pondělí 4. února 2008

Ještě jednou ke změně judikatury Ústavního soudu k obecně závazným vyhláškám

Nedávno se tu Zdeněk Kühn zamýšlel nad rozhodnutím Ústavního soudu z prosince loňského roku, které znamená přelom v dosavadní judikatuře týkající se obecně závazných vyhlášek obcí. Původně jsem následující řádky zamýšlel také připojit jako reakci k jeho příspěvku, vzhledem k jejich rozsahu (a také díky postavení hosta Jiného práva) jsem se ale nakonec rozhodl publikovat je samostatně.

Zásadní posun v judikatuře Ústavního soudu (alespoň jak já tomu rozumím) by měl spočívat ve dvou věcech, a sice

a) Ústavní soud už napříště nebude vyžadovat, aby obce měly k ukládání povinností v obecně závazných vyhláškách zákonné zmocnění, neboť, jak uvádí, „na rozdíl od vydávání právních předpisů v přenesené působnosti ve smyslu čl. 79 odst. 3 Ústavy, jehož dikce explicitní zákonné zmocnění vyžaduje, k vydávání obecně závazných vyhlášek v mezích své věcné působnosti, a to i když jsou jimi ukládány povinnosti, již obce žádné další zákonné zmocnění nepotřebují (s výhradou ukládání daní a poplatků vzhledem k čl. 11 odst. 5 Listiny), neboť pojmově není právního předpisu bez stanovení právních povinností“.

b) Druhá zásadní změna judikatury Ústavního soudu vyplývá z té části prosincového nálezu, v níž se uvádí, že „odpověď na otázku, zda obec nepřekročila meze své zákonné působnosti tím, že normuje oblasti vyhrazené zákonné úpravě, předpokládá identifikaci předmětu a cíle regulace zákona na straně jedné a obecně závazné vyhlášky na straně druhé. Pokud se nepřekrývají, nelze bez dalšího říci, že obec nesmí normovat určitou záležitost z důvodu, že je již regulována na úrovni zákona. Ani soukromoprávní zákonná regulace bez dalšího nevylučuje regulaci prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí, pokud se předměty a cíle jejich regulace liší“. Doposavad Ústavní soud vycházel z názoru, který se objevil např. v nálezu Pl. ÚS 14/99, kde Ústavní soud uvedl, že „podle § 16 odst. 1 a 2 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, mohou být vyhlášky vydávány k plnění úkolů samosprávy a ovšemže musí být v souladu se zákony a obecně závaznými předpisy vydanými ústředními orgány státní správy k jejich provedení. Z toho plyne, že co je upraveno zákonem nebo obecně závazným právním předpisem, nemá být předmětem obecně závazných vyhlášek obce.“.

Obě teze, na kterých je změna judikatury postavena, ale nejsou, jak už tomu v našem postmoderním a pluralistickém světě ostatně bývá, zcela nesporné. V judikatuře Ústavního soudu dosud konstantně se opakující (až na některé zajímavé výjimky, jako např. Pl. ÚS 18/94) požadavek na výslovné zákonné zmocnění měl svůj počátek ve vůbec prvním nálezu vztahujícím se k těmto právním předpisům (šlo o obecně závaznou vyhlášku města Žďár nad Sázavou o zásadách prodejní doby na území města), kde Ústavní soud uvedl (Pl.ÚS 5/93), že „pokud je součástí uplatňování veřejné moci obcí také jednostranné zakládání práv a povinností fyzických a právnických osob, je působnost obcí limitována čl. 2 odst. 4 Ústavy České republiky, čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. … Z těchto ustanovení nutno pro oblast působnosti obce dovodit závěr, že v případech, kdy obec vystupuje jako subjekt určující pro občana povinnosti jednostrannými příkazy a zákazy, platí ustanovení čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod. Obec tudíž může vydávat obecně závazné vyhlášky, jejichž obsahem jsou právní povinnosti, jen na základě a v mezích zákona. K vydání obecně závazné vyhlášky, jejímž obsahem jsou práva a povinnosti, je obec oprávněna jenom v případě výslovného zákonného zmocnění. Z uvedeného plyne, že výčet obsažený v § 14 odst. 1 zákona České národní rady č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, nutno z hlediska jeho interpretace ve smyslu zákonného zmocnění k vydání obecně závazných vyhlášek obcí považovat za výčet taxativní. Jeho demonstrativní dikci, jakož i všeobecnost vymezení samosprávné působnosti obce obsaženou v § 14 odst. 2 zákona o obcích nutno vztáhnout toliko na tu samosprávnou působnost obce, ve které obec nevystupuje jako subjekt určující pro občana povinnosti jednostrannými příkazy a zákazy.“.

