Bude Listina základních práv EU součástí ústavního pořádku ČR?
Podle dnes již notoricky známého nálezu č. 403/2002 Sb. do rámce ústavního pořádku ČR nutno „zahrnout i ratifikované a vyhlášené mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách.“ Jakkoliv tento nález vyvolal v době svého vzniku velmi vzrušené polemiky, je dnes již asi nepochybné, že se tento nález stal součástí ustálené judikatury Ústavního soudu. S ohledem na uvedené se nabízí otázka, jaký bude vztah závazné Listiny základních práv a svobod EU a českého ústavního pořádku poté, co Reformní (Lisabonská) smlouva vstoupí v platnost (předpokládejme pro účely této úvahy, že v platnost vstoupí). Níže argumentuji, že by Ústavní soud měl být ve svých úvahách velmi obezřetný, a neměl by rozsah ústavního pořádku o Listinu základních práv a svobod rozšiřovat.
Český ústavní pořádek, který je přímým referenčním kritériem Ústavního soudu v abstraktní i konkrétní kontrole norem stejně jako je referenčním kritériem pro rozhodování o ústavních stížnostech, obsahuje nejen složky výslovně vypočtené v čl. 112 odst. 1 Ústavy, ale též mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách.
Aniž bych se nelehkou otázkou toho, co se pod lidskoprávní smlouvou vlastně rozumí, na tomto místě zabýval,[1] je jednoznačné, že Listina základních práv EU je již ze své podstaty mezinárodní smlouvou o lidských právech. Jeví se tedy na první pohled poměrně jednoznačným závěr, že se Listina jako taková stane i součástí ústavního pořádku ve smyslu nálezu č. 403/2002 Sb.
Bude takovýto závěr rozumný? Domnívám se, že nikoliv. Evropské a domácí ústavní právo stojí navzájem v poměru relativně autonomním, jsou to na sobě dva relativně nezávislé systémy, přičemž evropské právo působí v českém vnitrostátním právu díky tomu, že mu toto působení včetně všech jeho účinků počítaje v to i přímý účinek a přednost před zákonem umožnil čl. 10a Ústavy ČR.[2] Evropské právo včetně zakládacích smluv (a tedy i včetně Listiny základních práv EU, pokud tato nabude závaznosti) je interpretováno jako finálním interpretem Soudním dvorem ES, naopak ústavní pořádek České republiky je interpretován finálně Ústavním soudem ČR.[3] Pokud by došlo prostřednictvím Listiny základních práv EU k průniku obou relativně autonomních systémů, mohlo by to podle mne přivodit závažné problémy ve vztahu mezi ESD a ÚS ČR.
Je pravda, že v důsledku doktríny založené nálezem č. 403/2002 Sb. již k jistému protnutí mezi českým ústavním právem a jinými supranacionálními systémy kvaziústavního charakteru došlo. Jasným příkladem je duální podoba Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, která je jednak součástí ústavního pořádku ČR,[4] jednak základem štrasburského systému ochrany základních práv. Úmluva má tedy jakousi janusovskou podobu, a má evidentně také dva finální interprety – pro oblast vnitrostátní ÚS ČR, z hlediska mezinárodněprávního pak ESLP. Jaký je postoj rozhodovací praxe ÚS ČR k štrasburské judikatuře ESLP, zůstává nejasné, ÚS ČR však evidentně inklinuje k tomu nepovažovat se za striktně vázaný judikaturou ESLP, když označuje štrasburskou judikaturou za „významné interpretační vodítko pro aplikaci Evropské úmluvy“.[5] Toto interpretační vodítko ovšem v praxi znamená v podstatě nutnost se judikaturou ESLP řídit, jakkoliv nelze vyloučit i možnost eventuálního odchýlení se domácího ústavního soudu od judikatury ESLP, jak to naznačuje například německý Spolkový ústavní soud v některých svých nálezech.[6] Český Ústavní soud by ovšem měl takovýto postup (pokud by se snad k němu kdy hodlal uchýlit), podstatně obtížnější než jeho německý protějšek, neboť v Německu štrasburská úmluva v žádném případě součástí domácí ústavy není.
