Pochybnosti o výkladu v pochybnostech
Vzhledem k vyvinutému smyslu pro detail, jaký prokazují přírodovědci v odborných statích typu „Ještě jednou ke spodní straně ploštěnky mléčné“, bojuji s pokušením dále se pitvat v daňové prekluzi, ale odolám mu a budu se věnovat obecnějšímu tématu, byť v žánru noir budu určitě pokračovat.
Stalo se módou sezóny (či spíše několika sezón) rozhodovat na Ústavním soudu a po jeho vzoru i na Nejvyšším správním soudu podle pravidla in dubio mitius či in dubio pro libertate, tedy volně řečeno „v pochybnostech ve prospěch jednotlivce“. Proti obecné tezi, podle níž existují-li ve veřejném právu dva srovnatelné právní výklady určitého ustanovení, měl by soud volit vždy ten, který je příznivější vůči jednotlivci, lze stěží něco namítat. Mám však za to, že tento koncept je v současné rozhodovací praxi zmíněných soudů dosti nadužíván.
Příkladem chybného použití uvedeného pravidla je v mém prvním postu popisovaný nález Ústavního soudu k „3+0“, u něhož se Ústavní soud vůbec nepřiklonil k výkladu příznivějšímu pro jednotlivce, ač se domníval, že tak činí. Příkladem může být podle mého názoru také rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16.10. 2008, č.j. 7 Afs 54/2006-155, publikovaný pod č. 1778/2009 Sb. NSS. Tento judikát se vyjadřoval k předešlé právní úpravě zákona o dani z přidané hodnoty, nemá již tedy v současné době zásadní význam, nicméně dobře ilustruje, jak může pravděpodobný výklad zákona zcela změnit použití pravidla in dubio mitius. Rozšířený senát se v tomto rozhodnutí podrobně zabýval v návaznosti na judikaturu Ústavního soudu důvody pro použití zmíněného pravidla v daňovém právu, a to zejména s odkazem na princip právní jistoty daňových subjektů a povinnosti státu ukládat daně a poplatky pouze na základě zákona (čl. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod). Nebudu tyto důvody podrobně rekapitulovat, každý si je může ve zmíněném rozhodnutí přečíst. V obecné poloze s nimi v zásadě souhlasím, nesouhlasím však s tím, jak byly použity na daný případ. Jak lze podle mého názoru dovodit z judikátem citované důvodové zprávy k zákonu č. 322/2003 Sb., jímž byl novelizován předcházející zákon č. 588/1992 Sb., o dani z přidané hodnoty, účelem změny § 19 odst. 1 tohoto zákona bylo terminologické zpřesnění dosavadní úpravy, nikoliv změna daňového režimu u zboží z dovozu. Byť souhlasím s rozšířeným senátem v tom, že tato jistě nešťastná změna naopak určitou nepřesnost v zákoně založila, nemyslím si, že by tato okolnost za použití pravidla in dubio mitius měla vést k absurdnímu výkladu zákona, který odporoval základním principům každé právní úpravy daně z přidané hodnoty, tj. principu neutrality této daně, tedy k výkladu, podle něhož plátci daně z přidané hodnoty měli u zboží pocházejícího z dovozu nárok na odpočet daně obdobně jako plátci, kteří přijali zdanitelné plnění v tuzemsku od jiného plátce, neměli však obdobnou povinnost krátit tento odpočet v případech uvedených v § 19a zákona o dani z přidané hodnoty. Na rozdíl od rozšířeného senátu mám za to, že takový absurdní důsledek mohl zákonodárce zmiňovanou novelou jen stěží zamýšlet, co však považuji za důležitější, jen stěží mohly takový důsledek legitimně očekávat daňové subjekty. Jsem tedy přesvědčen o tom, že tato novela nemohla narušit právní jistotu daňových subjektů, pokud jde o jejich povinnost krátit ve stanovených případech odpočet daně, o níž do té doby nebylo žádných pochyb, způsobem, z něhož vycházel rozšířený senát ve zmiňovaném rozhodnutí.