Ústavní soud tak v tomto a řadě dalších nálezů, pravděpodobně záměrně, vyšel z Hoetzelovy interpretace § 28 českého obecního zřízení z r. 1864, který definoval samostatnou působnost obce (po vzoru rámcového říšského zákona z roku 1862) jako „působnost, ve kteréž obec, šetříc zákonů říšských a zemských, sama se může volně na všem ustanovovati a dle toho nařizovati a opatření činiti, obsahuje v sobě vůbec vše to, co se předkem a nejprve prospěchu obce dotýče a v mezích jejích vlastními silami opatřeno a provedeno býti může“, přičemž „za touto působností přísluší obci zvláště:
1. spravovati dle vůle jmění své a záležitosti své ke svazku obecnímu se vztahující,
2. přísluší obci přihlížeti k bezpečnosti osoby a jmění,
3. péči míti o zachování obecních silnic, cest, míst a mostů též, o bezpečné a snadné jezdění po silnicích a vodách, jakož jí přísluší také konati policii polní,
4. přísluší jí vykonávati policii k věcem potravním se vztahující a přihlížeti k prodeji na trhu, zvláště pak dohlížeti k míře a váze,
5. vykonávati policii v příčině zdraví,
6. konati policii, čeledi a dělníků se týkající, a držeti ruku nad řádem čeledním,
7. konati policii mravnostní,
8. pečovati o chudé a obecní ústavy dobročinné,
9. konati policii v příčině staveb a v příčině ohně, držeti ruku nad řádem stavěcím a udělovati policejní povolení ku stavbám,
10. míti účastenství, jak zákonem se stanoví, ve správě škol středních, jež obec vydržuje, též škol obecních, a péči míti o zřizování, v dobrém způsobu chování a nadání škol obecních, hledíc k patronátům školním dosud v platnost zachovaným,
11. přísluší obci, činiti narovnání mezi stranami spor vedoucími skrze důvěrníky z obce volené,
12. odbývati dobrovolné licitace věcí movitých“.

Hoetzel (Československé správní právo. Část všeobecná, Praha 1937, s.192) to komentoval tak, že onen „všeobecný odstavec má dalekosáhlý význam pro obec, protože vymezuje nevrchnostenskou pravomoc obce“, zatímco výčet č. 1-12 je demonstrativní „pokud jde o působnost nevrchnostenskou, protože zákonodárce si nemůže troufati vypočítati všecko to, co je skryto všeobecným odstavcem. Pokud však jde o agendy vrchnostenské, je řečený výpočet taxativní v ten rozum že všeobecný odstavec není spolehlivým základem pro otázku, které vrchnostenské pravomoci obci patří – k tomu by bylo třeba zvláštního zákona.“.

Spor mezi zastánci a odpůrci judikatury Ústavního soudu vycházející z nálezu Pl .ÚS 5/93 se vedl v zásadě o to, jaký je vztah čl. 104 odst. 3 Ústavy a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, kdy šlo o to, které z obou ustanovení má při vydávání obecně závazných vyhlášek přednost, resp. o to, zda k ukládání povinností v těchto právních předpisech může stačit pouhá skutečnost, že záležitost spadá do samostatné působnosti obce (dříve podle § 14 zákona č. 367/1990 Sb., později podle § 35 zákona č. 128/2000 Sb.) nebo zda je k tomu třeba ještě něco navíc, tedy zákonné zmocnění, resp. ve smyslu čl. 4 odst. 1 Listiny „zákonný základ“. Pod dojmem konstantní judikatury Ústavního soudu začala nicméně v průběhu 90.let vznikat zmocnění (některá z nich zmiňuje i onen přelomový prosincový nález) a jedním z takových „zmocnění“ se stal i § 10 zákona č. 128/2000 Sb. Restriktivní judikaturu Ústavního soudu bylo možné chápat dvěma způsoby – z pohledu samosprávy jako projev nemístného etatismu a centralismu, z pohledu jednotlivce jako snahu o pokud možno jasné stanovení mezí pro výkon veřejné moci, bez ohledu na to, kdo ji vykonává.

