Vojtěch Bartoš: Melčák, Pringle a neústavní ústavní změny
Před týdnem to byl přesně rok ode dne, kdy ESD vynesl dlouho očekávaný rozsudek ve věci Pringle (C-370/12). Nedávno také uplynuly čtyři roky ode dne, kdy Ústavní soud ČR vyhlásil svůj nález ve věci „Melčák“. Co mají tyto dvě kauzy společného? Možná více než by se mohlo na první pohled zdát.
O kauze Melčák toho bylo mezi odbornou veřejností (i na tomto blogu) řečeno a napsáno víc než dost. Ústavní soud si v kontextu ústavního zákona č. 195/2009 Sb., o zkrácení pátého volebního období Poslanecké sněmovny vyjudikoval možnost přezkumu ústavnosti ústavních zákonů. Tyto přezkoumává zejména s ohledem na materiální jádro Ústavy (článek 9 odst. 2), tedy zda nejsou v rozporu s „nezměnitelnými náležitostmi demokratického právního státu“. Tato myšlenka pak není specialitou našeho Ústavního soudu, ale vychází z německých a rakouských právně-filosofických východisek. V těchto zemích se jedná o vcelku běžnou součást právní teorie, která je potvrzena rozhodovací praxí obou ústavních soudů.
Evropský soudní dvůr je nejvyšší soudní instancí EU. Vzhledem k formulaci článku 19 SEU a k pravomocem soudu (čl. 258 an. SFEU) je pak mnohými považován rovněž za soud ústavní do té míry, že přezkoumává soulad legislativních aktů EU s „ustavujícími“ Smlouvami a poskytuje soudní ochranu lidským právům v rozsahu garantovaném Smlouvami resp. Listinou základních práv EU. Článek 267 SFEU také mimo jiné stanoví, že Soudní dvůr má pravomoc rozhodovat o předběžných otázkách týkajících se výkladu Smluv.
V případu Pringle šlo o předběžnou otázku od irského soudu, který chtěl mimo jiné vědět, zda smlouva o Evropském stabilizačním mechanismu (ESM) je v souladu s evropským právem. ESM vznikl na základě Rozhodnutí Rady 2011/199, které do čl. 136 SFEU přidalo třetí odstavec, čímž bylo založení ESM umožněno. Toto rozhodnutí je změnou primárního práva a jeho právním základem je článek 48 odst. 6 SEU, který umožňuje zjednodušenou proceduru takovéto změny. Podle této zjednodušené procedury odpadá nutnost svolávat mezivládní konferenci a následně ratifikovat změnu všemi členskými státy. Toto zjednodušení má však dva důležité limity: (i) může být použito „pouze“ pro změny části třetí SFEU věnující se vnitřním politikám a činnostem Unie a (ii) takováto změna nesmí rozšířit pravomoci Unie.
Intervenující státy, Komise a Rada tvrdily, že ESD není vůbec příslušný v této věci rozhodnout, jelikož se jedná o změnu Smluv (para. 30). ESD připomněl, že podle čl. 267 písm. b) má pravomoc přezkoumávat platnost aktů přijatých orgány a institucemi EU. Jelikož se tedy jedná o Rozhodnutí Rady, je z principu přezkoumatelné podle čl. 267 písm. b) (para. 31). Posléze sice uznal, že přezkum platnosti Smluv nespadá do působnosti Soudu (para. 33), ale vzhledem k tomu, že aplikace čl. 48 odst. 6 je podmíněna, dodržení těchto podmínek musí být přezkoumatelné (para. 35). ESD navíc dodal, že přezkoumatelné není pouze dodržení procedurálních podmínek, ale rovněž to, zda jsou dodrženy dva substantivní limity: (i) nedošlo ke změně části jiné než třetí SFEU a (ii) nedošlo k rozšíření pravomocí Unie (para. 36). Ve výsledku se tak jedná o plný soudní přezkum takto přijaté změny Smluv.