Na druhou stranu riziko, že by doktrína založená nálezem č. 403/2002 Sb. působila zásadní problémy ve vztazích mezi ESLP a ÚS ČR, není příliš velké. Musíme si uvědomit, že na rozdíl od národního soudu, který aplikuje právo EU, a který - v případech interpretačních pochybností - má povinnost se obrátit s předběžnou otázkou na ESD, domácí soud aplikující Úmluvu o ochraně lidských práv a základních svobod v žádném takovémto přímém institucionálním vztahu k ESLP není. A právě institucionální vztah mezi Soudním dvorem ES a domácími soudy může být podstatně komplikován v situaci, kdy ÚS ČR prohlásí Listinu základních práv EU za součást českého ústavního pořádku.
Je pravda, že vztah mezi ESD a domácím soudem není hierarchickým vztahem v tradičním slova smyslu, jak jej známe z domácího práva (např. vztah mezi soudem odvolacím a dovolacím). Základním principem, z něhož vychází spolupráce domácích soudů a ESD, je princip spolupráce (cooperation), který implikuje dělbu práce mezi ESD a domácími soudy v zájmu správné aplikace a jednotné interpretace komunitárního práva napříč Společenstvím, a měl by též maximálním možným způsobem přispívat k eliminaci normativních rozporů napříč relativně autonomními domácími systémy a systémem komunitárním.[7] Nicméně v situaci, kdy by Ústavní soud aplikoval Listinu základních práv EU, a čelil interpretační otázce, měl by povinnost tuto otázku předložit Soudnímu dvoru.
Připomeňme si, že by tomu tak bylo například v situaci, kdy by Ústavní soud řešil ústavní stížnost, podle níž český orgán veřejné moci pohybující se v oblasti působnosti evropského práva vyložil domácí právo implementující evropské právo protiústavním způsobem. V dané situaci by šlo nikoliv o to, že samotné evropské právo je protiústavní, nýbrž toliko o to, že například domácí orgán veřejné moci při přímé či nepřímé aplikaci evropského práva porušil některé základní právo stěžovatele. V daném případě se uplatní Listina základních práv EU, a byla-li by součástí ústavního pořádku, musel by Ústavní soud v případech pochybností celou věc předložit ESD. Takovýto postup by ve své podstatě destruoval autonomní charakter českého ústavního pořádku. Pokud by naopak Ústavní soud kreativně interpretoval Listinu základních práv EU bez ohledu na ESD, dopouštěl by se porušení evropského práva.
Asi i z těchto důvodů Ústavní soud doposavad odmítá, že by evropské právo bylo součástí ústavního pořádku a jako takové referenčním kritériem přezkumu ústavnosti. Například podle nedávného názoru ÚS ČR:
[…] komunitární právo nemůže být referenčním kritériem posuzování ústavnosti vnitrostátního předpisu. Na druhou stranu jsou Evropská společenství, tak jako Česká republika, společenstvími právními. Na respektování a úctě k podstatným náležitostem právního státu jsou Evropská společenství vybudována. Z judikatury Evropského soudního dvora lze dovodit, že jeho interpretace obecných principů právních odpovídajících základním právům obsaženým v domácích ústavních katalozích je blízká přístupu Ústavního soudu. Navíc se předmětná problematika týká tvorby a fungování vnitřního trhu včetně zásahů do volného pohybu zboží jakožto jedné ze čtyř základních svobod, tedy samé podstaty Evropských společenství, a tudíž je třeba o to pečlivěji dbát, zda přijatá omezení jsou vyvážena dostatečnou garancí základních práv zúčastněných subjektů, v posuzovaném případě především práva na řádné a spravedlivé řízení.[8]
Bude ale tento právní názor obhajitelný i poté, co se Listina základních práv EU stane závaznou? Domnívám se, že bude.