Pokud jde o první tezi onoho přelomového judikátu, tedy opuštění požadavku na výslovné zákonné zmocnění k ukládání povinností, Ústavní soud sice konstatoval, že k vydávání obecně závazných vyhlášek v mezích své věcné působnosti, a to i když jsou jimi ukládány povinnosti, již obce žádné další zákonné zmocnění nepotřebují (a přiklonil se tedy zřejmě k tomu, že stačí pouhá skutečnost, aby daná záležitost spadala do samostatné působnosti obce), současně ale uvedl, že „stanovení mezí samostatné působnosti obce svěřila Ústava zákonu (čl. 104 odst. 1 Ústavy), jímž je de lege lata již citovaný zákon o obcích. Ten v § 10 stanoví tři oblasti, v nichž může obec bez zákonného zmocnění vydávat obecně závazné vyhlášky“, přičemž „pro všechny takto vymezené věcné oblasti pak platí společná podmínka, že musí jít o záležitost v zájmu obce a občanů obce (§ 35 odst. 1 zákona o obcích“. Je tomu ale opravdu tak, že oblasti, v nichž může obec bez zákonného zmocnění vydávat obecně závazné vyhlášky, stanoví pouze § 10 zákona o obcích? Vždyť toto ustanovení bylo (a to i Ústavním soudem) až dosud chápáno jako jedno z oněch zákonných zmocnění, která začala v průběhu 90. let vznikat právě v reakci na judikaturu Ústavního soudu. Ostatně sám Ústavní soud k tomuto ustanovení krátce poté, co vstoupilo v účinnost, v nálezu Pl. ÚS 4/2000 uvedl, že „je nucen reflektovat legislativní vývoj, k němuž došlo nabytím účinnosti zákona č. 128/2000 Sb., a to i s vědomím toho, že napadená vyhláška byla schválena ještě za účinnosti zákona č. 367/1990 Sb. Podle ustanovení § 10 písm. c) zákona č. 128/2000 Sb. je totiž obec (nově) zmocněna v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou ukládat povinnosti pro pořádání, průběh a ukončení veřejnosti přístupných sportovních a kulturních podniků, včetně tanečních zábav a diskoték, stanovením závazných podmínek v rozsahu nezbytném k zajištění veřejného pořádku.“

Nebo to Ústavní soud myslel tak, že oblasti, v nichž může obec bez zákonného zmocnění vydávat obecně závazné vyhlášky, stanoví „také“ § 10 a nikoliv „jen“ § 10 zákona o obcích? Pokud by platila první možnost, o příliš výrazný posun by nešlo. Rozsah normotvorné pravomoci obcí by se v rámci § 10 rozšířil jen o ty případy, kdy Ústavní soud nově připustil, aby obce regulovaly v určitých případech i záležitosti, které jsou již zákonem upraveny, neboť nelze bez dalšího říci, že obec nesmí normovat určitou záležitost z důvodu, že je již regulována na úrovni zákona. Šlo o to, že normotvorná pravomoc obcí podle § 10 obecního zřízení byla až dosud „tunelována“ zvláštními zákony upravujícími jednotlivé oblasti státní správy, neboť Ústavní soud až doposavad opakovaně judikoval, že „obec je při výkonu samostatné působnosti (a v jejím rámci i při vydávání obecně závazných vyhlášek) limitována mezemi, které jsou vyhrazeny pouze zákonné úpravě a nemůže upravovat záležitosti, které jsou vyhrazeny pouze zákonné úpravě a nemůže upravovat záležitosti, které jsou již upraveny předpisy práva veřejného nebo soukromého“ (viz např. Pl. ÚS 34/06).

Mohou-li ale podle čl. 104 odst. 3 Ústavy obce, resp. jejich zastupitelstva, vydávat obecně závazné vyhlášky v mezích jejich (samostatné) působnosti, mělo by se to (odpadá-li požadavek na výslovné zákonné zmocnění) týkat celé samostatné působnosti, jak ji vymezuje § 35 obecního zřízení, nikoliv jen té její části, na kterou dopadá § 10 a která se v zásadě omezuje na tzv. místní záležitosti veřejného pořádku, kde je sice vydávání vyhlášek nejpravděpodobnější a nejfrekventovanější, nikoliv ale samozřejmě jedině možné. Samostatná působnost obce je podle § 35 mnohem širší. A v tom může být problém. Z tohoto ustanovení se totiž přesně nepozná, kde má vlastně samostatná působnosti obce hranice.