Přistoupíme-li tedy na premisu, že Smlouvy jsou Ústavou EU a ESD je ústavním soudem, znamená to, že se Soud dostal do fáze, kdy se staví do role ochránce ústavního jádra proti „neústavním ústavním změnám“. Zařazuje se tak v tomto aspektu po bok některých národních ústavních soudů, například toho brněnského. Ten našel mnoho kritiků i zastánců, najde je i ESD?
Vojtěch Bartoš
11 komentářů:
1/ Tak nevím. Označit Schmittovský úlet, který jeho pováleční žáci s radostí přenesli na BverfG (tedy nikoliv již že „Führer schützt das Recht“, ale že BverfG chrání materiální jádro ústavy) za „v těchto zemích se jedná o vcelku běžnou součást právní teorie“ může být trochu slovo do pranice. Ale asi máte pravdu.
2/ Házet Melčáka a Pringle do jednoho pytle je trochu větší problém. Pringle je obsahově totiž dosti bohatší zvířátko než jenom jasná a přímá novela "ústavy". Předložená otázka zněla na platnost rozhodnutí Rady 2011/199, tedy akt sekundárního práva. Jistě, dané rozhodnutí zjednodušenou procedurou tak trochu modifikovalo Smlouvu, ale jenom částečně (věcnou výsečí dle Soudního dvora jdoucí mimo stávající institucionální a kompetenční rámec). Jistě, někde tam v pozadí plave implicitně otázka „nad-ústavnosti“, ale manévrováním ve unijní spleti předpisů (jak mezi úrovněmi, tak mezi věcnými oblastmi, tak mezi různými okruhy adresátů – užší spolupráce) mohou někteří tvrdit, že se o „rušení ústavní změny“ prostě nejedná. Navíc v rovině banálního argumentu výstupem Soudní dvůr nic nezrušil. Takže: vážně stejný pytel?
Psal jsem svůj komentář ve chvíli, kdy ho asi psal i Michal, proto se možná budeme trochu překrývat, poněvadž mám s tím srovnáváním Pringle a Melčáka podobný problém, stejně jako s tvrzením, že přezkum ústavních novel je v Německu nebo Rakousku běžný.
Když začnu od druhého bodu: BVerfg sice abstraktně možnost přezkumu tvrdí, nikdy to ovšem neprovedl prakticky (podobně jako třeba ultra vires přezkum aktů EU – i tady by poukaz na "běžnou" praxi BVerfG byl zavádějící, ze stejného důvodu). V Rakousku se ten přezkum také provádí, resp. jednou ho jejich ÚS provedl, ovšem pouze na bázi procesu – zda se jednalo o změnu ústavy, která vyžadovala rozhodování předepsanou procedurou v jejich parlamentu.
Více k filozofickým základům přezkumu ústavních dodatků + srovnání systémů, kde se něco takového provádí, viz články mého kolegy z LSE zde: http://ssrn.com/abstract=2297734 + http://ssrn.com/abstract=2291930 (konečné verze jsem nečetl, pouze drafty, ale soudím, že stojí za přečtení oba). /Mimochodem, k znovuotevřené debatě o psaní doktorátu - oba byly napsány jsko součást autorova PhD, přesto vyšly ve špičkových časopisech./
K paralele Melčák/Pringle a tomu, "že se Soud dostal do fáze, kdy se staví do role ochránce ústavního jádra proti „neústavním ústavním změnám“: Je velký rozdíl kontrolovat proceduru (jako ESD nebo rakouský ÚS) anebo dodržování abstraktních principů, které mají mnohem neurčitější obsah a mají navíc přesah do (politické) morálky. Tohle je podle mě zavádějící (byť jako čtenář kritické /právní/ teorie samozřejmě vím, že rozdíl mezi procesem a substancí je dost problematický).
