středa 7. listopadu 2007

Je Ústavní soud opravdu jen negativním zákonodárcem ?

Ustanovení čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy stanoví, že ÚS rozhoduje o zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem. Toto ústavní kompetenční ustanovení provádí § 70 zákona o Ústavním soudu.

Český ÚS se tak zařadil mezi ty ústavní soudy, které neústavní zákony derogují, tzn. nejen deklarují (nalézají) neústavnost zákona s důsledkem nicotnosti takového zákona, tj. s účinky ex tunc (typicky a původně šlo o jedinou možnost Spolkového ústavního soudu v SRN). Náš ÚS dlouho striktně dodržoval citované ustanovení ústavy.

Ve výroku rozhodnutí, tak bylo buď uvedeno, že se napadaný zákon (ustanovení zákona) ruší, anebo že se návrh zamítá. Ponechávám stranou, že český ÚS nespecifikuje ve výroku svých rozhodnutí ta ustanovení ústavního pořádku, s nimiž napadená právní norma koliduje (v případě derogačních výroků) anebo s nimiž nekoliduje, avšak s nimiž byla v rámci přezkumu skutečně konfrontována. Zmíněné ustanovení § 70 odst 1, 2 zákona o ÚS k takovému postupu, dle mého názoru vybízí (nejprve musí Ústavní soud dospět k závěru, že napadený zákon či jeho ustanovení jsou nebo nejsou v rozporu s ústavním zákonem, což je třeba vyjádřit prvním výrokem a teprve výrokem druhým napadený zákon nebo jeho ustanovení zruší anebo návrh zamítne). Naznačená technika, obvyklá v některých jiných zemích, má nepochybně význam jednak pro stanovení rozsahu překážky v podobě rei iudicatae. Samozřejmě má, a to je velmi důležité, vliv na dohledatelnost tzv. nosných důvodů v odůvodnění rozhodnutí, jež by se měly vázat k výkladu ústavních ustanovení uvedených ve výroku rozhodnutí. Ale zpět k tématu.

ÚS si záhy osvojil v Evropě známou a uplatňovanou doktrínu přednosti ústavně konformního výkladu napadené právní normy před jejím zrušením, což je patrno z celé řady jeho rozhodnutí (např. nálezy ve věcech Pl.ÚS 10/99, Pl.ÚS 33/03, Pl.ÚS 45/04 a řada dalších). Ústavní soud v tomto případě argumentuje tak, že příklonem k této doktríně realizuje minimalizaci zásahů do činnosti jiných orgánů, v našem případě do činnosti parlamentu. Ústavně konformní výklad napadené zákonné normy byl až do roku 2004 podáván v odůvodnění nálezu.

Protože se však vedl a stále vede spor o to, zda kromě výroku rozhodnutí jsou závazné i určité (a jaké) části odůvodnění (přehled názorů a jejich proponentů podává Komentář k Ústavě české republiky, Sládeček, Mikule, Syllová, k čl. 89 odst. 2, s.734 anásl.) stávalo se, že Ústavním soudem provedený ústavně konformní výklad zákonného ustanovení, obsažený v odůvodnění, nebyl vždy respektován ze strany těch orgánů, které spornou právní normu aplikovaly, včetně obecných soudů (viz např. nález Pl. ÚS 4/06). Tento stav samozřejmě nakonec ústí do zvýšeného počtu ústavních stížností a použitá technika se tak obrací proti ÚS samotnému.

Naznačený problém byl také impulzem k tomu, že v lednu 2004 ve věci Pl. ÚS 41/02 přijal Ústavní soud svůj první interpretativní výrok, který zařadil za výrok o tom, že se návrh na zrušení určitého novelizovaného ustanovení zákona o ochraně utajovaných skutečností zamítá. Napadeno bylo ustanovení, které stanovovalo okruh osob, u kterých se neprovádí bezpečnostní prověrka. Původně byly ve výčtu těchto osob zahrnuti i advokáti, avšak novela zákona právě advokáty vypustila. Problémem k interpretaci tedy bylo, zda je po novele zapotřebí vyžadovat bezpečností prověrku od advokáta, který vystupuje jako obhájce v trestním řízení, v němž se pracuje s utajovanými skutečnostmi. Je třeba podotknout, že dané řízení o kontrole novelizovaného zákonného ustanovení inicioval obecný soud, který totiž trestní řízení s výskytem utajovaných skutečností vedl.
V tomto nálezu ÚS uvedl, že nadále trvá na tom, že pokud Ústava (čl. 89 odst. 2) stanoví, že vykonatelná rozhodnutí ÚS jsou závazná pro všechny orgány a osoby, interpretuje ÚS toto ustanovení dále tak, že závazný je nejen výrok nálezu, ale i ty části jeho odůvodnění, které obsahují tzv. nosné důvody (jde zjevně o německou inspiraci – tragende Gründe). Přesto však ÚS přistoupil k uvedení ústavně konformní interpretace novelizovaného ustanovení do výroku nálezu. Zjevně nechtěl riskovat, aby právě v trestní věci, kde je ve hře přímé ohrožení základních práv obviněného, nebudou obecným soudem respektovány nosné důvody obsažené v odůvodnění nálezu jen proto, že se stále vede polemika o rozsah závaznosti nálezů ÚS. K hledání efektivního řešení jistě přispělo i to, že šlo o dlouhotrvající trestní věc, která byla předmětem mnoha polemik s výrazně politickým podtextem.