Do samostatné působnosti obce patří podle § 35 odst. 1 obecního zřízení takové záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, to však jen za podmínky, že nejsou zákonem svěřeny krajům (viz zejm. § 14 odst. 1 krajského zřízení) nebo nejde o přenesenou působnost orgánů obce (viz § 61 odst. 1 zákona o obcích) nebo o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy. Vedle takto limitovaných ”záležitostí, které jsou v zájmu obce a občanů obce” patří do samostatné působnosti obce dále ty záležitosti, které svěří do samostatné působnosti obce zákon, ať již samotné obecní zřízení (viz např. § 35 odst. 2 obecního zřízení) nebo jakýkoliv jiný zákon.

Zákon o obcích sice stanoví, že do samostatné působnosti obce patří „záležitosti, které jsou v zájmu obce, pokud nejsou zákonem svěřeny krajům“, co však je „svěřeno krajům“, zůstává nejasné. Podle § 14 odst. 1 krajského zřízení patří do samostatné působnosti kraje záležitosti, které jsou v zájmu kraje a občanů kraje, pokud nejde o přenesenou působnost kraje a podle odst. 2 tohoto ustanovení patří do samostatné působnosti kraje zejména záležitosti uvedené v § 11, 35, 36 a 59 krajského zřízení, s výjimkou vydávání nařízení kraje, a dále záležitosti, které svěří do samostatné působnosti kraje zákon. Pokud by krajům měly být svěřeny jen záležitosti, které jsou „v zájmu všech občanů celého kraje“, bylo by asi (zejména vzhledem ke členitosti krajů) takových záležitostí poměrně málo, pokud by však mělo jít i o záležitosti, které jsou v zájmu jen některých občanů kraje na části území kraje, pak se nutně vnucuje otázka, kde je hranice mezi samostatnou působností kraje a obce, jinými slovy, kde začínají (nebo končí) záležitosti, které jsou již pouze „v zájmu obce a nejsou zákonem svěřeny krajům“. Ani zákon o obcích ani zákon o krajích na to jednoznačnou, resp. prakticky žádnou, odpověď nedává - obecné materiální vymezení samostatné působnosti chybí jak v obecním tak v krajském zřízení. Ústava přitom v čl. 104 odst. 2 vychází z toho, že samostatná působnost kraje a samostatná působnost obce by se neměly překrývat (podle tohoto ustanovení rozhoduje zastupitelstvo obce ve věcech samosprávy, pokud nejsou zákonem svěřeny zastupitelstvu vyššího územního samosprávného celku).

To ale není všechno. Záležitosti, které jsou v zájmu obce, spadají do její samostatné působnosti dále (tzn. kromě toho, že nemůže jít o záležitosti, které jsou zákonem svěřeny krajům, o nichž však přesně nevíme, které to jsou) jen tehdy, pokud nejde o přenesenou působnost orgánů obce nebo o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy. Hranici mezi samostatnou a přenesenou působností obce vytváří celkem jednoznačně § 8 zákona o obcích, podle kterého platí, že upravuje-li zákon působnost obcí a nestanoví, že jde o přenesenou působnost obce, jde o samostatnou působnost. Zákon o obcích sice vylučuje ze samostatné působnosti obce jen záležitosti spadající do přenesené působnosti orgánů obce, do samostatné působnosti obce však z povahy věci nemohou spadat ani záležitosti patřící do přenesené působnosti kraje, resp.orgánů kraje (viz § 2 odst. 2 a § 29 odst. 1 zákona o krajích).

Problém by však mohl být s tím, že podle zmíněné definice nepatří do samostatné působnosti obce záležitosti, které sice jsou v zájmu obce a občanů obce, avšak jde o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy. Tato část definice samostatné působnosti zřejmě poněkud nabourává druhou tezi, z níž vychází změna judikatury k obecně závazným vyhláškám, tedy že nelze bez dalšího říci, že obec nesmí normovat určitou záležitost z důvodu, že je již regulována na úrovni zákona. Obávám se ale, že právě něco takového vyplývá z § 35 odst. 1 obecního zřízení, které omezuje samostatnou působnost obce na úkor zákonné úpravy, jež reguluje působnost svěřenou zvláštním zákonem správním úřadům jako výkon státní správy. Pokud totiž takové záležitosti do samostatné působnosti obce na základě tohoto ustanovení vůbec nepatří, nevztahuje se na ně ani normotvorná pravomoc obcí podle čl. 104 odst. 3 Ústavy. Na tom zřejmě nic nezmění ani § 10 obecního zřízení.