Ústavní soud se přihlásil k názoru, že evropské právo působí v českém právu na základě čl. 10a Ústavy ČR:
Ač tedy referenčním rámcem přezkumu Ústavním soudem zůstávají i po 1. 5. 2004 normy ústavního pořádku ČR, nemůže Ústavní soud zcela přehlížet dopad komunitárního práva na tvorbu, aplikaci a interpretaci vnitrostátního práva, a to v oblasti právní úpravy, jejíž vznik, působení a účel je bezprostředně navázán na komunitární právo. Jinými slovy, Ústavní soud v této oblasti interpretuje ústavní právo s přihlédnutím k principům plynoucím z práva komunitárního.[9]
S ohledem na to Listina základních práv EU není smlouvou podle čl. 10 Ústavy, ale naopak smlouvou přenášející na EU část pravomocí orgánů českého státu ve smyslu čl. 10a. Z toho plyne, že Listina je částí autonomního právního systému na domácím právu relativně nezávislého, který si určuje sám následky na základě vlastní metodologie. Ústavní pořádek ČR může být ovlivňován Listinou základních práv EU toliko nepřímo, jen podpůrně při výkladu ústavního pořádku (tedy jen nezávazně), Ústavní soud ovšem ponechá určování významu Listiny na ESD, stejně jako ESD pochopitelně nijak nezasahuje do určování významu ústavního pořádku ČR.
___________________________________
[1] Odkazuji na svůj článek Kühn, Z.: Derogace a aplikační přednost ve vztahu domácího, mezinárodního a komunitárního práva. Soudní rozhledy, č. 1/2004, č. 1, str. 1-9.[2] Nález Pl. ÚS 50/04 publ. jako č. 154/2006 Sb. (Cukerné kvóty II).[3] Takto např. v polských podmínkách rozhodnutí polského Ústavního tribunálu K 18/04 ze dne 11. 5. 2005, OTK ZU (2005) ser A, č. 5, pol. 49 (kauza ústavnosti polské smlouvy o přistoupení k EU).
[4] Nález Pl. ÚS 44/02 vyhlášený pod č. 210/2003 Sb.[5] Viz nález I. ÚS 310/05 ze dne 15. 11. 2006 (Slovenský soudce vs. ČR).[6] K analýze této judikatury srov. Kühn, Z.: K otázce závaznosti rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva pro domácí soudnictví, Právní rozhledy, sv. 13, 2005, č. 1, str. 1 – 9.[7] K tomu v detailech Kühn, Z.: Rozšíření Evropské unie a vztahy šestadvaceti ústavních systémů. Právník, vol. 143, 2004, č. 8, str. 745 - 786.[8] Viz odst. 35 nálezu Pl. ÚS 36/05 ze dne 16. ledna 2007 (léčivé přípravky z veřejného zdravotního pojištění). K tomu srov. anotaci M. Bobka, Ústavní soud ČR a přezkum vnitrostátní implementace komunitárního práva: „Poslouchej, co říkám a nekoukej, co dělám“? Soudní rozhledy 5/2007, str. 173 - 180.[9] Nález Pl. ÚS 50/04 cit. v pozn. č. 2 výše.
Český ústavní pořádek, který je přímým referenčním kritériem Ústavního soudu v abstraktní i konkrétní kontrole norem stejně jako je referenčním kritériem pro rozhodování o ústavních stížnostech, obsahuje nejen složky výslovně vypočtené v čl. 112 odst. 1 Ústavy, ale též mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách.
Aniž bych se nelehkou otázkou toho, co se pod lidskoprávní smlouvou vlastně rozumí, na tomto místě zabýval,[1] je jednoznačné, že Listina základních práv EU je již ze své podstaty mezinárodní smlouvou o lidských právech. Jeví se tedy na první pohled poměrně jednoznačným závěr, že se Listina jako taková stane i součástí ústavního pořádku ve smyslu nálezu č. 403/2002 Sb.
Bude takovýto závěr rozumný? Domnívám se, že nikoliv. Evropské a domácí ústavní právo stojí navzájem v poměru relativně autonomním, jsou to na sobě dva relativně nezávislé systémy, přičemž evropské právo působí v českém vnitrostátním právu díky tomu, že mu toto působení včetně všech jeho účinků počítaje v to i přímý účinek a přednost před zákonem umožnil čl. 10a Ústavy ČR.[2] Evropské právo včetně zakládacích smluv (a tedy i včetně Listiny základních práv EU, pokud tato nabude závaznosti) je interpretováno jako finálním interpretem Soudním dvorem ES, naopak ústavní pořádek České republiky je interpretován finálně Ústavním soudem ČR.[3] Pokud by došlo prostřednictvím Listiny základních práv EU k průniku obou relativně autonomních systémů, mohlo by to podle mne přivodit závažné problémy ve vztahu mezi ESD a ÚS ČR.
