Právní síla mezinárodních smluv o lidských právech v domácím právním řádu

Podle odpovědi na otázku, jaká právní síla je přiznávána smlouvám o lidských právech v právních řádech (většinou Ústavami) jednotlivých států lze vymezit následující čtyři typy přístupů k mezinárodním smlouvám o lidských právech.
1. Ústavy, resp. domácí právní řády se věnují v různé míře právní síle jednotlivých pramenů mezinárodního práva, přičemž smlouvy o lidských právech nezmiňují jako samostatnou kategorii. Těm je přiznávána stejná právní síla jako je přiznávána všem mezinárodním smlouvám. Lze říci, že z formy pramene práva dovozují důležitost obsahu.
2. Některé ústavy zmiňují smlouvy o lidských právech jako samostatnou kategorii, které přiznávají jinou (vyšší) právní sílu než ostatním mezinárodním smlouvám a dalším pramenům mezinárodního práva. Zdá se, že tyto ústavy kladou důraz více na obsah smluv než na formu v podobě pramenu práva.
3. Ústavní normativní příkaz k právní síle mezinárodních smluv o lidských právech je modifikován judikaturou ústavních soudů.
4. Některé ústavy k přijímání mezinárodního práva v domácím právním řádu zcela mlčí a otázka právní síly jednotlivých pramenů mezinárodního práva včetně mezinárodních smluv o lidských právech je řešena soudní judikaturou.

Ad 1. Ústavy, které nečiní rozdíl mezi mezinárodními smlouvami o lidských právech a ostatními mezinárodními smlouvami je možné dále dělit podle toho, jakou právní sílu přiznávají mezinárodním smlouvám. Tyto ústavy někdy dělí mezinárodní smlouvy dle jejich obsahu na ty, k nimž je třeba souhlas parlamentu, jimž je pak propůjčena právní síla zákona, a na ty „administrativní“ smlouvy, které mají právní sílu podzákonného právního předpisu. Tak např. v praxi někdejší Československé socialistické republiky byly kvalifikovány Mezinárodní pakt o občanských a politických právech a Mezinárodní pakt o hospodářských, sociálních a kulturních právech jako smlouvy, k nimž není třeba souhlasu parlamentu a tyto smlouvy se staly vyhláškou ministerstva zahraničních věcí.i) Také německá ústavní úprava rozlišuje mezi smlouvami se silou zákona a administrativními smlouvami, z hlediska smluv o lidských právech ovšem dochází k samozřejmě jinému výsledku než došlo socialistické Československo.ii)
V případě, že se mezinárodní smlouvě o lidských právech dostane právní síly zákona, je její vnitrostátní platnost svázána se zásadami jako je lex posterior derogat legi priori, lex superior derograt legi inferiori. Přes schvalovací zákony, jimiž jsou tyto mezinárodní smlouvy adoptovány do domácího právního řádu, podléhají kontrole Ústavního soudu z hlediska formální i materiální ústavní konformity s domácí ústavou, s případnými důsledky vnitrostátní neplatnosti takové smlouvy. Protože je však smlouva dále mezinárodněprávně platná, musí stát, chce-li dostát svému mezinárodnímu závazku plynoucímu ze smlouvy, změnit svůj právní řád (Ústavu).iii)
Protože v tomto modelu mají mezinárodní smlouvy o lidských právech toliko právní sílu zákona, nejsou referenčními normami pro ústavní soud. To je případ SRN, který lze demonstrovat na rozhodnutí druhého senátu BVerfG (Spolkový ústavní soud) ze dne 14. 10. 2004 (2BvR 1481/2004). V rozhodnutí se mimo jiné uvádí, že spolkové zákonodárství uznalo Úmluvu o lidských právech a základních svobodách (dále Úmluva) za formální zákon podle článku 59(2) GG (Ústava). Jedná se o zákon ze dne 7. 8. 