Pawel Uhl: Musí nebo nemusí?

Veřejný prostor je už několik dnů vyplněn otázkou, zda prezident republiky je při jmenování ministrů a jiných členů vlády vázán návrhy předsedy vlády a je povinen jim vyhovět nebo zda může z politických důvodů odmítnou takový návrh a nevyhovět mu. V jednom veřejném vystoupení již dokonce padl náznak, že by tuto otázku mohl řešit i Ústavní soud.

Existence sporů a především mocenských sporů je v každé společnosti normálním jevem. Některé spory lze překlenout dohodou mezi stranami jiné jsou tímto způsobem neřešitelné, byť se jejich řešení jeví technicky jako nezbytné. Míru civilizační úrovně každé společnosti lze pak hodnotit právě podle způsobu řešení takových sporů. Spory je možné řešit silou, někdy i ozbrojenou silou. Za vyspělý způsob řešení takových sporů lze považovat pověření nezávislého subjektu, který je mimo strany sporu, aby takový spor rozhodl. Takový subjekt se obvykle nazývá soud a soudní řešení jinak neřešitelného sporu lze považovat za civilizované.

Pro tento závěr svědčí i skutečnost, že v minulosti Ústavní soud již jednou rozhodoval kompetenční spor mezi předsedou vlády a prezidentem republiky. Ironií osudu je, že navrhovatelem byl (mimo jiné) předseda vlády Ing. Miloš Zeman. Ve sporu, který se týkal předsedou vlády požadované kontrasignace při jmenování členů bankovní rady ČNB, byl navrhovatel neúspěšný (Pl. ÚS 14/01). Běžný ústavní provoz tímto sporem nebyl nijak dotčen.

Jakkoliv je z hlediska teorie řešení konfliktu nepochybně soudní rozhodnutí v obecné rovině vítanou podobou nejzazšího prostředku ve srovnání s útokem na Hrad nebo popravou panovníka, je vhodné upozornit na některé procesní souvislosti. Předně je třeba zdůraznit, že agenda kompetenčních sporů není zrovna nejběžnější agendou a Ústavní soud rozhodoval zatím buďto čisté kompetenční spory (rozhoduje ten nebo onen), popřípadě kumulativní kompetenční spory (rozhoduje nepochybně ten, ale je sporné, zda s tím musí souhlasit onen). Ústavní soud zatím neřešil otázku, zda je v případě nepochybně sdílené pravomoci jeden z pověřených orgánů nadán pravomocí ryze ceremoniální a notariální nebo zda má volnost politické diskrece.

Bezprecedenčnost sporu by mohla vést k otázkám, jak formulovat případný petit, jenž by vymezil spor; to platí zejména tehdy, kdy část teoretické obce určitou reziduální podobu diskrece v rámci sporné pravomoci připouští (ministr kanibal nebo analfabet, neslučitelnost funkcí). Možnosti, které skýtají ust. §§ 120-125 zákona o Ústavním soudu moc možností nedávají, pokud se chce navrhovatel domáhat povinnosti jiného subjektu něco učinit. Jak petitorně vymezit pravomoc tak, že se vztahuje pouze na některé otázky právní způsobilosti, se může jevit obtížné, zejména na pozadí skutečnosti, že obecná procesní teorie nese velmi špatně, pokud se v petitu či výroku soudu objevují právní pojmy, jejichž výklad může být sporný. V takovém případě totiž soud spor neřeší, ale pouze proměňuje a zakládá spor nový. Jinými slovy, připustí-li navrhovatel, že by diskrece prezidenta republiky měla být zachována pouze pro případy, kdy je nominant zjevně nezpůsobilý (například pokud je nesvéprávný nebo nezletilý), musí v návrhu výroku tento prostor zachovat, přičemž důsledkem takového řešení bude, že se v příštím kole povede spor o tom, jestli je konkrétní nominant zjevně způsobilý či nikoliv.

Z uvedeného plyne, že kompetenční spory (všechny), které v podstatě dotvářejí organické právo, jsou atypické v tom, že na soud je kladen náročný požadavek vymezit obecné pravidlo do budoucna a nikoliv pouze řešit konkrétní spor. V tomto směru tento požadavek přesahuje tradiční vymezení soudní role, která spočívala v dotváření obecných pravidel pouze skrze striktně individuálně pojatá rozhodnutí. Jakkoliv se to nezdá, Ústava zde povolává Ústavní soud k činnosti, která se blíží normativní činnosti více, než se na první pohled zdá.

Vzhledem k tomu, že zatím jediný spor mezi předsedou vlády a prezidentem republiky měl předehru v podobě neprojednatelného návrhu (Pl. ÚS 58/2000), tak nelze vyloučit opakování podání návrhu ani v tomto případě. Na druhou stranu dosavadní pojetí kompetenčních sporů (např. Pl. ÚS 17/06) by mělo vést k závěru, že spor by měl být věcně projednatelný i pro případ, že jeden orgán státu brání výkonem své kompetence řádnému výkonu kompetence jiného orgánu státu. Dikce čl. 87 odst. 1 písm. k) vede tomu vykládat pojem „rozsah kompetencí“ spíše materiálně než formálně; tedy nejenom jako hraniční vymezení kompetence, ale i možností jejího naplnění a zásah do kompetence jiné. Navrhovatel by samozřejmě předešel některým komplikacím, pokud by formuloval petit variantně.