Obě teze, na nichž Ústavní soud založil změnu své judikatury, nejsou tedy nesporné. V případě první z nich jde o problém neostré hranice samostatné působnosti obce podle § 35 odst. 1 obecního zřízení, kdy není vůbec jasné, co vše vlastně do ní spadá a co již ne. Cestou z této pasti může být odkaz na § 10 obecního zřízení jako ustanovení upravující oblasti, v nichž může obec bez zákonného zmocnění vydávat obecně závazné vyhlášky. Pak ale o zas až tak velký posun nejde, vyjma případů, na které se vztahuje druhá teze. U ní ale spočívá problém v tom, že zákon o obcích vylučuje ze samostatné působnosti obce záležitosti, které sice jsou v zájmu obce, avšak jde současně o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy - je otázkou, zda bude skutečně možné překlenout tuto překážku poukazem na odlišný předmět a cíl právní regulace v obecně závazné vyhlášce na straně jedné a v zákoně upravujícím výkon státní správy.

8 komentářů:

Petr Urban řekl(a)...

Technická poznámka. Od té doby co máme NALUS, je nevhodné odkazovat na ASPI, zvláště, když z toho vznikne tento patvar: "DE MODEMODEMO DEMODEMODE MODE MODEMOD EMODEM ODEMODE M ODEMO vyhláška pojednává v čl. 3 odst. 1, písmena a), b), d), e), f), g), h), i), j), k), l), neboť jde o právní vztahy při výkonu státní správy, které upravují zejména zákon č. 125/1997 Sb., o odpadech, ve znění pozdějších předpisů, zákonem č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění DEMODEMODE MODEMODEM ODEMODE MO DEMODEMO DEMO D EMODEMO DE MODEM DEMODEMODE MODEMODEM ODEMODE MO DEMODEMO DEMO D EMODEM ODEMO DE DEMODE MODEMODEMODEM OD EMODE MODEMODEMO DEMODEMOD EMODEMO DE DEMODEM ODEM O DEMODEMOD EMODEMODEMODE MO DEMOD EMODEMODEM DEMODEMOD EMODEMO DE MODEMODE MODE M ODEMODEM ODEMODEMODE MO DEMOD pozdějších předpisů a zákonem č. 222/1994 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o Státní energetické inspekci, ve znění pozdějších předpisů. Otázky postihu za porušení povinností v uvedených předpisech stanovených, řeší zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění DEM ODEMODE MODEMODEM".

Nebudu opravovat všechny odkazy, ale první by měl znít takto: nález Pl. ÚS 14/99 ze dne 19. října 1999 (N 143/16 SbNU 69 (citace dle nejnovějšího standardu ÚS).

Petr Urban řekl(a)...

K věci samé: Nedomnívám se, že by nález ze dne 11. prosince 2007 ve věci MV v. Jirkov, sp. zn. Pl. ÚS 45/06, byl v rozporu s § 28 českého obecního zřízení z roku 1864. I zde jde přeci o samostatnou působnost jak výslovně konstatoval § 30 nálezu, i zde nyní staronově platí: "obec, šetříc zákonů říšských a zemských, sama se může volně na všem ustanovovati a dle toho nařizovati a opatření činiti".

MV tvrdilo, že se jedná o přenesenou působnost; ÚS autoritativně rozhodl, že se mýlí.

Jinak si ale myslím, že rozdíl mezi samostatnou a přenesenou působností by si zasloužil podrobnější rozbor, neboť jej někdy plně nechápou ani odborníci. Na kathedře ústavního práva PF UK mi kdysi tvrdili, že obecní volby jsou přenesenou působností, protože jejich konání ukládá zákon. Domnívám se, že typičtější samostatnou působnost si lze jen stěží představit. Cf. výtečnou zpravodajskou zprávu doc. Mikuleho ze dne 21. října 2001 k návrhu novel obecního a krajského zřízení, byť s jeho závěry, že stát nesmí delegovat státní dozor nad obcemi na krajský úřad nesouhlasím. Dále nesouhlasím s jeho thesí, že obce vznikly teprve v roce 1990. Ve skutečnosti de lege lata obce existovaly pořád, jen byly bez orgánů. Místo samosprávných orgánů spravoval obce stát prostřednictvím národních výborů. Národní výbory tak byly jakýmisi volenými permanentními obecními správci (§ 98 obecního zřízení).