Ještě je třeba dodat, že rozšířený senát ve zmiňovaném judikátu nepřisvědčil předkládajícímu senátu, který se odvolával na prejudikaturu Nejvyššího správního soudu (741/2006 Sb. NSS), podle níž mají správní soudy i u právní úpravy z doby před vstupem do Evropské unie, která byla ovšem přijata za účelem harmonizace českého práva s právem EU a která má svůj předobraz v unijní normě, vykládat konformně s touto normou EU, pokud není zřejmé, že se od ní chtěl zákonodárce výslovně odchýlit. Předkládající senát poukazoval na to, že ze šesté směrnice o DPH, která byla předobrazem i předcházejícího zákona č. 588/1992 Sb., o dani z přidané hodnoty (což také NSS právě v rozhodnutí č. 741/2006 Sb. NSS konstatoval), a z příslušné judikatury Soudního dvora k této směrnici nepochybně vyplývala i povinnost krátit odpočet daně zcela obdobně, jak to do té doby bylo zřejmé rovněž ze zákona o dani z přidané hodnoty. Rozšířený senát tuto argumentaci odmítl jednak s tím, že nelze dovozovat, že by účelem novelizace § 19 odst. 1 zákona o dani z přidané hodnoty byla jeho harmonizace se šestou směrnicí, jednak ovšem dospěl i k závěru, že „tzv. eurokonformní výklad je v daném případě ve své podstatě variantou teleologického výkladu. Smysl a účel (nejasné) vnitrostátní normy je hledán pomocí obsahově obdobné normy práva evropského, jejíž smysl a účel je, ať již z jakýchkoli důvodů, např. kvůli důkladnějšímu odůvodnění příslušného předpisu v rámci procesu jeho přijímání či s ohledem na existující relevantní judikaturu zejména Soudního dvora Evropských společenství (na rozdíl od chybějící judikatury národní), jasný (či přinejmenším jasnější). Pro uvedený výklad tedy platí stejné pravidlo jako pro „obecný“ výklad teleologický – zásadně nemůže obsah rozhodných právních norem daňového práva korigovat v rozporu s jejich prostým významem v neprospěch plátce DPH. Eurokonformní výklad proto může „posunout“ význam normy vnitrostátního daňového práva oproti jejímu významu zjištěnému jazykovým nebo jiným výkladem pouze v prospěch plátce daně; možnost působení eurokonformního výkladu opačným směrem, tedy v neprospěch daňového subjektu, je vyloučena požadavkem právní jistoty a předvídatelnosti právní regulace, který je, jak již shora ve vztahu k „obecnému“ teleologickému výkladu vyloženo, v daňovém právu obzvláště intenzívní“.
Na tom lze ukázat, že pokud bude předmětem hodnocení soudu již právní úprava z doby po vstupu ČR do EU, což je i u Nejvyššího správního soudu, přestože bývá často odsouzen do role „odborníka na historické právo“, nyní již pravidlem, může se takto pojímané uplatňování principu in dubio mitius dostat do konfliktu s povinností českých soudů uplatňovat právě eurokonformní výklad vnitrostátního práva, tedy vykládat vnitrostátní právo v souladu s textem a účelem unijního práva, jež na něj v konkrétním případě dopadá. Podle judikatury Soudního dvora totiž požadavek eurokonformního výkladu vnitrostátního práva sice nemůže jít tak daleko, aby zejména směrnice sama o sobě a nezávisle na vnitrostátním předpisu ukládala povinnosti jednotlivcům nebo stanovila či zpřísňovala trestní odpovědnost těch, kteří jednají v rozporu s jejími ustanoveními, avšak uznává se, že členský stát může v zásadě namítat vůči jednotlivcům eurokonformní výklad vnitrostátního práva (viz např. rozsudky Soudního dvora 80/86 Kolpinghuis Nijmegen, C‑106/89 Marleasing, C‑168/95 Arcaro, C‑321/05 Kofoed). Soudní dvůr tak na rozdíl od českých soudů jednoznačně vymezil pouze jedinou oblast, kde výklad vnitrostátního práva nemůže jít s odvoláním na směrnici k tíži jednotlivce, a tou je trestní právo. Tuto judikaturu Soudního dvora Nejvyšší správní soud uplatnil i na oblast správního trestání (viz rozsudek NSS č. 2123/2010 Sb. NSS). Nicméně ani z posledně zmiňovaného rozsudku Soudního dvora ve věci Kofoed, byť se týká daňové věci, podle mého názoru neplyne, že by pro oblast daňového práva platil stejný zákaz eurokonformního výkladu v neprospěch jednotlivce, jako je tomu v případě trestního práva. Lze vnímat, že i zde klade Soudní dvůr zvýšený důraz na právní jistotu jednotlivce, to ovšem podle mého názoru pouze v tom ohledu, že je zde nepřípustný takový výklad, který by se za účelem dosažení slučitelnosti se směrnicí zcela odpoutal od vnitrostátní normy. Nicméně jinak pro daňové právo, stejně jako pro jiné oblasti veřejného práva platí ona povinnost vyplývající z judikatury Soudního dvora vykládat vnitrostátní právo, jak je to jen možné, ve světle znění i účelu příslušné směrnice, byť by to bylo i v neprospěch jednotlivce. Tato povinnost tedy nemůže jít tak daleko, že by vnitrostátní soud přijal za účelem dosažení souladu se směrnicí výklad contra legem, čímž by vlastně přiznal směrnici přímý účinek, což by ovšem bylo v neprospěch jednotlivce nepřípustné, na druhou stranu, bude-li mít soud k dispozici dva rovnocenné výklady, z nichž jeden bude se směrnicí souladný a druhý nikoliv, neměl by váhat dát přednost výkladu souladnému, byť by měl jít k tíži jednotlivce. A to už vůbec nemluvím o případech, kdy je nesouladný výklad ten méně pravděpodobný.
Myslím tedy, že existuje dosti dobrých důvodů, proč sahat po pravidlu in dubio mitius jen tam, kde zůstanou po použití všech interpretačních metod skutečně dva rovnocenné výklady a kde navíc uplatnění tohoto pravidla nepovede k výkladu rozpornému s unijním právem.