Pokud jsem měl možnost číst reakce na Pringle (třeba zde: http://www.germanlawjournal.com/pdfs/Vol14-No1/PDF_Vol_14_No_1_141-168_ESM%20Special_van%20Malleghem.pdf, na s. 157, anebo http://www.kluwerlawonline.com.gate2.library.lse.ac.uk/search.php?action=newsearch&topic=International+Law&author=&title=&fulltext=pringle&searchtype=full+text&but_quicksearch.x=0&but_quicksearch.y=0#, na s. 825-827), ani jsem nezaznamenal, že by někdo dramaticky zpochybňoval pravomoc ESD to provést, takže si spíš myslím, že bude třeba najít někoho, kdo by chtěl o jurisdikci ESD pochybovat - zatímco s Melčákem to je spíš naopak:-)
Není pravda, že rakouský ÚS jen kontroloval proceduru při přijímání ústavních změn, resp. svým způsobem ano, ale není to pádným argumentem proti např. českému ÚS. Rakouský ÚS neřešil např. zda chyběly hlasy zákonodárců, tj. nějakou jednoduchou otázku, ale rozhodoval, co je "celková změna ústavy", kterou je nutné schválit v referendu, nikoli pouze parlamentem. A tuto otázku řešil ve velmi podobných okolnostech suspendování ústavy, ne např státního převratu.
Konečně český ÚS též věc pojal kompetenčně / procedurálně, tj. Parlament může podle čl. 9 odst. 1 Ústavu jen měnit nebo doplňovat (pozitivní kompetence), ne však co se týče podstatných náležitostí demokratického právního státu (negativní kompetence čl. 9 odst. 2), tj. nebyla naplněna ani pozitivní kompetenční podmínka pro přijetí ústavního zákona (Ústava nebyla ani změněna, ani doplněna, ale suspendována), podobně Národní rada nemůže přijmout celkovou změnu ústavy bez referenda. Situace jsou to srovnatelné.
Ústavní zákon = také akt "sekundárního práva", moci ustavené, nikoli ustavující. Ústavní zákon není přijímán jménem lidu, ale Parlamentem.
Dovolím si reagovat na Vás oba zároveň, jelikož mě podrobujete oba stejné kritice ;)
1) Dával jsem si pozor na formulaci, kterou jsem vzhledem k postavení přezkumu ústavních změn v Rakousku a Německu použil. Píšu: "V těchto zemích se jedná o vcelku běžnou součást právní teorie , která je potvrzena rozhodovací praxí obou ústavních soudů." Nedovolil bych si tvrdit, že se jedná o běžnou rozhodovací praxi obou zmíněných soudů a netvrdím ani, že se jedná o všemi akceptovanou a uznávanou teorii. Myslím si však, že se jedná o koncept, který se stal již před nějakou dobou integrální součástí právně-teoretických debat a proto jej nazývám "vcelku běžný".
2) Pringle je jistě "dosti bohatší zvířátko" než Melčák, nicméně jsem se snažil upozornit na to, že přestože Soud tvrdí, že přezkoumává běžný akt sekundárního práva, substantivně se podle mého vůbec nejedná o běžný akt. Nehledě na formu, jakou tato změna má, jedná se o přidání odstavce článku zakládací smlouvy. Tato změna pak není nijak marginální. Umožňuje členským státům založit zcela novou organizaci, díky které zásadním způsobem ovlivňují vývoj společné měny a zasahují tak do pravomocí unijních institucí (ECB) a tím do dělby moci. Navíc dle mého (vím, od Soudu odlišného) názoru obchází členské státy význam a smysl článků 123 a 125 SFEU, a tedy znovu podemílají základní institucionální záruky ústavního charakteru (zákaz poskytování úvěrů státu a nákupů státních dluhopisů centrálními bankami, resp. nezávislost CB považuji za součástí ústavní dělby moci). To že ESD řekl, že by tuto možnost měli i beze změny Smluv považuju za pokus o vtip. Souhlasím, Michale, že se jednalo o pouze částečnou změnu Smluv a co do "kvantity" malou. "Kvalita" té změny je však podle mého zásadní, jak jsem se snažil popsat. Otázka nad-ústavnosti proto podle mě "neplave implicitně v pozadí", ale nabírá velmi konkrétních obrysů. Toto rozhodnutí změnilo Smlouvy takovým způsobem, který umožnil (byť pouze částečnou a malou) modifikaci "of the spirit, the meaning and general scheme of the Treaties", kterým se sám ESD rád tak zaklíná při výkladu ambivalentních ustanovení (omlouvám se, ale v češtině jsem nepřišel na žádný elegantní překlad). Pokud se tedy vrátím k srovnání s Melčákem, který je skutečně "plnotučným" přezkumem, tak uznávám rozdíl, ale řekl bych, že je to spíš "difference in degree" a ne "difference in kind".