Petr Urban řekl(a)...

Dále si dovolím kritisovat thesi: "Hranici mezi samostatnou a přenesenou působností obce vytváří celkem jednoznačně § 8 zákona o obcích, podle kterého platí, že upravuje-li zákon působnost obcí a nestanoví, že jde o přenesenou působnost obce, jde o samostatnou působnost."

Toto kritérium je příliš mechanické a vede k libovůli zákonodárce. Věci je třeba posuzovat systémově, tj. vždy se soutředit na to, zda věcně je záležitost autonomie, nebo svěřená státní správa, jak to rozlišil doc. Mikule ve svém stanovisku.

Zdeněk Kühn řekl(a)...

Telegraficky: myslím si vskutku, že klíčový je posun v druhé z Josefem uváděných tezí. Tady také vzniknou v budoucí judikatuře největší problémy, neboť konkurence právních úprav v samostatné působnosti a v oblasti jiného veřejného práva v praxi vyvolá velké problémy. Přesto jde podle mne o posun správným směrem, protože dosavadní judikatura obce marginalizovala.

Josef Vedral řekl(a)...

ad Petr Urban
Děkuji za technickou připomínku, nenapadlo mě podívat se, co ty odkazy dělají, ke způsobu citace nálezů ÚS mám podobný vztah jako k pravidlům legislativní techniky v Legislativních pravidlech, jde o jednu z mnoha cest, které vedou cíli, tzn. v daném případě k identifikaci nálezu
K věci samé:
Nedomnívám se rovněž, že že by nález Pl. ÚS 45/06 byl v rozporu s § 28 českého obecního zřízení z roku 1864 a pokud jsme napsal něco, z čeho to snad plyne, omlouvám se za nepřesné vyjádření, chtěl jsem jen nabídnout jiný pohled na důsledky plynoucí z tohoto nálezu, který není tak nadšený, ne snad pro můj etatismus (nikdy si doufám nebudu tak jako prof.Weyr myslet, že samospráva je jen zvláštním druhem státní správy), ale z hlediska vztahu jednotlivce a veřejné moci, zatímní judikaturu Ústavního soudu k obecně závazným vyhláškám mohu hodnotit z pohledu obcí negativně jako etatitstickou, centralistickou a antisamosprávnou, z pohledu jednotlivce však pozitivně jako garanci jeho svobodné sféry, ostatně už Bráf kdysi psal o nauce, která "stavila samosprávu, především obecní, v protivu ke státu, hlásala heslo svobodná obec ve svobodném státě a prozatím se mnoho tím netrudila, nepřijdou-li pak nutně svobody jednotlivců se svobodou obcí v rozpor", Hoetzelovo pojetí je mi zkrátka bližší, byť nevím, zda bylo motivováno spíše normativní teorií (a Weyrovým přístupem) nebo zájmem na ochraně svobody jednotlivce proti veřejné moci.
Souhlasím též s tím, že by rozbor vztahu samostatné a přenesené působnosti zasloužil podrobný rozbor, snad se o to pokusím příště na tomto nebo jiném místě, nelogičností je řada - Vámi zmiňovaná organizace obecních voleb, kde zákon výslovně stanoví, že jde o výkon státní správy, zvláště absurdní je to při souběžném konání místního referenda, které naštěstí spadá do samostatné působnosti, další nelogičností je správa místních poplatků, která podle výslovného zákonného ustanovení taktéž spadá do přenesené působnosti, podobně tam spadá i ukládání sankcí za přestupky spočívající v porušení obecně závazných vyhlášek, ovšem pokud vyhlášku poruší právnická osoba nebo fyzická osoba-podnikatel, spadá ukládání sankcí do samostatné působnosti (viz obecní zřízení) a do samostatné působnosti (opět absurdně) patří i ukládání sankcí těmto subjektům za porušení nařízení obce, zajímavě propleteno je to i v územním plánování podle starého i nového stavebního zákona atd. atd.
můj odkaz na § 8 obecního zřízení neznamenal, že jsem tímto ustanovením nějak zvlášť nadšen, pokud to vzbudilo tento dojem, opět se omlouvám za nepřesné, neboť zřejmě zkratkovité, vyjádření, z hlediska skutečné povahy činnosti jde jistě o veskrze formální kritérium, na druhou stranu ani kdyby toto ustanovení v zákoně nebylo, nebránilo by to zřejmě zmíněným excesům, kdy se do přenesené působnosti řadí to, co tam podle své povahy zřetelně nepatří, na druhou stranu neberu toto ustanovení tak doslova, jeho mechanická aplikace by vedla např. k tomu, že výkon rozhodnutí vydaného v přenesené působnosti je působností samostatnou, neboť nikde není výslovně stanoveno, že by i to byla státní správa atd.
A pokud jde o postavení obcí před a po r. 1990, obce po mém soudu existovaly i před r. 1990, ale ne jako veřejnoprávní korporace, sporné může být, kdy samostatnost obcí zanikla, byl to postupný proces, který má kořeny už v první novele obecního zřízení po r. 1918, sešup ale začal za protektorátu a pak hlavně dekretem o národních výborech z r. 1944, konečnou ranou bylo zřejmě zrušení kmenového jmění obecního zákonem o finančním hospodaření národních výborů z r. 1949, ovšem třeba obecní zřízení z r. 1864 nebylo nikdy formálně zrušeno