Lze dodat, že mé pochybnosti o výkladu v pochybnostech vycházejí z obecnějšího kontextu. Ve správním soudnictví stojí vždy na jedné straně jednotlivec, k ochraně jehož veřejných subjektivních práv jsou správní soudy povolány, a na straně druhé žalovaný správní orgán. Lze tak jednoduše podlehnout klamné představě, že čím víc práv budou správní soudy žalobcům přiznávat, tím lépe. Jenže, jednak i ve správním soudnictví stojí proti sobě často práva či oprávněné zájmy jednotlivců (viz např. práva žalobce-nespokojeného souseda, který se žalobou domáhá zrušení stavebního povolení, na straně jedné a práva zúčastněné osoby-stavebníka na straně druhé), jednak i správní soudy musí podle mého názoru hledat spravedlivou rovnováhu (onu proporcionalitu) mezi individuálními právy a veřejným zájmem či veřejnému statkem, k jehož ochraně má v souladu s ústavním pořádkem konkrétní veřejnoprávní úprava a z ní vycházející rozhodovací činnost příslušného správního orgánu sloužit. Jednotlivci tak mají mít práva, která jim podle zákona a ústavního pořádku náleží, a ty mají také nezávislé soudy chránit, a ne abychom nepřiměřeným soudcovským aktivismem vymýšleli práva nová, navíc taková, která mohou činnost veřejné správy v některých případech vážně ohrozit či dokonce paralyzovat.
Tím vůbec nezpochybňuji, co zatím správní soudy, ale zejména Ústavní soud pro ochranu práv ve vztahu mj. k veřejné správě, učinily a dosud činí, mám jen trochu obavu, aby se ono pomyslné kyvadlo příliš nevychýlilo na opačnou stranu. K takovému výsledku by podle mého názoru dospěl i Nejvyšší správní soud, pokud by vykládal některé právní normy natolik extenzívně, že půjde v mnoha případech spíše o výklad contra legem, ale u jiných by se zase naopak křečovitě držel gramatického výkladu, byť by byl v rozporu se smyslem a účelem dané normy, a to v obou případech jen proto, aby dosáhl výkladu příznivějšího pro jednotlivce. K takovému výsledku by Nejvyšší správní soud dospěl také tím, pokud by na jedné straně nálezy Ústavního soudu považoval za zcela nedotknutelné a zbavoval se tak možnosti, kterou sám Ústavní soud připouští, totiž ve výjimečných a odůvodněných případech se od nálezu Ústavního soudu odchýlit, na straně druhé by ovšem přikládal nulový význam usnesením Ústavního soudu, a to i v případech, kdy obsahují věcnou a často velmi rozumnou argumentaci, byť je to argumentace v neprospěch jednotlivce. Těmito přístupy by se judikatura Nejvyššího správního soudu mohla dostat do určité spirály, z níž by se těžko hledala cesta zpět.
Vím, že si těmito řádky velkou popularitu nevysloužím, a to ani u čtenářů Jiného práva. Mám ovšem tu výhodu, že jako soudce nemusím být nutně populární, a tak si snad mohu dovolit vyjádřit i následující pocit. Mám za to, že by se měl toho tisíckrát proklínaného státu (či spíše „eráru“, tj. veřejného sektoru vůbec), tápajícího složitou realitou postkomunistické a navíc postindustriální společnosti, vážně nemocného rakovinou všudypřítomné korupce a kmotrovství, neustále ostřelovaného z pozic prvoplánového neoliberalismu, který vládne našemu intelektuálnímu prostředí (včetně toho právnického) už 20 let, někdo občas také zastat. Že to nemohou dělat soudy, které musí být na státu nezávislé? Ano, soudy musí být nezávislé na ostatních složkách veřejné moci, měly by však rozhodovat tak, aby fungování těchto ostatních složek, včetně veřejné správy, pokud se pohybuje v ústavních i zákonných mezích, respektovaly a zasahovaly na ochranu práv jednotlivců skutečně pouze tam, kde výkon veřejné moci tyto meze překročí.