Honzo, nesouhlasím, že se jedná pouze o kontrolu procedury. Jak píšu v postu samotném, aplikace čl. 48(6) má dva substantivní limity (změna pouze části třetí a nerozšíření pravomocí Unie) a právě s ohedem na tyto dva limity prováděl ESD přezkum. Přezkum procedury by podle mě vypadal následovně: 1) byl návrh podán vládou členského státu, Komisí nebo Parlamentem Radě? 2) Rozhodla následně Rada jednomyslně po konzultaci s ... To by přeci byl procedurální přezkum,ne? Navíc jak jsem napsal výše, domnívám se, že byly dotčeny (a přezkoumávány) principy s abstraktnějším obsahem (zejm. princip dělby moci a princip svěřených pravomocí).
(Mimochodem, když odkazuješ na články doktorandů barona Lenaertse, který byl soudcem zpravodajem, tak se nediv, že tam nezaznívají kritické hlasy vůči ESD) ;)
Vojtěch Bartoš
ESD nemám rád, ale na základě postu jsem nepřišel na důvod, proč ho mít rád ještě méně. Nepřipadá mi úplně šokující, hlídá-li soudní orgán právní limity čehosi, co není klasickou změnou smlouvy, protože ta by (snad) limity neměla. Jistě si však může vytvářet předpolí pro případ, kdy zasáhne proti nějaké málo uvědomělé, resp. málo evropské změně. To nevím.
Shazovat odlišení různých typů zásahů do ústavy, pocházející z roku 1928, odkazem na tematicky přece jen odlišný článek z roku 1934, mi nepřijde úplně přesvědčivé. Vítězslav Nezval byl opilec a komunista; co to znamená pro jeho poezii?
Debaty tohoto typu se ostatně vedly už dříve. Každopádně neústily v žádné závěry typu, že mají zasahovat ústavní soudy - "pouze" se říká, že když to s povahou změn přeženete, nahradíte ústavu ústavou jinou, k čemuž jako parlament nejste kompetentní, protože to má být věcí lidu. Od této teorie (nepsané) identity či základní struktury ústavy je třeba odlišit tzv. (výslovné) klauzule věčnosti, jež se v ústavách začaly objevovat hned v 19. století, avšak jako na právo (stejně jako na ústavy) se na ně začalo hledět spíše až po 2. světové válce. A ty už vytvářejí jasnější oporu pro ústavní soudy. Fakticky je samozřejmě možné prolomit i je, jen se pak již ocitáme v jiném ústavním řádu. Výsledek je tedy podobný základní struktuře, liší se zejména postavení ústavních soudů.
S různými projevy úvah tohoto typu se lze setkat v Německu, Rakousku, Indii, Turecku, Itálii, u nás, na Slovensku atd. Asi to tedy je spíše běžná součást právní teorie, proti níž samozřejmě stojí teorie jiné: kritika vlády mrtvých nad živými, politický konstitucionalismus atd.
Jan Kysela
"Shazovat odlišení různých typů zásahů do ústavy, pocházející z roku 1928, odkazem na tematicky přece jen odlišný článek z roku 1934, mi nepřijde úplně přesvědčivé. Vítězslav Nezval byl opilec a komunista; co to znamená pro jeho poezii?"
Kdyby zustalo u teoretickych odliseni ruznych typu zasahu do ustavy mladistveho teoretika Schmitta, tak by myslim na toto tema nikdo nerekl ani popel, tedy ja urcite ne. Viteslav Nezval, stejne jako akademik Schmitt, si mohou psat co chteji. Bohuzel v okamziku, kdy jsou podobne verse povyseny na nastroj legitimizace pocinani, ktere dane instituci neprislusi, tak je to kvalitativne jiny problem. Zde neni diskuse (tedy ja jsem ji tak nevnimal) o vhodnosti/spravnosti Schmittovych deleni z 20tych let, ale o ideologicke ospravedlneni povyseni se jedne instituce nad vsechno a vsechny ostatni.
