Jan Chmel: Milosti a ústavní zvyklosti

Milovníkům ústavního práva připravuje současný prezident mnohá (ne vždy příjemná) překvapení, zároveň je ale nutí k zamyšlení nad někdy nečekanými výklady Ústavy. Vedle aktuálních náznaků, podle kterých Miloš Zeman může spolurozhodovat o složení vlády, byla veřejností nedávno poměrně kriticky přijata i skutečnost, že prezident delegoval agendu milostí na Ministerstvo spravedlnosti.

V reakci na tento krok se začalo ozývat, že nechat vyřizování žádostí o milost ministerstvu je protiústavní, nebo minimálně v rozporu s ústavními zvyklostmi (viz zde, nebo zde). Takové hlasy už pomalu začínají po prezidentových rozhodnutích tvořit určitý folklór. Mám ale obavy, že označovat každý krok, který se nám nelíbí, za protiústavní/porušující zvyklosti, je nakonec podobným ohýbáním Ústavy, jaké bývá vyčítáno prezidentovi. Ústava se podobným přístupem může vyprázdnit – a u ústavních zvyklostí hrozí nebezpečí, že po jistém opotřebování by se z nich mohl stát téměř „idiotský pojem“.

Z pohledu ústavněprávního se přitom přenesení rozhodování o milostech na ministerstvo nejeví jako zvláště problematické. Prezident vydal 29. listopadu 2013 na základě § 366 odst. 2 trestního řádu (který to výslovně umožňuje) rozhodnutí následujícího znění:

I.
Přenáším na ministra spravedlnosti svou pravomoc
1. provádět řízení o žádostech o milost
2. zamítat žádosti o milost s výjimkou žádostí osob trpících závažnou chorobou nebo nevyléčitelnou chorobou bezprostředně ohrožující život, pokud nebudou soudem shledány podmínky pro užití ustanovení § 327 odst. 4 trestního řádu.

II.
Ruším rozhodnutí prezidenta republiky č. 254 ze dne 4. srpna 2003 o zrušení přenesení pravomoci v řízení o udělení milosti.

III.
Vyřízení žádostí o milost podaných přede dnem 8. března 2013 se řídí dosavadním rozhodnutím.

Rozhodování o milostech zůstává uvnitř výkonné moci a účel kontroly nad individuálními nespravedlnostmi vyvolanými rozhodováním soudní mocí na základě obecných zákonů tak zůstává zachován. To platí v zásadě i v případě, že by – jak prezident slíbil – zůstalo udělení milosti pouhou potencialitou. Samo případné udělení milosti v souladu s čl. 62 písm. g), resp. s čl. 63 odst. 1 písm. j) Ústavy zůstává v rukou prezidenta.

V období mezi lety 1994 a 2003 byla obdobná praxe všeobecně akceptována, když se řídila rozhodnutím prezidenta republiky o přenesení pravomoci v řízení o udělení milosti ze dne 1. února 1994, č. 33/1994 Sb., jehož znění bylo obdobné, byť prezidentovi zachovávalo k vyřízení mnohem širší okruh případů:

I. Přenáším na ministra spravedlnosti svou pravomoc
1. provádět řízení o žádostech o milost
2. zamítat bezdůvodné žádosti o milost
a) s výjimkou žádostí
- pachatelů trestných činů podle části druhé, hlavy I. a X. trestního zákona a dále trestných činů vojenských, u kterých dolní hranice trestní sazby činí nejméně 5 let
- pachatelů, kterým byl pravomocně uložen trest odnětí svobody na doživotí
- osob odsouzených za trestné činy, kterých se dopustily ve věku mladistvých
- žen starších 55 let a mužů starších 60 let
- žen nebo osamělých mužů pečujících o dítě mladší 15 let
- osob trpících závažnou chorobou nebo nevyléčitelnou chorobou bezprostředně ohrožující život, pokud nebudou soudem shledány podmínky pro užití ustanovení § 327 odst. 2 trestního řádu,
b) s výjimkou dalších žádostí o milost, u nichž si v jednotlivých případech rozhodnutí vyhradím. K tomuto účelu si vyhrazuji právo být informován o žádostech o milost podaných přímo ministru spravedlnosti.

II. Ruším rozhodnutí prezidenta republiky ze dne 6. února 1993 o přenesení pravomoci provádět řízení o žádostech o milost na generálního prokurátora, ministra spravedlnosti a ministra obrany.

V 90. letech uvedené rozhodnutí prezidenta nepřímo aproboval i Ústavní soud, který opakovaně odmítal ústavní stížnosti směřující proti zamítnutí žádosti o milost ministrem spravedlnosti a případně i proti samotnému rozhodnutí č. 33/1994 Sb. a § 366 odst. 2 trestního řádu (viz např. I. ÚS 458/99, či III. ÚS 327/99, či II. ÚS 137/2000). Z hlediska žadatelů o milost ÚS nevidí ve vyřizování žádostí ministerstvem zásah do žádného z ústavně zaručených práv. K přezkumu rozhodnutí o žádosti o milost pak podle své judikatury nemá kompetenci. V posledním jmenovanému judikátu ÚS uvedl: „Žádost o milost proto nelze hodnotit jako procesní prostředek, který zákon poskytuje k ochraně základního práva nebo svobody. Udělování milosti podle čl. 62 písm. g) Ústavy je prerogativou, výsadním právem prezidenta republiky. Z ústavního hlediska nejde o subjektivní veřejné právo fyzické osoby. Proto nelze dovodit ani příslušnost Ústavního soudu k projednání takového podání“. V tom, že ministerstvo provádí „zamítnutí“ žádosti – která není formálním procesním prostředkem – tak Ústavní soud nevidí problém.

Za zmínku stojí také skutečnost, že ani v jiných světových zemích není vyřizování žádostí o milost ministerstvy ničím výjimečným. Zejména pro země Commonwealthu je typické, že milosti sice uděluje hlava státu (Královna, resp. generální guvernér), činí tak ovšem jedině na doporučení některého z ministrů. To platí pro Spojené království, Kanadu, Austrálii i Nový Zéland. V Německu či Itálii pro změnu udělování milostí spadá mezi kontrasignované pravomoci. V mnohých z těchto zemí je přitom udělení milosti něčím naprosto výjimečným. Prezidentovo pojetí milostí tak ani z komparativního hlediska nijak nevybočuje.

Popravdě ten, kdo píše žádost o milost, by jí pochopitelně raději adresoval panu prezidentovi – nejlépe moudrému tatíčku Masarykovi – než ministerským úředníkům. Nicméně tatíčkem Masarykem Česká republika aktuálně nedisponuje a rozhodování o milostech v úzkém kruhu prezidentových spolupracovníků bylo v posledních letech spíše zdiskreditováno. I pokud bychom osobně preferovali prezidenta, který se věnuje udělování milostí či jmenování profesorů spíše než každodenní politice, můžeme zachovat jistou opatrnost při hodnocení ústavnosti jeho jednotlivých kroků.

Jan Chmel