Příkladem chybného použití uvedeného pravidla je v mém prvním postu popisovaný nález Ústavního soudu k „3+0“, u něhož se Ústavní soud vůbec nepřiklonil k výkladu příznivějšímu pro jednotlivce, ač se domníval, že tak činí. Příkladem může být podle mého názoru také rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16.10. 2008, č.j. 7 Afs 54/2006-155, publikovaný pod č. 1778/2009 Sb. NSS. Tento judikát se vyjadřoval k předešlé právní úpravě zákona o dani z přidané hodnoty, nemá již tedy v současné době zásadní význam, nicméně dobře ilustruje, jak může pravděpodobný výklad zákona zcela změnit použití pravidla in dubio mitius. Rozšířený senát se v tomto rozhodnutí podrobně zabýval v návaznosti na judikaturu Ústavního soudu důvody pro použití zmíněného pravidla v daňovém právu, a to zejména s odkazem na princip právní jistoty daňových subjektů a povinnosti státu ukládat daně a poplatky pouze na základě zákona (čl. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod). Nebudu tyto důvody podrobně rekapitulovat, každý si je může ve zmíněném rozhodnutí přečíst. V obecné poloze s nimi v zásadě souhlasím, nesouhlasím však s tím, jak byly použity na daný případ. Jak lze podle mého názoru dovodit z judikátem citované důvodové zprávy k zákonu č. 322/2003 Sb., jímž byl novelizován předcházející zákon č. 588/1992 Sb., o dani z přidané hodnoty, účelem změny § 19 odst. 1 tohoto zákona bylo terminologické zpřesnění dosavadní úpravy, nikoliv změna daňového režimu u zboží z dovozu. Byť souhlasím s rozšířeným senátem v tom, že tato jistě nešťastná změna naopak určitou nepřesnost v zákoně založila, nemyslím si, že by tato okolnost za použití pravidla in dubio mitius měla vést k absurdnímu výkladu zákona, který odporoval základním principům každé právní úpravy daně z přidané hodnoty, tj. principu neutrality této daně, tedy k výkladu, podle něhož plátci daně z přidané hodnoty měli u zboží pocházejícího z dovozu nárok na odpočet daně obdobně jako plátci, kteří přijali zdanitelné plnění v tuzemsku od jiného plátce, neměli však obdobnou povinnost krátit tento odpočet v případech uvedených v § 19a zákona o dani z přidané hodnoty. Na rozdíl od rozšířeného senátu mám za to, že takový absurdní důsledek mohl zákonodárce zmiňovanou novelou jen stěží zamýšlet, co však považuji za důležitější, jen stěží mohly takový důsledek legitimně očekávat daňové subjekty. Jsem tedy přesvědčen o tom, že tato novela nemohla narušit právní jistotu daňových subjektů, pokud jde o jejich povinnost krátit ve stanovených případech odpočet daně, o níž do té doby nebylo žádných pochyb, způsobem, z něhož vycházel rozšířený senát ve zmiňovaném rozhodnutí.
Ještě je třeba dodat, že rozšířený senát ve zmiňovaném judikátu nepřisvědčil předkládajícímu senátu, který se odvolával na prejudikaturu Nejvyššího správního soudu (741/2006 Sb. NSS), podle níž mají správní soudy i u právní úpravy z doby před vstupem do Evropské unie, která byla ovšem přijata za účelem harmonizace českého práva s právem EU a která má svůj předobraz v unijní normě, vykládat konformně s touto normou EU, pokud není zřejmé, že se od ní chtěl zákonodárce výslovně odchýlit. Předkládající senát poukazoval na to, že ze šesté směrnice o DPH, která byla předobrazem i předcházejícího zákona č. 588/1992 Sb., o dani z přidané hodnoty (což také NSS právě v rozhodnutí č. 741/2006 Sb. NSS konstatoval), a z příslušné judikatury Soudního dvora k této směrnici nepochybně vyplývala i povinnost krátit odpočet daně zcela obdobně, jak to do té doby bylo zřejmé rovněž ze zákona o dani z přidané hodnoty. Rozšířený senát tuto argumentaci odmítl jednak s tím, že nelze dovozovat, že by účelem novelizace § 19 odst. 1 zákona o dani z přidané hodnoty byla jeho harmonizace se šestou směrnicí, jednak ovšem dospěl i k závěru, že „tzv. eurokonformní výklad je v daném případě ve své podstatě variantou teleologického výkladu. Smysl a účel (nejasné) vnitrostátní normy je hledán pomocí obsahově obdobné normy práva evropského, jejíž smysl a účel je, ať již z jakýchkoli důvodů, např. kvůli důkladnějšímu odůvodnění příslušného předpisu v rámci procesu jeho přijímání či s ohledem na existující relevantní judikaturu zejména Soudního dvora Evropských společenství (na rozdíl od chybějící judikatury národní), jasný (či přinejmenším jasnější). Pro uvedený výklad tedy platí stejné pravidlo jako pro „obecný“ výklad teleologický – zásadně nemůže obsah rozhodných právních norem daňového práva korigovat v rozporu s jejich prostým významem v neprospěch plátce DPH. Eurokonformní výklad proto může „posunout“ význam normy vnitrostátního daňového práva oproti jejímu významu zjištěnému jazykovým nebo jiným výkladem pouze v prospěch plátce daně; možnost působení eurokonformního výkladu opačným směrem, tedy v neprospěch daňového subjektu, je vyloučena požadavkem právní jistoty a předvídatelnosti právní regulace, který je, jak již shora ve vztahu k „obecnému“ teleologickému výkladu vyloženo, v daňovém právu obzvláště intenzívní“.