1952 BGBl. II, s. 685. Že má Úmluva uvnitř německého právního řádu postavení spolkového zákona vyslovil BVerfG již v dřívějším rozhodnutí.iv) BVerfG dovodil, že obecné soudy musí Úmluvu dodržovat a aplikovat tak, jako jiné spolkové zákonné právo, a to cestou „metodicky obhajitelné interpretace“. Garance poskytované Úmluvou (včetně přijatých dodatkových protokolů) nejsou ovšem v německém právním řádu, a to v důsledku jejího začlenění v hierarchii norem, ústavněprávní referenční normou pro ústavní soud, uvedl BVerfG. Dále výslovně uvedl, že z tohoto důvodu se nemůže stěžovatel (úspěšně) před BVerfG dovolávat v ústavní stížnosti přímo porušení lidských práv obsažených v Úmluvě. Přitom odkázal na svou starší i novější judikaturu a odbornou literaturu. v)
Nicméně v zápětí BVerfG uvedl, že záruky práv z Úmluvy ovlivňují interpretaci základních práv a ústavních principů plynoucích z domácího GG (Základní zákon). Text Úmluvy a judikatura Evropského soudu pro lidská práva slouží na úrovni ústavního práva jako interpretační vodítko při stanovení obsahu a rozsahu dopadů základních práv a státoprávních principů obsažených v GG. To vše ovšem za předpokladu, že takový postup nepovede k omezení nebo snížení ochrany základních práv dle GG, což samotná Úmluva také vylučuje.
Dále tento nález snáší argumenty k otevřenosti GG vůči mezinárodnímu právu a ke slučitelnosti ústavního příkazu státní suverenity s mezinárodněprávními závazky SRN. Uzavírá, že interpretace GG jako celku vede k závěru, že SRN se má začlenit do mezinárodněprávního systému společenství států jako mírumilovný a rovnoprávný člen (bod 33 uvedeného rozhodnutí).
Nicméně dále rozhodnutí konstatuje, že na vnitrostátní úrovni není s právem mezinárodních smluv (zjevně včetně smluv o lidských právech neboť v daném případě šlo o Úmluvu – pozn. autorky) zacházeno jako s bezprostředně aplikovatelným právem, to znamená bez zákona, který vyžaduje souhlas Spolkové rady (Bundesrat) podle čl. 59 (2) GG a rovněž nepožívá status ústavního práva (bod 34 rozhodnutí).
V dalším textu rozhodnutí BVerfG interpretuje GG tak, že si nepřeje podřízení neněmeckým výsostným zákonům, když by bylo toto sebepodřízení zbaveno jakéhokoli ústavněprávního omezení a ústavněprávní kontroly. Proto se i právo mezinárodních smluv (všech) aplikuje vnitrostátně jen tehdy, bylo-li inkorporováno do vnitrostátního právního řádu formálně řádně a také v souladu s hmotným právem (bod 36 rozhodnutí).
Podle názoru BVerfG není v rozporu s otevřeností GG vůči mezinárodnímu právu, pokud zákonodárný orgán výjimečně nerespektuje právo mezinárodních smluv (zjevně všech včetně smluv o lidských právech – pozn.- autorky), jestliže je to jediný způsob, jak lze odvrátit porušení základních principů GG (bod 35 rozhodnutí).
Ze svrchu uvedeného je patrno, že pro BVerfG je východiskem aplikovatelnosti mezinárodních smluv jejich formální právní síla (byť ji BVerfG v odůvodnění propojuje s dalšími materiálními, strukturálními a organizačními ústavními principy). Přímá aplikovatelnost se tedy primárně neodvozuje z obsahu smlouvy.
Zůstaneme-li u posouzení statusu Úmluvy v domácím právu národních států, měla Úmluva na základě ústavního textu i v Rakousku status obyčejného zákona v době, kdy byla publikována in BGBl. 210/1958. Takto ji přijímal i rakouský ústavní soud, a to až do rozhodnutí Národní rady (Nationalrat). Teprve poté, kdy byl v roce 1964 ústavním zákonodárcem poskytnut Úmluvě ústavní rang ústavním zákonem ze 4. 3. 1964, byla inkorporována do domácího ústavního práva s důsledky zvýšené právní síly.