Z uvedeného je zřejmé, že k interpretativnímu výroku motivovala ÚS snaha o prosazení jeho skutečné ústavní funkce – tj. ochrana ústavnosti (čl. 83 Ústavy). Zajištění funkcionality ústavního soudnictví tak převážilo nad striktním používáním Ústavou naznačených a zákonem o Ústavním soudu rozvedených technik v podobě zrušení napadeného ustanovení. Ostatně podobné motivy pro inovační výroky rozhodnutí lze dohledat i u jiných evropských ústavních soudů. Za „gejzír nápadů“ lze patrně označit italský ÚS, který se zdá být nejkreativnějším (používá výroky interpretativní, aditivní a substitutivní, přičemž o poslední dva lze posléze opírat žalobou uplatňované nároky, jak při své nedávné návštěvě uvedli soudci italského Ústavního soudu a navíc potvrdili, že ke kreaci těchto výroků přistoupili sami, tj. bez opory v tamním procesním předpisu, zjevně však plníce funkci ústavního soudnictví). Dodejme, že první interpretativní nález českého ÚS byl odbornou i laickou veřejností přijat v podstatě bezproblémově. Patrně to souvisí s tím, že tento nález nepřinesl žádné další nároky na státní rozpočet a dále s tím, že jeho cílem bylo zvýšení ochrany základních práv jednotlivých osob.
Patrně mnohem komplikovanější bude hodnocení nálezu přijatého ve věci Pl. ÚS 20/05 v únoru 2006, jímž ÚS učinil další krok v obohacení škály výroků svých nálezů. V tomto případě byl přijat zatím těžko (dle kriterií používaných v zahraničí) zařaditelný či označitelný výrok, neboť dosud není zcela zřejmé, jaký účel přijatý výrok sleduje. Někteří tento výrok označují za tzv. „aditivní výrok“, jiní namítají, že výrok nemůže být aditivní, neboť neobohacuje právní řád, resp. žádnou právní normu v něm obsaženou o žádný další, v nich chybějící, ochranyhodný „údaj“, ledaže bylo nevysloveným účelem tohoto výroku zformulovat další, v zákoně č. 82/1998 Sb. zatím výslovně nezformulovaný důvod pro náhradu škody proti státu. Sporný výrok zní:
Dlouhodobá nečinnost Parlamentu ČR spočívající v nepřijetí zvláštního právního předpisu vymezujícího případy, ve kterých je pronajímatel oprávněn jednostranně zvýšit nájemné, úhradu za plnění poskytovaná s užíváním bytu, a změnit další podmínky nájemní smlouvy, je protiústavní a porušuje čl. 4 dost. 3, čl. 4 odst. 4 a čl. 11 Listiny základních práv a svobod a čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu č. 1 Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.

Zda, popř. jaký právně relevantní, resp. doslova normativní účel tento výrok sledoval, bude ÚS muset brzy vyřešit v případech ústavních stížností, jimiž se vlastníci nemovitostí a zároveň pronajímatelé bytů dožadují vyslovení porušení jejich základních práv skrze rozsudky obecných soudů, a proto i zrušení těchto rozsudků, jimiž byly zamítnuty jejich požadavky na náhradu škody proti státu, která jim vznikla tím, že vláda a parlament ignorovali tři nálezy ÚS derogující právní normy obsahující regulaci nájemného. Jak bude ÚS uvedený výrok interpretovat, uvidíme. Jisté však je, že by měl při jeho interpretaci sledovat uplatnění své funkce, kterou mu Ústava svěřila, tj. ochranu ústavnosti. Politický apel adresovaný zákonodárci (tak je údajně výrok částí odborné veřejnosti rovněž interpretován) však, dle mého soudu, míjí ústavně vymezenou funkci ÚS.