Na tom lze ukázat, že pokud bude předmětem hodnocení soudu již právní úprava z doby po vstupu ČR do EU, což je i u Nejvyššího správního soudu, přestože bývá často odsouzen do role „odborníka na historické právo“, nyní již pravidlem, může se takto pojímané uplatňování principu in dubio mitius dostat do konfliktu s povinností českých soudů uplatňovat právě eurokonformní výklad vnitrostátního práva, tedy vykládat vnitrostátní právo v souladu s textem a účelem unijního práva, jež na něj v konkrétním případě dopadá. Podle judikatury Soudního dvora totiž požadavek eurokonformního výkladu vnitrostátního práva sice nemůže jít tak daleko, aby zejména směrnice sama o sobě a nezávisle na vnitrostátním předpisu ukládala povinnosti jednotlivcům nebo stanovila či zpřísňovala trestní odpovědnost těch, kteří jednají v rozporu s jejími ustanoveními, avšak uznává se, že členský stát může v zásadě namítat vůči jednotlivcům eurokonformní výklad vnitrostátního práva (viz např. rozsudky Soudního dvora 80/86 Kolpinghuis Nijmegen, C‑106/89 Marleasing, C‑168/95 Arcaro, C‑321/05 Kofoed). Soudní dvůr tak na rozdíl od českých soudů jednoznačně vymezil pouze jedinou oblast, kde výklad vnitrostátního práva nemůže jít s odvoláním na směrnici k tíži jednotlivce, a tou je trestní právo. Tuto judikaturu Soudního dvora Nejvyšší správní soud uplatnil i na oblast správního trestání (viz rozsudek NSS č. 2123/2010 Sb. NSS). Nicméně ani z posledně zmiňovaného rozsudku Soudního dvora ve věci Kofoed, byť se týká daňové věci, podle mého názoru neplyne, že by pro oblast daňového práva platil stejný zákaz eurokonformního výkladu v neprospěch jednotlivce, jako je tomu v případě trestního práva. Lze vnímat, že i zde klade Soudní dvůr zvýšený důraz na právní jistotu jednotlivce, to ovšem podle mého názoru pouze v tom ohledu, že je zde nepřípustný takový výklad, který by se za účelem dosažení slučitelnosti se směrnicí zcela odpoutal od vnitrostátní normy. Nicméně jinak pro daňové právo, stejně jako pro jiné oblasti veřejného práva platí ona povinnost vyplývající z judikatury Soudního dvora vykládat vnitrostátní právo, jak je to jen možné, ve světle znění i účelu příslušné směrnice, byť by to bylo i v neprospěch jednotlivce. Tato povinnost tedy nemůže jít tak daleko, že by vnitrostátní soud přijal za účelem dosažení souladu se směrnicí výklad contra legem, čímž by vlastně přiznal směrnici přímý účinek, což by ovšem bylo v neprospěch jednotlivce nepřípustné, na druhou stranu, bude-li mít soud k dispozici dva rovnocenné výklady, z nichž jeden bude se směrnicí souladný a druhý nikoliv, neměl by váhat dát přednost výkladu souladnému, byť by měl jít k tíži jednotlivce. A to už vůbec nemluvím o případech, kdy je nesouladný výklad ten méně pravděpodobný.
Myslím tedy, že existuje dosti dobrých důvodů, proč sahat po pravidlu in dubio mitius jen tam, kde zůstanou po použití všech interpretačních metod skutečně dva rovnocenné výklady a kde navíc uplatnění tohoto pravidla nepovede k výkladu rozpornému s unijním právem.
Lze dodat, že mé pochybnosti o výkladu v pochybnostech vycházejí z obecnějšího kontextu. Ve správním soudnictví stojí vždy na jedné straně jednotlivec, k ochraně jehož veřejných subjektivních práv jsou správní soudy povolány, a na straně druhé žalovaný správní orgán. Lze tak jednoduše podlehnout klamné představě, že čím víc práv budou správní soudy žalobcům přiznávat, tím lépe. Jenže, jednak i ve správním soudnictví stojí proti sobě často práva či oprávněné zájmy jednotlivců (viz např. práva žalobce-nespokojeného souseda, který se žalobou domáhá zrušení stavebního povolení, na straně jedné a práva zúčastněné osoby-stavebníka na straně druhé), jednak i správní soudy musí podle mého názoru hledat spravedlivou rovnováhu (onu proporcionalitu) mezi individuálními právy a veřejným zájmem či veřejnému statkem, k jehož ochraně má v souladu s ústavním pořádkem konkrétní veřejnoprávní úprava a z ní vycházející rozhodovací činnost příslušného správního orgánu sloužit. Jednotlivci tak mají mít práva, která jim podle zákona a ústavního pořádku náleží, a ty mají také nezávislé soudy chránit, a ne abychom nepřiměřeným soudcovským aktivismem vymýšleli práva nová, navíc taková, která mohou činnost veřejné správy v některých případech vážně ohrozit či dokonce paralyzovat.
