Utrechtská konference II. – Quo vadis, EU?

Musím se přiznat, že čím déle dělám evropské právo a čím více poznávám chod evropských institucí, tím skeptičtější můj pohled na tento monstrpodnik je. Myslím, že poslední články Honzy Komárka, ale i mnohých dalších dokazují, že nejsem sám, kdo si myslí, že je načase něco změnit, mají-li EU opravdu čekat „světlé zítřky“. Oficiální a hlavně ty zajímavější, neoficiální nebo-li chodbové, diskuse na utrechtské konferenci mne o právním marastu, do nějž se EU dostává, jen utvrdily.
Z diskusí nad nedávno přijatou směrnicí o službách, o které snad slyšel každý, kdo se o právo EU alespoň vzdáleně otřel, neboť byla vedle Evropské ústavy jediným evropským předpisem, o němž se mnohokrát psalo po celé Evropě (dokonce i v ČR), vyšel jednoznačný závěr – nikdo vlastně neví, co nejdůležitější ustanovení směrnice přináší. Tady nejde ani o to, zda bude mít směrnice pro vnitřní trh důsledky pozitivní či negativní, problém spočívá už v tom, že nelze najít téměř ani elementární shodu na interpretaci jednotlivých ustanovení. Není to dokonce ani tak, že by různí lidé měli každý svou jednu od druhých odlišnou interpretaci, ale každý z nich jich má sám několik! Dovedete si představit, jak bude vypadat implementace v jednotlivých členských státech?!
Odhlédněme od toho, že podle některých výkladů může mít směrnice až drastické dopady do zavedených principů veřejné správy a v mnoha jiných ohledech přinášet do členských států věci nepoznané a ne vždy pozitivní. Přejdu i tragikomický fakt, že jeden z účastníků konference, úředník nizozemské regionální samosprávy, se nad směrnicí rozohnil tak, že se psychicky téměř zhroutil.
Otázka, kterou chci zde vznést, se týká legislativní kvality evropských předpisů a důsledků, které to přináší v institucionální sféře. Již jsem si ze své každodenní praktické zkušenosti zvykl na to, že kompromisy dosahované v oblasti III. pilíře, kde je jednomyslnost, jsou někdy z legislativně-technického hlediska prostě obludné: ustanovení, jejichž význam si vyloží každý stát, jak potřebuje, ustanovení preambule, která jdou proti tomu, co je v hlavním textu, ustanovení upravující situaci jednoho státu (protože ten byl poslední, kdo na kompromis nepřistoupil) apod. Směrnice o službách je však alarmujícím příkladem toho, že v EU 25 se toto děje i tam, kde je kvalifikovaná většina. Já neříkám, že takové normy nenajdeme i ve vnitrostátním právu. Problémem je, že legislativní proces v EU je asi tak 10krát těžkopádnější než např. ten český vnitrostátní a byl jsem v posledních 2,5 letech nablízku obou dvou, abych se to nebál jednoznačně říci. Obludnost vytvořená v evropské normě se legislativně odstraňuje mnohem složitěji než v normě národní.
Národní orgány a soudy musí takové normy implementovat, vykládat a aplikovat. Za nesprávnou implementaci se nad státem vznáší Damoklův meč infringementu a odpovědnosti za škodu.
Za této situace je to ESD, kdo de facto určuje obsah těchto šílených právních norem. Vzhledem k jejich vágnosti a vzhledem k tomu, že úmysl zákonodárce nelze zjistit (a to nejen proto, že si často odporují i jednotlivá ustanovení preambule a textu samotného - zkuste se např. zeptat x zástupců Komise, reprezentantů členských států v Radě a těch poslanců EP, kteří pro návrh zvedli ruku, co se rozumí takovým čl. 16 – pravděpodobně dostanete x různých odpovědí), není ESD v pozici soudu, ale prakticky zákonodárce, policy makera. Většina z nás je ochotna akceptovat, že soudy nejvyšších instancí jsou politické instituce, ale je situace, do které je „kvalitou“ evropského práva postaven ESD, ještě v mezích klasické dělby moci?
Že tento problém již nelze dále přehlížet, potvrzuje reakce mnohých účastníků konference na návrh, že v zájmu právní jistoty by měla být přijata směrnice o službách obecného hospodářského zájmu (čl. 86/2 SES). Samotná věcná potřeba přijetí takového předpisu zpochybňována až tolik nebyla, ale zazněla obava, co se z třeba i přínosného návrhu stane během legislativního procesu. Kam jsme se to dostali, když nechceme ani začít přípravu takového předpisu z obavy, že z něj evropský zákonodárce udělá nebezpečný zmetek?! Nejhorší je, že ta obava je opodstatněná.
A já se na tomto místě ptám, kdo za tu situaci může? Komise, která chce každý návrh protlačit až do hořkého konce přijetí, a to „at all costs“ bez ohledu na to, zda předpis má ještě nějakou přidanou hodnotu, jen aby její úředníci měli zajištěnou práci? Členské státy, které nejsou na Radě ochotny ustoupit ze svých pozic, když jsou v menšině, a nechtějí důsledněji prosadit svůj názor, když jsou ve většině, snad z obavy, že příště v té menšině mohou být samy? Může za to tedy ten prokletý „spirit of compromise“, kterého se v Radě každý dovolává a který vede k přijímání řešení vyhovujícím všem a nikomu, znamenajícím všechno a přitom nic? Mohou za to snad politici, protože jim je bližší košile než kabát a pro domácí starosti podceňují dopady svého rozhodování na evropské scéně? Mohou za to národní úředníci, že jim toto nedokážou či nechtějí vysvětlit? A co voliči, kterým je EU většinu času ukradená, aby si na ní vzpomněli ve chvíli, kdy se musí řídit nějakým předpisem, o jehož vznik se předtím absolutně nezajímali? A není to chyba médií, že neinformují tyto voliče, že v EU se přijímají věci, které se jich mohou dotknout, aby pak tito mohli tlačit na politiky, aby EU dění nepodceňovali?
Ironií je, že z určitého pohledu lze jako nejmenšího viníka tohoto stavu označit ESD, který je pouze v roli konečného příjemce, který musí s těmi zmetky pracovat, aniž by mohl jejich tvorbu (přinejmenším) přímo ovlivnit. Za svá nelehká rozhodnutí je pak často výše uvedenými subjekty kritizován. Ta kritika je samozřejmě legitimní, ale nesmí se omezovat jen na ESD, musí jít dál, k zákonodárci, k legislativnímu procesu, k fungování EU.
Jen hádám, ale troufám si tvrdit, že kdyby Michal s Honzou zakládali tenhle blog před dvěma roky, objevil by se v jeho názvu či alespoň záhlaví odkaz na evropské právo. Možná, že mne v komentářích vyvedou z omylu, ale mám pocit, že ten odkaz tam dnes není proto, že časem pochopili, že právo EU je ve své současné podobě až příliš „jiné“, a to bohužel zcela jinak, než jak „JINÉ PRÁVO“ chápou zakladatelé tohoto blogu.