Je pravda, že v důsledku doktríny založené nálezem č. 403/2002 Sb. již k jistému protnutí mezi českým ústavním právem a jinými supranacionálními systémy kvaziústavního charakteru došlo. Jasným příkladem je duální podoba Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, která je jednak součástí ústavního pořádku ČR,[4] jednak základem štrasburského systému ochrany základních práv. Úmluva má tedy jakousi janusovskou podobu, a má evidentně také dva finální interprety – pro oblast vnitrostátní ÚS ČR, z hlediska mezinárodněprávního pak ESLP. Jaký je postoj rozhodovací praxe ÚS ČR k štrasburské judikatuře ESLP, zůstává nejasné, ÚS ČR však evidentně inklinuje k tomu nepovažovat se za striktně vázaný judikaturou ESLP, když označuje štrasburskou judikaturou za „významné interpretační vodítko pro aplikaci Evropské úmluvy“.[5] Toto interpretační vodítko ovšem v praxi znamená v podstatě nutnost se judikaturou ESLP řídit, jakkoliv nelze vyloučit i možnost eventuálního odchýlení se domácího ústavního soudu od judikatury ESLP, jak to naznačuje například německý Spolkový ústavní soud v některých svých nálezech.[6] Český Ústavní soud by ovšem měl takovýto postup (pokud by se snad k němu kdy hodlal uchýlit), podstatně obtížnější než jeho německý protějšek, neboť v Německu štrasburská úmluva v žádném případě součástí domácí ústavy není.
Na druhou stranu riziko, že by doktrína založená nálezem č. 403/2002 Sb. působila zásadní problémy ve vztazích mezi ESLP a ÚS ČR, není příliš velké. Musíme si uvědomit, že na rozdíl od národního soudu, který aplikuje právo EU, a který - v případech interpretačních pochybností - má povinnost se obrátit s předběžnou otázkou na ESD, domácí soud aplikující Úmluvu o ochraně lidských práv a základních svobod v žádném takovémto přímém institucionálním vztahu k ESLP není. A právě institucionální vztah mezi Soudním dvorem ES a domácími soudy může být podstatně komplikován v situaci, kdy ÚS ČR prohlásí Listinu základních práv EU za součást českého ústavního pořádku.
Je pravda, že vztah mezi ESD a domácím soudem není hierarchickým vztahem v tradičním slova smyslu, jak jej známe z domácího práva (např. vztah mezi soudem odvolacím a dovolacím). Základním principem, z něhož vychází spolupráce domácích soudů a ESD, je princip spolupráce (cooperation), který implikuje dělbu práce mezi ESD a domácími soudy v zájmu správné aplikace a jednotné interpretace komunitárního práva napříč Společenstvím, a měl by též maximálním možným způsobem přispívat k eliminaci normativních rozporů napříč relativně autonomními domácími systémy a systémem komunitárním.[7] Nicméně v situaci, kdy by Ústavní soud aplikoval Listinu základních práv EU, a čelil interpretační otázce, měl by povinnost tuto otázku předložit Soudnímu dvoru.
Připomeňme si, že by tomu tak bylo například v situaci, kdy by Ústavní soud řešil ústavní stížnost, podle níž český orgán veřejné moci pohybující se v oblasti působnosti evropského práva vyložil domácí právo implementující evropské právo protiústavním způsobem. V dané situaci by šlo nikoliv o to, že samotné evropské právo je protiústavní, nýbrž toliko o to, že například domácí orgán veřejné moci při přímé či nepřímé aplikaci evropského práva porušil některé základní právo stěžovatele. V daném případě se uplatní Listina základních práv EU, a byla-li by součástí ústavního pořádku, musel by Ústavní soud v případech pochybností celou věc předložit ESD. Takovýto postup by ve své podstatě destruoval autonomní charakter českého ústavního pořádku. Pokud by naopak Ústavní soud kreativně interpretoval Listinu základních práv EU bez ohledu na ESD, dopouštěl by se porušení evropského práva.