Tím vůbec nezpochybňuji, co zatím správní soudy, ale zejména Ústavní soud pro ochranu práv ve vztahu mj. k veřejné správě, učinily a dosud činí, mám jen trochu obavu, aby se ono pomyslné kyvadlo příliš nevychýlilo na opačnou stranu. K takovému výsledku by podle mého názoru dospěl i Nejvyšší správní soud, pokud by vykládal některé právní normy natolik extenzívně, že půjde v mnoha případech spíše o výklad contra legem, ale u jiných by se zase naopak křečovitě držel gramatického výkladu, byť by byl v rozporu se smyslem a účelem dané normy, a to v obou případech jen proto, aby dosáhl výkladu příznivějšího pro jednotlivce. K takovému výsledku by Nejvyšší správní soud dospěl také tím, pokud by na jedné straně nálezy Ústavního soudu považoval za zcela nedotknutelné a zbavoval se tak možnosti, kterou sám Ústavní soud připouští, totiž ve výjimečných a odůvodněných případech se od nálezu Ústavního soudu odchýlit, na straně druhé by ovšem přikládal nulový význam usnesením Ústavního soudu, a to i v případech, kdy obsahují věcnou a často velmi rozumnou argumentaci, byť je to argumentace v neprospěch jednotlivce. Těmito přístupy by se judikatura Nejvyššího správního soudu mohla dostat do určité spirály, z níž by se těžko hledala cesta zpět.
Vím, že si těmito řádky velkou popularitu nevysloužím, a to ani u čtenářů Jiného práva. Mám ovšem tu výhodu, že jako soudce nemusím být nutně populární, a tak si snad mohu dovolit vyjádřit i následující pocit. Mám za to, že by se měl toho tisíckrát proklínaného státu (či spíše „eráru“, tj. veřejného sektoru vůbec), tápajícího složitou realitou postkomunistické a navíc postindustriální společnosti, vážně nemocného rakovinou všudypřítomné korupce a kmotrovství, neustále ostřelovaného z pozic prvoplánového neoliberalismu, který vládne našemu intelektuálnímu prostředí (včetně toho právnického) už 20 let, někdo občas také zastat. Že to nemohou dělat soudy, které musí být na státu nezávislé? Ano, soudy musí být nezávislé na ostatních složkách veřejné moci, měly by však rozhodovat tak, aby fungování těchto ostatních složek, včetně veřejné správy, pokud se pohybuje v ústavních i zákonných mezích, respektovaly a zasahovaly na ochranu práv jednotlivců skutečně pouze tam, kde výkon veřejné moci tyto meze překročí.
10 komentářů:
Přimlouval bych se, aby autor po vzoru legendárního článku SSH intimně doplnil do svých dalších textů markup [tohle je o daních][/tohle je o daních], resp. [tohle není o daních][/tohle není o daních], aby prvním odstavcem navnaděný čtenář, který judikaturu rejstříku Afs zásadně nečte, nepropadal v závěru tak hlukobé frustraci.
Děkuji za pochopení za sebe i sobě podobné!
Václav Pátek napsal:
Pane kolego, přestože stran výkladu zákona o DPH ve znění do dubna 2004 ve světle EU směrnice s vámi souhlasím, dotčené rozhodnutí mělo ještě jeden rozměr. Tímto rozměrem jsem chápal jakýsi políček zákonodárci resp. příslušným ministerským úředníkům, kteří návrh připravili. V tomhle směru jsou však zákonodárci i úředníci připravující legislativní návrhy snad nedoknutelní a nepoučitelní. Rozhodnutí Rs mělo resp. má stále smysl, za vyjádření v o "racionálním zákonodárci" v bodech 57 a násl.
Václav Pátek
Zajímavý text, díky za něj!
P.Kolman,Brno
S většinou napsaného plně souhlasím. Zásada in dubio pro libertate by si určitě zasloužila většího rozboru v akademické literatuře, souhlasím s tím, že nemůže v podstatě směřovat k výkladu contra legem. Podle mne ale nemůže směřovat ani k výkladu, který je v rozporu s ustáleným doktrinálním konsensem, ustálenou praxí, nebo je v rozporu s obecnými principy práva.
S čím bych si dovolil nesouhlasit, je argumentace ohledně usnesení ÚS. Jejich význam pro zákonnost rozhodnutí obecných soudů je podle mne nulový. Lze jimi argumentovat jen jako hypotézou, že určitý výklad pravděpodobně není protiústavní, pokud byl opakovaně schvalován usneseními ÚS. Je to ale jen pravděpodobnost - usnesení odmítající ústavní stížnost pro zjevnou neopodstatněnost v podstatě supluje neexistenci selekce nápadu ÚS. Vytváří pak dvojí (nerealistické) zdání. (1) především to, že každé podání směřované k ÚS bude do detailu posouzeno. V realitě tomu tak není, což lze zjistit nahlédnutím do většiny usnesení, které pozůstávají jen z frází. (2) s tím souvisí následek, že řada usnesení ÚS obsahuje jen argumentaci prima facie, tedy jde jen po povrchu, tedy soudci se nezabývali problémem ze všech stran a detailně. Ta usnesení, která jsou detailnější, jsou pak jakýmsi ústřelem - ÚS sám však musí vědět, proč takovéto detailní usnesení nerozhodl nálezem, a nepropůjčil mu punc závaznosti.
To však není kritika českého ÚS. V realitě tak fungují všechny evropské ústavní soudy rozhodující ústavní stížnosti (SRN, Španělsko, Slovinsko, Chorvatsko, Slovensko ad.). Řešením je nepublikovat odůvodnění usnesení navenek, ale distribuovat důvody odmítnutí věci jen mezi rozhodujícími soudci. Nepléduji tím pro svévoli. Spíš pro to, že finální soud jakékoliv efektivně fungující justiční soustavy musí disponovat určitou selekcí.