Ten odkaz měl přece jediný význam, a to stejný jako v "Právu a dobru", kde byl užit také: Schmitt byl nácek, podívejte, co psal v roce 1934 v reakci na noc dlouhých nožů. A kdo se chce zabývat tím, co psal nějaký nácek? Zdeněk Koudelka to ještě rozvinul: Schmitt byl nacista, Holländer komunista, takže teorie materiálního jádra je totalitní.
Jan Kysela
"Zde neni diskuse (tedy ja jsem ji tak nevnimal) o vhodnosti/spravnosti Schmittovych deleni z 20tych let, ale o ideologicke ospravedlneni povyseni se jedne instituce nad vsechno a vsechny ostatni."
Je dost zavádějící věc shazovat, že se jedná "schmittovský úlet", inspirací bylo mnoho např. Adolf Merkel, technicky není nijak specifický názor, že změna ústavy je možná jen na základě jejího zmocnění a že zákon, který toto zmocnění překročí, je neústavní a nenabývá kvalit ústavního zákona a jen obyčejným zákonem. Jen se jedná o nejlepší možné právní vysvětlení ústavního pořádku. Naopak právě proti ideologickému povýšení Parlamentu na suveréna, které je chybné, nedostatečně podložené a legitimizačně směšné (Ústava není ústavou, že byla přijata na základě normy staré ústavy, tím spíše pokud na počátku je stejně "mimoústavní" Národní výbor československý). A to právě proto, že Parlament podle Ústavy jednoduše není všemocným. a pokud existují meze, je povinností soudy rozhodnout, zda byly porušeny. Kdyby ÚS citoval Marbury v Madison zřejmě by to bylo ke kávě vhodnější.
Honzo,
i pres povyseni do tak zajimave argumentacni kategorie (jejiz rozmeru snad zatim nedosahuji) si dovolim pouze zopakovat: zabyvat se urcitou teorii je trochu neco jineho nez vzit a vyuzit ji pro provedeni cehokoliv. Nu a vzhledem k tomu, kde byl podobny postup predtim pouzit, s nim mam trochu ideologicky problem. Zabyvat se tim, co psal nejaky nacek ano; ale metodologicky delat neco podobneho radeji ne.
Zajimava otazka je, zda se muze nejaka teorie/argumentacni grif "pospinit" svym puvodem. Nu, Nezvalova poezie mozna ne (byt tedy nekteri mohou tvrdit, ze jeho snaha zapadnout do socialistickeho realismu dopadla umelecky tristne). Ale u mocensko/politicke teorie typu materialniho jadra je to dost neco jineho. Pokud verim v demokracii, musim verit v jeji proces. Jiste, zkratka k nahrazeni procesu "tim spravnym obsahem" zrozenym mimo je svudna a kratka: nu, snad budeme vzdycky schopni rozpoznat diktaturu zla od diktatury dobra. Jeste se ale musime shodnout, ktera je vlastne desivejsi ...
Ke zbytku Tveho mileho prirovnani: k cemu by byla komunistickemu pravu teorie materialniho jadra ustavy mi trochu unika. Ale zkusim si znovu procist kapitolu ustavniho prava v Komunistickem prava v Ceskoslovensku a treba tam na neco narazim.
Na jedné straně nelze tvrdit, že nacistický/komunistický původ určité teorie onu teorii automaticky diskredituje, ale na druhé straně by asi nebylo rozumné si myslet, že teorie, kterou hlásali nacisté/komunisté, může být dobrou ochranou proti nástupu nového nacismu/komunismu.
TS: Myšlenka, že je rozdíl mezi ústavodárcem a ústavním zákonodárcem, není žádná teorie, ale jednoduchý výrok. Stejně jako výrok "může-li zákonodárce měnit Ústavu, je automaticky ústavodárcem". Tento druhý výrok v českém právu neplatí od r. 1991, byť mnoho právníků evidentně žije odkazem Gottwaldova komunisty Knappa, že stát se takto nemůže sám omezovat a norma zakládající opak je neúčinná.
Okomentovat