V případě zatím nejznámějšího kompetenčního sporu (Pl. ÚS 17/06) byl nález doprovozen několika disenty, z nichž některé byly založeny na formální polemice s povahou řízení. Nelze také pominout, že zatím nejjasněji se k otázce role prezidenta republiky vyjádřil Ústavní soud v jiném řízení (Pl. ÚS 29/09:116), ve kterém jinou ústavní pravomoc popsal jako notariální. Od vydání obou nálezů se složení soudu částečně proměnilo a politická scéna, jež generuje zárodek konfliktu, se politicky přepólovala jak na úrovni prezidenta republiky, tak na úrovni parlamentu, jež politicky i ústavně legitimuje vládu. Tato skutečnost samozřejmě otevírá mnoho otázek a výsledek sporu činí méně předvídatelný jak po procesní tak po věcné stránce. Proces obměny navíc ve vztahu ke dvěma soudcům nyní běží a bylo by krajně nevhodné, kdyby byl vidinou tohoto sporu jakkoliv ovlivněn.

V případě kompetenčního sporu mezi předsedou vlády a prezidentem republiky by byl v tomto případě navrhovatelem předseda vlády. Jakkoliv to zní banálně, tak v procesu ustavení vlády jako celku otevírá tato skutečnost několik otázek. Neexistuje ústavní zvyklost, která by odpovídala na otázku, zda je vhodné jmenovat předsedu vlády a další členy vlády současně nebo zda je vhodné jmenovat předsedu vlády a vyčkat předložení formálních návrhů na jmenování dalších členů vlády a otěch pak rozhodnout. Dosavadní ústavní praxe zná zatím obě varianty. V případě prvém, je návrh budoucího předsedy vlády pouze neformálním ústavně bezpředmětným návrhem, který se formalizuje bezprostředně po jeho jmenování, přičemž následně je konzumován. V takovém případě se ten, kdo ještě není jmenován předsedou vlády nemůže ničeho domáhat a naopak prezident přistoupí k procesu ustavení vlády až v okamžiku, kdy již souhlasí s úplným složením vlády.

V případě druhém, pak má předseda vlády možnost do kompetenčního sporu vstoupit. Toto prezidentské dilema samozřejmě odpadá v situaci, kdy by spor vyvstal po ustavení vlády nad otázkou výměny ministra. Pokud prezident republiky sdělí pretendentovi na premiérské křeslo, že proces jmenování celé vlády proběhne současně v jedné ceremonii, kdy mu budou návrhy formálně předneseny bezprostředně po jmenování předsedou, přičemž tyto návrhy budou prezidentovi známy, a pokud s nimi nebude souhlasit, tak k ustavení vlády prostě nedojde, nemá předseda vlády možnost, jak do sporu vstoupit. Odhlížím od možnosti, že by předseda vlády po složení slibu uprostřed ceremonie ohlásil, že si dohodnutou proceduru rozmyslel a že teď, když je jmenován, tak odchází vyjednat vládu jinou.

V případě, že prezident v podstatě podmíní jmenování předsedy vlády shodou nad jejími členy, tak zbývá pouze jediná možnost, jak tomuto postoji čelit, pokud by byla v rodící se vládní většině na takovém postupu. Kandidát na předsedu vlády samozřejmě nemusí na takovou hru přistoupit. Prezident by samozřejmě mohl být nečinný a vyčkávat dokud uchazeč o místo předsedy vlády na jeho hru nepřistoupí. Této krizové situaci je možné čelit jediným způsobem. Poslanecká sněmovna by se musela domáhat po prezidentovi, aby jmenoval předsedu vlády, aby byla naplněna možnost její kompetence kontroly vlády a nebyla obcházena její kontrolní pravomoc subjektu, jemuž se vláda odpovídá. Abychom se dostali k možnosti kompetenčního sporu, vyvstává tedy spor jiný jemu předcházející.

Spor mezi prezidentem a sněmovnou by mohl dotlačit prezidenta ke jmenování předsedy vlády. O teoretických rizicích takového sporu platí totéž, co o jakémkoliv jiném kompetenčním sporu, jak je rozvedeno shora. Pokud by v tomto sporu prezident podlehl, tak by nepochybně byl výběr předsedy vlády pouze na něm. Prezident by mohl spor s představitelem parlamentní většiny řešit politicky tak, že předsedou vlády jmenuje někoho, kdo sice nemá ve sněmovně slíbenou většinu, ale někoho, kdo mu nechá odsouhlasit všechny členy vlády. Většina ve sněmovně by se mohla domoci své šance až v tzv. třetím pokusu ustavení vlády, za předpokladu, že křeslo předsedy sněmovny zůstane obsazené jejím představitelem. Vzhledem k tomu, že vláda v nedůvěře může vládnout celkem dlouho, jak je nyní patrné, tak tímto postupem by prezident nepochybně získal minimálně velký časový náskok, ve kterém by se testovala soudržnost vládní většiny mající ambici vládnout. Netřeba zdůrazňovat, že prezident republiky má dvě šance na ustavení vlády.