Připadá mi, že uplatňování zásady in dubio mitius v daňových kauzách bývá výrazem bezradnosti nad nedokonalou právní úpravou. Jenže - cui bono? Příkladem dotváření práva tohoto typu, který se příliš nevyvedl, je pro mě např. rozsudek 2Afs 207/2005-55, jímž NSS dotvořil právo contra legem. Šlo o posouzení dnes již historického práva (§ 60 ZSDP), a to otázky, zda proti rozhodnutí o povolení posečkání daně nebo povolení splátek je či není přípustné odvolání. Zákon možnost odvolání výslovně zapovídal. Soud naopak judikoval, že odvolání proti (zamítnuté) žádosti přípustné je. Z povahy věci ale podle mě vyplývala naprostá neúčelnost takovýchto odvolání; uvážíme-li, že jde (v ZSPD šlo) o rozhodutí procesní povahy a daňový dlužník smí podávat žádosti opakovaně (pokud možno lépe zdůvodňované), potom není jasné, proč zatěžovat berní úředníky (a tím i státní pokladnu) současně dvojími podáními v téže věci (?)
Naprosto souhlasím s posledním odstavcem postu. Stál by jistě za podrobnější rozvedení k tématům hroutícího se státního zdravotnictví, školství...jen více rozborů o daních=pilířích fungování veřejného sektoru, dokud ještě stojí;-)
Olga Svobodová
Reaguji na některé postřehy diskutujících, za něž děkuji. Souhlasím s Václavem Pátkem, že popisované rozhodnutí rozšířeného senátu mohlo mít jakýsi výchovný účinek vůči Ministerstvu financí, které připravuje daňové zákony. Ono to rozhodnutí RS, byť jeho celkové závěry nemohu akceptovat, je velmi chytře napsané. Víme všichni, že mj. vzhledem k tomu, že ministerstva nedisponují dostatečným počtem skutečně kvalifikovaných legislativců, bývá úroveň českých zákonů všelijaká, a navíc zrovna legislativní díla vycházející z dílny Ministerstva financí dlouhodobě rozhodně nepatřila k tomu nejlepšímu, co vláda parlamentu předkládala. Ona tvorba legislativních návrhů je vůbec podceňovaná profese, já bych třeba neuměl napsat daňový či jiný zákon a přitom se obávám, že je pořád běžné, že se takový úkol na příslušném ministerstvu svěří třeba čerstvému absolventovi (v lepším případě právnické) fakulty.
Souhlasím také s Olgou Svobodovou, že těch příkladů, kdy byl Nejvyšší správní soud ve vztahu k pozitivnímu právu až příliš kreativní, by se našlo víc. Jednou z příčin může být, jak říkate, nekvalitní norma, kterou soud vykládá. Třeba zrovna zákon o správě daní byl v některých svých pasážích natolik nejasný a rozporný, že vlastně dobrý výklad neumožňoval. Každé řešení, které soud zvolí, pak nutně někde drhne a skřípe, potíž je v tom, že ani řešení ostatní nejsou lepší.Přesto by soudy alespoň neměly svoji judikaturou vytvářet nejasnosti a rozpory další.
K tomu, co píše Zdeněk Kühn. Ano, já vím, že usnesení Ústavního soudu nemohou mít stejnou váhu jako jeho nálezy a že jde o nutný filtr v té záplavě ústavních stížností, která se na Ústavní soud valí. Přesto by si asi měl Ústavní soud dávat větší pozor na situace, kdy v obdobných věcech ústavní stížnost třeba několikrát usnesením odmítne a zároveň shledá nálezem důvodnou. Vím, že se to občas stát musí, ale mělo by se to stávat co nejméně, už jenom kvůli tomu, že si Ústavní soud takovým nerovným přístupem vždy zadělává na úspěšnou stížnost ke štrasburskému soudu. Nejsem si jist, zda je hodnota usnesení, která se neomezují jen na obligátní formulku o tom, že Ústavní soud není další soudní instancí, ale která obsahují věcnou a někdy docela podrobnou argumentaci, proč Ústavní soud porušení základních práv neshledal, nulová. Potíž je v tom, že Ústavní soud v některých případech svůj ustálený právní názor, který ovšem není "ve prospěch", vyjadřuje právě v usneseních a pak přijde Nejvyšší správní soud a tento názor jedním tahem pera škrtne s tím, že usnesení přece nejsou závazná a mají nulový význam. Naopak v případě nálezů "ve prospěch" zejména rozšířený senát NSS v poslední době odmítá možnost, že by se mohl od takového nálezu odchýlit, byť by k tomu byly velmi pádné důvody. To vytváří onu "spirálu", o níž jsem v postu mluvil. Myslím, že by měl Ústavní soud na jedné straně asi více používat zamítavé nálezy, pokud chce formulovat věcný názor, na straně druhé by Nejvyšší správní soud neměl chápat nálezy jako zcela nedotknutelné a naopak s usneseními, která obsahují věcnou argumentaci, by měl zacházet uctivěji.