V Evropě se na téma odpovědnosti státu za legislativní akty resp. za jejich neexistenci živě diskutuje a samotný vývoj tohoto institutu v čase je velmi zajímavý (viz např. Wróblewski B.P., Die Staatshaftung für legislatives Unrecht in Deutschland – Eine rechtshistorische, rechtsdogmatische und rechtsvergleichende Untersuchung, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2005).

6 komentářů:

Michal Bobek řekl(a)...

Váhám, nakolik je italský nápadový gejzír přenosný do ČR, přesněji řečeno do systému, který zná ústavní stížnosti fyzických a právnických osob vůči jakýmkoliv rozhodnutím moci veřejné. Italské výrokové tanečky jsou způsobeny tím, že italský ústavní soud se musí spolehnout na kooperaci ze strany obecných a správních soudů. Proto vytvořil konstrukce jako sentenza interpretativa di accoglimento (pokud budete vykládat zákon X způsobem Y, pak je to neústavní) a sentenza interpretativa di rigetto (jenom výklad Y zákona X je ústavní, všechny ostatní jsou neústavní). Italský ústavní soud totiž nemá žádnou kasační pravomoc vůči obecným soudům a musí se spoléhat na jejich spolupráci a to, že mu budou obecné soudy kauzy předkládat. Tyto typy výroků jsou pak doprovázeny dalšími vstřícnými kroky vůči obecným soudům, jako je doktrína „živoucího práva“ a plný respekt výkladu zákonných předpisů, prováděný obecnými soudy.

Jsou podobné konstrukce zapotřebí v systému, kde Ústavní soud nefunguje jako „partner“ pro otázky ústavnosti, ale jako Nejvyšší kasační soud pro všechna právní odvětví? K čemu?

Michal Bobek řekl(a)...

Ještě jedna poznámka k poslednímu odstavci (nechtěl jsem, aby se z toho právě v reakci na tento příspěvek stal blogovací přílepek ;-):

Pokud se týká odpovědnosti státu za legislativní nečinnost, tak tato oblast doznala skutečně dost proměn, především pod vlivem práva ES. V této souvislosti odkazuji na předchozí krátkou zmínku rozsudku NS z ledna tohoto roku, který mi v kontextu tohoto vývoje připadá jako skutečně z jiného století: http://jinepravo.blogspot.com/2007/08/co-v-parlament-je-tak-neodpovdn.html

Hynek Baňouch řekl(a)...

Dobrý den, zcela off topic využiji možnosti dané prostředím blogspot a upozorním, že ÚS spustil zkušební provoz strukurované databáze NALUS (NALezy a USnesení); a to na adrese http://nalus.usoud.cz .

Databáze je průběžně doplňována o chybějící usnesení, která nebyla k dispozici v elektronické podobě. Nálezy jsou k dispozici všechny.

Součástí NALUSu je jsou i shrnutí obsahu nálezů "abstrakt", což by např. v kombinaci se zadáním data přijetí mohlo usnadnit informování o novinkách ÚS.

Jan Petrov řekl(a)...
Tento komentář byl odstraněn autorem.
Jan Petrov řekl(a)...

Ad Hynek Baňouch: Díky moc. Vypadá to na zběžný pohled ještě lépe, než jsem čekal. Když se podaří, co se dařit má...

Zdeněk Kühn řekl(a)...

Souhlasím s Michalem v tom, že italská praxe je dosti obtížně přenositelná, a navíc i obtížně srovnatelná. Česká praxe interpretativních výroků je mnohem spíše projevem krize systému, který odmítá uznat rozumnou verzi závaznosti nálezů.

Na druhou stranu jsem velkým odpůrcem pravomoci ÚS závazně interpretovat ústavu. Tady se to již proměňuje v normotvorbu, a z podobných důvodů od toho třebas v Polsku v roce 1997 ustoupili. Mám obavu, že aditivní výroky se tomu blíží.

ÚS jako negativní zákonodárce je klasickou ukázkou pojmu, který se osamostatnil od kontextu, ve kterém byl poprvé použit. Hans Kelsen vycházel ze své stupňovité teorie právního řádu, a konstitutivní teorie právní interpretace, kde rozhodnutí soudu včetně ústavního soudu je vždy právotvorné.

Koncept ÚS jako negativního zákonodárce samozřejmě dost dobře nevystihuje podstatu věci, protože ÚS i vydáním negativní normy obvykle něco pozitivně normuje (např. zruší-li výluku ze soudního přezkumu, rubem této mince je možnost určité rozhodnutí přezkoumat). Zrušením celé úpravy donutí (ale někdy nedonutí) zákonodárce přijmout novou právní úpravy (příkladem úspěšného donucení je správní soudnictví).