Asi i z těchto důvodů Ústavní soud doposavad odmítá, že by evropské právo bylo součástí ústavního pořádku a jako takové referenčním kritériem přezkumu ústavnosti. Například podle nedávného názoru ÚS ČR:
[…] komunitární právo nemůže být referenčním kritériem posuzování ústavnosti vnitrostátního předpisu. Na druhou stranu jsou Evropská společenství, tak jako Česká republika, společenstvími právními. Na respektování a úctě k podstatným náležitostem právního státu jsou Evropská společenství vybudována. Z judikatury Evropského soudního dvora lze dovodit, že jeho interpretace obecných principů právních odpovídajících základním právům obsaženým v domácích ústavních katalozích je blízká přístupu Ústavního soudu. Navíc se předmětná problematika týká tvorby a fungování vnitřního trhu včetně zásahů do volného pohybu zboží jakožto jedné ze čtyř základních svobod, tedy samé podstaty Evropských společenství, a tudíž je třeba o to pečlivěji dbát, zda přijatá omezení jsou vyvážena dostatečnou garancí základních práv zúčastněných subjektů, v posuzovaném případě především práva na řádné a spravedlivé řízení.[8]
Bude ale tento právní názor obhajitelný i poté, co se Listina základních práv EU stane závaznou? Domnívám se, že bude.
Ústavní soud se přihlásil k názoru, že evropské právo působí v českém právu na základě čl. 10a Ústavy ČR:
Ač tedy referenčním rámcem přezkumu Ústavním soudem zůstávají i po 1. 5. 2004 normy ústavního pořádku ČR, nemůže Ústavní soud zcela přehlížet dopad komunitárního práva na tvorbu, aplikaci a interpretaci vnitrostátního práva, a to v oblasti právní úpravy, jejíž vznik, působení a účel je bezprostředně navázán na komunitární právo. Jinými slovy, Ústavní soud v této oblasti interpretuje ústavní právo s přihlédnutím k principům plynoucím z práva komunitárního.[9]
S ohledem na to Listina základních práv EU není smlouvou podle čl. 10 Ústavy, ale naopak smlouvou přenášející na EU část pravomocí orgánů českého státu ve smyslu čl. 10a. Z toho plyne, že Listina je částí autonomního právního systému na domácím právu relativně nezávislého, který si určuje sám následky na základě vlastní metodologie. Ústavní pořádek ČR může být ovlivňován Listinou základních práv EU toliko nepřímo, jen podpůrně při výkladu ústavního pořádku (tedy jen nezávazně), Ústavní soud ovšem ponechá určování významu Listiny na ESD, stejně jako ESD pochopitelně nijak nezasahuje do určování významu ústavního pořádku ČR.
___________________________________
[1] Odkazuji na svůj článek Kühn, Z.: Derogace a aplikační přednost ve vztahu domácího, mezinárodního a komunitárního práva. Soudní rozhledy, č. 1/2004, č. 1, str. 1-9.[2] Nález Pl. ÚS 50/04 publ. jako č. 154/2006 Sb. (Cukerné kvóty II).[3] Takto např. v polských podmínkách rozhodnutí polského Ústavního tribunálu K 18/04 ze dne 11. 5. 2005, OTK ZU (2005) ser A, č. 5, pol. 49 (kauza ústavnosti polské smlouvy o přistoupení k EU).
[4] Nález Pl. ÚS 44/02 vyhlášený pod č. 210/2003 Sb.[5] Viz nález I. ÚS 310/05 ze dne 15. 11. 2006 (Slovenský soudce vs. ČR).[6] K analýze této judikatury srov. Kühn, Z.: K otázce závaznosti rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva pro domácí soudnictví, Právní rozhledy, sv. 13, 2005, č. 1, str. 1 – 9.[7] K tomu v detailech Kühn, Z.: Rozšíření Evropské unie a vztahy šestadvaceti ústavních systémů. Právník, vol. 143, 2004, č. 8, str. 745 - 786.[8] Viz odst. 35 nálezu Pl. ÚS 36/05 ze dne 16. ledna 2007 (léčivé přípravky z veřejného zdravotního pojištění). K tomu srov. anotaci M. Bobka, Ústavní soud ČR a přezkum vnitrostátní implementace komunitárního práva: „Poslouchej, co říkám a nekoukej, co dělám“? Soudní rozhledy 5/2007, str. 173 - 180.[9] Nález Pl. ÚS 50/04 cit. v pozn. č. 2 výše.