené nesprávním úředním postupem), přičemž neúspěšný soukromý účastník argumentoval v podstatě tak, jako to o měsíc později učinil I. senát ve výše cit. nálezu, tedy že náklady státu jsou neúčelně vynaložené, jelikož nebylo třeba, aby byl stát zastupován advokátem (mohl tak činit skrze Úřad pro zast. ve věcech majetkových či svým vlastním zaměstnancem s práv. vzděláním). Ústavní soud však tuto obecnou argumentaci implicitae odmítl, ale zdůraznil požadavek na nutnost zohlednit konkrétní fakta věci, což je zřejmé z následujícího.
Z odůvodnění tohoto jiného nálezu totiž plyne následující právní věta (cit. dle NALUS; v podstatě jde ale o přepis části odůvodnění):
"Neschopnost nalézt správný hmotněprávní výklad posuzované problematiky jde jednoznačně k tíži nalézacího a odvolacího soudu, tedy orgánů státu. Je-li účastníkem takového řízení stát a jemu vznikl podle ustanovení § 142 odst. 1 o. s. ř. nárok na náhradu nákladů řízení, pak nelze tuto skutečnost ponechat bez vlivu na rozhodování o těchto nákladech. Pokud je stát účastníkem soukromoprávního řízení, vystupuje v něm jako strana, neboť v tomto postavení nevykonává veřejnou moc, na druhé straně není běžnou právnickou osobou. Stát si totiž i v soukromoprávním vztahu zachovává současně postavení mocenské organizace. Občanský zákoník v § 21 prohlašuje stát za právnickou osobu, ale v § 1 odst. 2 rozlišuje na jedné straně majetkové vztahy fyzických a právnických osob a na druhé straně majetkové vztahy mezi těmito osobami a státem, čímž dává najevo, že stát není běžnou právnickou osobou. Jde tedy o to, že se stát v soukromoprávních vztazích pouze považuje za právnickou osobu, nikoliv, že jí ve skutečnosti je. Proto stát nemá ani ve sféře práva soukromého stejné postavení jako jiní jednotlivci, neboť nemá plnou autonomii vůle a musí se vždy řídit zákonem (viz též nález sp. zn. III. ÚS 495/02 publ. in Ústavní soud ČR: Sbírka nálezů a usnesení sv. 32, n. č. 33, str. 303). Je-li tedy výše nákladů řízení vzniklá zastoupením státu advokátem výrazně ovlivněna nesprávným postupem soudu jako orgánu státu spočívajícím v průtazích zaviněnými neschopností nalézt správné hmotněprávní řešení sporu, nelze ji státu přiznat v plném rozsahu, byť před soudem za stát jedná jiná jeho složka než soud, neboť nelze zcela odhlédnout od jeho hlavní funkce, kterou je výkon státní moci. Pokud výkon státní moci byl realizován způsobem, který se dostal do rozporu s ústavně chráněnými právy a tato skutečnost měla podstatný vliv na výši nákladů řízení, je to okolnost, kterou se musí soud při rozhodování o náhradě nákladů řízení s použitím prostředků, které mu zákon poskytuje, zabývat."
Je s podivem (či přinejmenším škoda), že se I. senát v komentovaném nálezu k tomuto odlišnému nálezu II. senátu nevyjadřuje, a nevysvětluje tak, v čem shledal důvody pro odlišný postup.
Osobně mi přijde superiornější argumentace použitá II. senátem, a doufám tak, že v dalším vývoji převáží, a že tak i stát bude moci v případech, kdy to shledá za vhodné, používat k zastoupení ve sporech advokáty, aniž by následně musel slýchat od soudu, že takové náklady byly neúčelné, a že mu proto nepřizná náhradu nákladů řízení.