Srovnáváme-li německý přístup a rakouský přístup, avšak nejen z hlediska formálního postavení Úmluvy v domácím právním řádu, můžeme se legitimně tázat, zda přes viditelnou formální vstřícnost je ochrana lidských práv garantovaných Úmluvou zajištěna v Rakousku stejně intenzivně jako v SRN. Legitimita takové otázky plyne z rakouské zdrženlivosti k doktríně materiálního právního státu, která je naopak zcela nesporně praktikována v SRN. Také nelze přehlédnout neexistenci ústavní stížnosti proti rozhodnutím obecných soudů v Rakousku, ve srovnání se široce pojímanou ústavní stížností ve SRN.vi)
Model naznačený ad.2 byl u nás realizován Ústavou, a to čl. 10 ve znění do přijetí tzv. euronovely Ústavy.
Současný český přístup je podřaditelný pod b.3 shora provedeného vymezení. S přijetím euronovely Ústavy přestala normativně existovat samostatná kategorie mezinárodních smluv o lidských právech obdařená vyšší právní silou než má zákon, avšak judikatura ÚS stav modifikovala.
Smlouvy o lidských právech také přestaly být z hlediska formálního referenční normou pro ÚS.vii) Byl totiž pozměněn i čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy. Došlo tak k situaci ústavně formálně podobné té, která platí např. ve SRN, realita je však zcela odlišná. Obecné soudy, které mají aplikovat všechny mezinárodní smlouvy, tj. včetně lidskoprávních smluv namísto zákona, je-li s nimi zákon v kolizi, tak činí výjimečně. A z druhé strany otázka případné kolize mezi smlouvou o lidských právech a domácí ústavou zatím nebyla řešena. Jak se k této prima facie normativně zcela změněné situaci postavil ÚS, ilustruje jeho judikatura.
Nejprve zareagoval nález přijatý v řízení o kontrole norem ze dne 25. 6. 2002 (Pl. ÚS 36/01) takto: V nepřípustnosti změny podstatných náležitostí demokratického právního státu (čl. 9 odst. 2 Ústavy) je obsažen i pokyn pro ÚS, dle kterého žádnou novelu Ústavy nelze interpretovat v tom smyslu, že by jejím důsledkem bylo omezení již dosažené procedurální úrovně ochrany základních práv a svobod. Ústavní zakotvení všeobecné inkorporační normy, a tím překonání dualistické koncepce vztahu práva mezinárodního a práva vnitrostátního, nelze interpretovat ve smyslu odstranění referenčního hlediska ratifikovaných a vyhlášených mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách pro posuzování vnitrostátního práva Ústavním soudem, a to s derogačními důsledky. Proto rozsah pojmu ústavního pořádku nelze vyložit toliko s ohledem na ustanovení čl. 112 odst. 1 Ústavy, nýbrž i vzhledem k ustanovení čl. 1 odst. 2 Ústavy a do jeho rámce zahrnout i ratifikované a vyhlášené mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách.
Tento přístup Ústavního soudu byl masivně kritizován českou právní vědou.