Ani v případě, že bude předseda vlády jmenován, tak není případný kompetenční spor zcela prost komplikací. Je otázka, jak by prezident reagoval na návrh, který by se mu nelíbil. Buď by jej mohl odmítnout nebo by na něj mohl prostě nereagovat. Odmítnutí může být odůvodněné nebo taky ne. Pokud připustíme, že prezident určitou reziduální diskreci má, tak by v případě nečinnosti bylo možné se domáhat pouze rozhodnutí o návrhu, přičemž případná ústavnost odmítacích důvodů by byla netestovatelná, respektive by byla testovatelná až v dalším následném řízení. Jinými slovy, v prvém řízení může předseda vlády donutit prezidenta, aby rozhodl o návrhu a současně se domoci interpretativního výroku, že prezident může návrh odmítnout pouze tehdy, pokud by byl nominant nezpůsobilý. V takovém případě se ve druhém kole povede spor o to, zda prezident je povinen své rozhodnutí odůvodňovat a ve třetím se teprve povede spor, jestli konkrétní nominant je či není způsobilý. Jen na okraj je třeba si uvědomit, že Ústavní soud není vázán lhůtami, přičemž nejdéle trvajíc plenární řízení nyní trvá pět let a dva dny (Pl. ÚS 38/08).

Na zdlouhavost případného procesu, které lze samozřejmě částečně čelit formulací více petitů; ovšem bez záruky, že takový postup bude úspěšný, navazuje zatím poslední komplikace, která s případným sporem souvisí. Ústava ve svém čl. 68 odst. 3 předpokládá, že vláda je jmenována jako celek, byť je tento proces složen ze jmenování jednotlivých členů vlády. V této souvislosti se otevírá otázka, kdy je proces jmenování vlády dokonán a kdy počne běžet třicetidenní lhůta k předstoupení před sněmovnu. Pokud jsou některá místa ve vládě neobsazena, tak vláda není úplná a nemůže rozumně vládnout a ani žádat o důvěru, není-li jasné jaké bude její složení, až se spor vyřeší. Předpokládat, že by si neobsazená místa podrželi dosavadní ministři, kteří by vládli s neúplnou novou vládou, je podle mě neudržitelná myšlenka, protože Ústava přeci jen předpokládá, že nová vláda se ujímá úřadu okamžikem, kdy předchozí vláda dovládne. Překryv jejich personálních prvků nepřichází v úvahu. Z uvedeného tedy plyne, že kompetenční spor by na nepředvídanou dobu oddálil okamžik, kdy by se vláda ustavila.

Všechny uvedené komplikace mají samozřejmě svůj psychologický rozměr. Pokud by prezident oddaloval jmenování očekávaje podřízení se předsedy vlády jeho personálním požadavkům, tak by z takového postupu asi neměli radost ti členové parlamentní většiny, kterých by se trvání na členech vlády netýkalo. Totéž pak platí o nalezení většiny ve sněmovně pro vedení sporu s prezidentem, popřípadě pro shodu nad vyčkáváním výsledku kompetenčního sporu v situaci, kdy vládne stará vláda. Jakkoliv se může politická shoda nad vládou jevit v nějakém okamžiku jako nerozborná, tak několika měsíční čekání na výsledek může vytvářet silný tlak na soudržnost této většiny, zejména, když se objeví jiné a schůdnější možnosti jak ji ustavit. Naopak jednotný postup a politický tlak mohou veškeré procesy významně časově zkrátit.

Mocenský spor mezi předsedou vlády a prezidentem republiky stran personální kompetence nad složením vlády je tedy v obecné rovině spíše testem soudržnosti případné parlamentní většiny. Pokud mají být slova o parlamentních principech české ústavnosti pravdivá musí být její podoba vybojována takovou sněmovní většinou, která bude s to obstát v krizových momentech trvání případných sporů s prezidentem republiky. V případné trvajícím zápase o místo a vliv na politické scéně má prezident republiky nezpochybnitelnou výhodu v tom, že mu nehrozí nejednotnost a vnitřní spory. I zde platí normativní síla skutečnosti a největší silou a i slabým místem parlamentní většiny v tomto případě bude jednota, sdílená představa o roli prezidenta a vůle ji prosazovat prostředky politickými i právními. Pokud parlamentní většina bude skutečně nerozborná v dobrém i ve zlém, tak na právní řešení sporných otázek ani možná nedojde.

Ať už spor vznikne či nikoliv, ať už bude vyřešen právně či politicky, tak platí, že vyjasnění vzájemných vztahů mezi prezidentem republiky a jinými orgány státu, stejně jako objasnění, zda je Česká republika parlamentní demokracií či nikoliv, je nanejvýše žádoucí.