Petr Urban řekl(a)...

Děkuji za podrobnou odpověď, ale bohužel teď nemám čas na ni reagovat. Co se týká historického rozboru, myslím, že nejlepší je rozsudek Vrchního soudu v Praze, sp. zn. 6 A 181/93. In Správní právo 1/95, p. 30 – Rs 69. Nemám, co bych k němu dodal.

Anonymní řekl(a)...

Tomáš Langášek:
Vážený pane Vedrale, jakkoliv se prosincový nález snažil mnohé problémy s judikaturou Ústavního soudu k obecně závazným vyhláškám vyřešit, nepochybně tím otevřel problémy nové, na které Váš post zcela přesně míří. Judikatura se určitě bude dále prohlubovat a žádný nález, ani ten prosincový, si nemůže činit ambice, že vyřeší vše a naráz. V dané věci šlo o poměrně jednoduchý případ, předmět a cíl regulace napadeného ustanovení vyhlášky byl relativně dobře identifikovatelný a odlišitelný od předmětu a cíle regulace zákona o rostlinolékařské péči, kterým argumentoval navrhovatel. Ustanovení § 10 písm. c) zákona o obcích, v jehož rámci obec vyhlášku vydala, ani nekonkurovalo jiné, specifické zákonné zmocnění. Ústavní soud proto zřejmě využil tuto příležitost, aby se pokusil redefinovat svůj pohled na obecně závazné vyhlášky, který se stal, slušně řečeno, v posledních letech docela roztěkaným. Mohou však přijít jiné kauzy, kde bude mnohem složitější udržet vytyčený směr.