Ke kolizi závazků plynoucích z mezinárodních smluv a k přednosti mezinárodních smluv o lidských právech se ÚS vyjádřil v rozhodnutí z 15. 4. 2003 (I. ÚS 752/02) vydaném v řízení o ústavní stížnosti, v němž zkoumal, zda došlo k zásahu do základního práva stěžovatele v řízení o jeho extradici. Tak mimo jiné uvedl: V případě stěžovatele pak stojí v rozporu dva mezinárodní závazky České republiky. Na jedné straně je to závazek České republiky, jakožto smluvní strany Evropské úmluvy o vydávání (č. 549/1992 Sb. ), jíž se zavázala vydávat všechny osoby, proti kterým vedou příslušné orgány dožadující strany trestní stíhání pro trestný čin (čl. 1). Na straně druhé je Česká republika rovněž vázána zmíněnými mezinárodními smlouvami o lidských právech a základních svobodách. Ústavní soud zde konstatuje, že v takovém případě je namístě dát přednost závazkům ze smluv o ochraně lidských práv. Přednost závazků ze smluv o ochraně lidských práv v případě kolize závazků z mezinárodních smluv vyplývá především z obsahu těchto smluv v návaznosti na ustanovení čl. 1 odst. 1 Ústavy, dle nějž je Česká republika právním státem. Respekt a ochrana základních práv jsou definičními znaky materiálně chápaného právního státu, proto v případě, že vedle sebe existuje smluvní závazek chránící základní právo a smluvní závazek, který směřuje k ohrožení téhož práva, musí závazek první převážit. Ačkoli po změně Ústavy (ústavní zákon č. 395/2001 Sb.) smlouvy o ochraně lidských práv již netvoří samostatnou kategorii právních norem s aplikační předností ve smyslu dřívějšího znění čl. 10, přesto jsou zvláštní skupinou norem a zároveň představují referenční hledisko jak pro abstraktní kontrolu norem podle čl. 87 odst. 1 Ústavy, tak pro řízení o ústavních stížnostech.
Ad 4. Lze říci, že pokud Ústava nebo právní řád neobsahuje žádný normativní příkaz ve vztahu k mezinárodnímu právu, tj. samozřejmě neřeší ani jeho právní sílu v domácím právním řádu, je věcí soudcovského rozhodování jak se k problému postaví.
Tak např. právní řád státu Izrael neřeší inkorporaci mezinárodního práva do domácího právního systému.Na soudy je v tomto modelu kladena zvýšená odpovědnost za vyřešení konfliktu mezi dodržením standardů mezinárodního práva (zejména lidských práv garantovaných mezinárodními smlouvami) a zájmy občanů státu, včetně jejich zájmu na elementární bezpečnosti. Lze pochybovat o tom, že je tento model nejvhodnější.


---------------------------------
i) Článek 42 tehdy platné Ústavy mimo jiné stanovil, že k mezinárodním smlouvám politickým, hospodářským obecné povahy a ke smlouvám, k jejichž provedení je třeba zákona, dává parlament souhlas.
ii) Viz článek 59 odst. 2 GG.
iii) Viz rozhodnutí rakouského ÚS z 20. 2. 1952 a z 14. 10. 1961. Do této řady lze patrně přičlenit i rozhodnutí polského ústavního soudu k eurozatykači ze dne 27. dubna 2005.
iv) BVerfGE 74, 358 (370); 106 (120).
v) Viz bod 32 analyzovaného rozhodnutí.
vi) Rakousko přijalo v roce 1992 „Grundrechtsbeschwerdegesetz“ (BGBl. 1992/864), podle kterého je možno podat stížnost na porušení základního práva na osobní svobodu trestním rozhodnutím, přičemž k projednání stížnosti je příslušný rakouský nejvyšší soud. Tento procesní prostředek nelze využít k ochraně jiných základních práv.
vii) Paradoxně a zcela neprovázaně byla současně Ústavnímu soudu stanovena nová kompetence v podobě obnovy řízení, a to změnou zákona o Ústavním soudu, § 119 odst. zákona o Ústavním soudu stanoví: rozhodoval-li Ústavní soud v trestní věci, v níž mezinárodní soud shledal, že zásahem orgánu veřejné moci bylo v rozporu s mezinárodní smlouvou porušeno lidské právo nebo základní svoboda, lze proti takovému rozhodnutí Ústavního soudu podat návrh na obnovu řízení za podmínek stanovených tímto zákonem. Ústavní soud tedy má otevřít cestu k reparaci vlastního rozhodnutí, jímž bylo porušeno lidské právo garantované mezinárodní smlouvou o lidských právech, kterou ovšem údajně při původním rozhodování o ústavní stížnosti vůbec neměl brát v úvahu jako referenční normu.
A zde je jeho zbytek.