U mně jste si popularitu vysloužil - zejména upozorněním, že rozhodnutí ve prospěch občana není nutně vítězstvím pro ostatní občany. Zvláště v daňových věcech je to časté. Např. - soudní rozhodnutí před cca 2 lety, které více méně znemožnilo výberčím daní dělat náhodné kontroly bez konkrétního podezření. Jenž náhodné kontroly jsou dost důležitým prvkem fungujícího daňového systému. V konečném důsledku to znamená vyšší daňové úniky a pro poctivé poplatníky vyšší daně či horší veřejné služby.
Plně se ztotožňuji se závěrem článku, o ustupování a ustupování, třeba i contra legem a odchylně od předchozí judikatury již byla řeč zde.
Možná je příznačné, že Pocta Elišce Wagnerové má jako hlavní nadpis právě "In dubio pro libertate" (viz zde. Obávám se, zda podobné zásady nejsou zneužívány tam, kde nemá soud chuť zjistit, co zákonodárce zamýšlel, nebo "chce vyhovět" (nebo si myslí, že a priori "mírnější" postup k adresátům práva je ten lepší), kdy argumentace pozitivním právem by byla pracnější a snadněji napadnutelná.
Co se týče "kyvadla" ve výkladu, snad někdy budu mít čas se podrobněji vyjádřit na téma udělování státního občanství, kde je dle mě též (aspoň u části judikatury NSS) vykládán zákon účelově restriktivně, v rozporu se zněním zákona a v rozporu s cíli zákona i úmyslem zákonodárce a bez ohledu na charakter státoobčanského svazku.
ad Libor Dušek:
Pane Dušku, mohl byste dodat odkaz na komparativní studie úpravy této problematiky?
Skutečně je to tak, že v jiných zemích je aktivně vykonáváno právo berňáku zazvonit dlouhou dobu po skončení skutečností rozhodných pro vyměření daně a provést u fyzické osoby zásah do osobní svobody fyzické osoby těžší než je domovní prohlídka v trestním řízení? A to bez garancí a možností obrany, které jsou dány v trestním řízení?
Připadáte mi jako Milton Friedman, který uvedl do praxe princip pravidelného měsíčního srážení daně.
Ten problém má nuance, ale snad se shodneme, že ta ad hoc kontrola na místě, po mnoha letech má silný šikanózní potenciál a jeho výtěžnost je malá. Kdo provede vědomý únik, dobře to skrývá, takže "přepadovka" zde stěží odhalí něco nové. A kdo jen řádně platí daně, ten by stejně dal vše k dispozici na výzvu a stopením dokumentace (v reakci na výzvu, že má má potvrdit jeden nebo druhý termín kontorly) nic nezískal - je tam procesní sankce daňového řádu - pomůcky; a je tam i silná trestně právní ochrna (ostatně sankce za ničení účetních knih by měly být zvýšeny).
V celém problému jde opravdu o to, jak užívat efektivní nástroje proti únikům a nešikanovat přitom ty řádné. Věřte, přepadovka u malé rodinné firmy není nic, z čeho se rychle vzpamatujete.
Libor Klíma
Souhlasím s Janem Potměšilem i s Liborem Duškem, včetně hodnocení nálezu Ústavního soudu k důvodům daňové kontroly. Naštěstí v tomto případě se Nejvyšší správní soud jednoznačně rozhodl tento nález nenásledovat, a to nejen pro silný disent, který k tomuto nálezu připojila JUDr. Janů. Důležité je, že vyžadovat, aby měl správce daně k daňové kontrole konkrétní důvody spočívající již v podezření na krácení daně, skutečně nemá žádnou oporu v pozitivním právu, naopak se zde směšují dva instituty, které dosavadní zákon o správě daní a i nový daňový řád jasně rozlišují, totiž daňová kontrola na straně jedné, která je obecným kontrolním institutem, a vytýkací řízení na straně druhé, k jehož zahájení musí mít správce daně konkrétní pochybnosti o správnosti podaného daňového přiznání a tyto pochybnosti musí být daňovému subjektu také sděleny.
Samozřejmě ani daňová kontrola nemůže být prováděna svévolně či šikanózně. Je-li tomu tak, má daňový subjekt k dispozici žalobu na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu. Tato svévole nebo šikana však nemůže spočívat pouze v tom, že byl daňový subjekt k daňové kontrole vybrán namátkově.
Pokud bychom namátkovost daňové kontroly považovali samu o sobě za nepřijatelnou, vytvořili bychom tím nebezpečný precedens i pro jiné oblasti. Se stejnou argumentací bychom konkrétní podezření na porušení zákona mohli vyžadovat i u jakékoli kontroly probíhající např. podle zákona o státní kontrole, takže bychom mohli znemožnit v podstatě jakoukoli namátkovou kontrolní činnost vůči jednotlivcům ze strany veřejné správy.
Nicméně se zatím zdá, že by mohl Ústavní soud odklon NSS od uvedeného nálezu tiše akceptovat, proto jsem se snažil kolem tohoto tématu našlapovat ve svých postech spíše opatrně, abych to náhodou nezakřikl.
Okomentovat