Pokud jde o Vaše teze či otázky, dovolím si nabídnout tuto úvahu. Ano, nález Pl. ÚS 45/06, pokud jde o oblasti vymezené § 10 zákona o obcích, nemusí být hodnocen jako výrazná změna judikatury. Ústavní soud sice v kontextu § 10 zákona o obcích ve zmiňovaném nálezu nehovoří o zmocněních, ale o vymezení věcných oblastí, prakticky (v dané věci) by však obě interpretace mohly vést ke stejnému výsledku (město Jirkov oprávněně vydalo vyhlášku, protože k tomu bylo v písmenu c) zmocněno, anebo město Jirkov oprávněně vydalo vyhlášku, protože je k tomu zmocněno přímo v Ústavě a pohybovalo se v zákonem vymezené věcné oblasti působnosti). Přesto může mít tento pojmový posun značný význam. Mám pochybnosti, zda by některá „zmocnění“ zmíněná v § 10 mohla vůbec obstát jako klasická zmocňovací ustanovení ve smyslu podmínek pro delegaci normotvorby – například podle onoho písm. c) je obec zmocněna vydávat vyhlášky k ochraně životního prostředí, což je velmi široké a bezmezné (byť by muselo být interpretováno ve vazbě na § 35 zákona o obcích); pokud by zákonodárce takto svěřil normotvorbu např. Ministerstvu životního prostředí, obávám se, že by to neobstálo. Ústavní soud tedy naznačuje, že § 10 zákona o obcích nevnímá jako klasické zákonné zmocnění (oporou pro normotvorbu obcí je přímo Ústava), nýbrž jako nezbytné zákonné vymezení věcných oblastí, v nichž se může normotvorná pravomoc obce realizovat. Vzhledem k předmětu napadené vyhlášky v dané věci (ochrana veřejné zeleně) se Ústavní soud zřejmě držel zpět a nespekuloval, zda jsou věcné oblasti pro obecní normotvorbu upraveny i jinde než v § 10 zákona o obcích – k tomu jistě bude příležitost, až taková situace nastane; takto bude Ústavní soud moci jemně, krok za krokem budovat svou doktrínu, případně se včas vyvarovat jejích nepředvídatelných důsledků. Pojetí § 10 (případně jiných ustanovení) jako vymezení věcných oblastí působnosti a nikoliv zákonných zmocnění se může radikálně projevit například v případech konkurence těchto ustanovení se zvláštními ustanoveními – Ministerstvo vnitra (a dosud i Ústavní soud) takové případy interpretovalo podle zásady lex specialis, tzn. že zvláštní zákonné zmocnění normotvornou pravomoc nad jeho rámec vylučuje, přestože jinak by bylo možné postupovat podle zmocnění obecného – příkladem může být např. konkurence § 10 písm. a) zákona o obcích a § 24 odst. 2 zákona č. 246/1992 Sb., na ochranu zvířat proti týrání. Pokud však Ústavní soud bude důsledně trvat na výkladu § 10 zákona o obcích jako vymezení věcné oblasti pro normotvorbu, nemusí existence zvláštního zmocnění vylučovat normotvornou pravomoc obce nad jeho rámec, pohybuje-li se stále v jí svěřené věcné oblasti působnosti. Zvláštní zákonné zmocnění by pak mohlo být interpretováno buď jako nadbytečné, nebo alespoň (s cílem posílit právní jistotu) jako prvek demonstrativního výčtu toho, co obec ve vymezené věcné oblasti jednoznačně učinit může.

Nové problémy, které jirkovský nález nastoluje, nepochybně souvisí také s tím, že vpadl do již existujícího zákonného rámce, který byl zase do jisté míry důsledkem nebo reakcí na dřívější velmi restriktivní judikaturu Ústavního soudu. Domnívám se proto, že některých z Vámi naznačených problémů by se mohl ujmout i zákonodárce, např. tím, že zákonem o obcích provede taxativní výčet věcných oblastí, v nichž obce mohou svou normotvornou pravomoc realizovat, a současně vyčistí právní řád od roztroušených zvláštních zákonných zmocnění, nemluvě o odstranění alespoň části nelogičností v rozdělování působnosti obcí na samostatnou a přenesenou, to je ale poněkud jiný problém.

Konečně pokud jde o konflikt se zákony, myslím, že i nadále platí, že co je upraveno zákonem, nemá být předmětem obecně závazné vyhlášky obce. Ústavní soud se pouze odhodlal používat mnohem jemnější optiku – všímat si více předmětu, cíle a metod regulace vyhlášky a zákona, do jehož sféry se údajně vyhláška vlamuje, aby zjistil, zda vyhláška upravuje to, co upravuje nebo má upravovat zákon. Opět, v daném případě to bylo poměrně snadné a uvidíme, zda se to bude dařit i v jiných, složitějších případech.

Petr Urban řekl(a)...

Myslím, že si Vaše replika zaslouží odpověď, a proto ji, byť opožděně, přidávám.

Domnívám se, že bychom se konečně měli na nějakém rozumném způsobu citace sjednotit. Styl "každý pes jiná ves" nedělá dobrotu. Ale jako podmínku vidím vyřešení otázky anonymisace; sebesofistikovanější čísla jsou k ničemu.

ad 1. To je otázka právní politiky. Domnívám se, že v zásadě mají mít občané to, co chtějí. A proto má být autonomie co nejširší. Souhlasím ale s thesí, že po vzoru první republiky by státní dozor (zejména finanční) měl být mnohem širší.

ad 2. Podle mne zde chybí koncepční zamyšlení nad samosprávou. Stát jen špatně maskuje svou nechuť a nedůvěru k ní. RUD by mělo být koncepčně přepracováno. Měly by jasně existovat daně obecné, daně krajské, daně státní a daně sdílené. U obecních daní by obec měla zcela autonomně stanovovat jejich výši.