Pavel Uhl: Nový dvousložkový krycí nátěr № 425-10

Ten, kdo sleduje svět politiky a svět práva, si mnohdy posteskne nad tím, jak se oba světy míjejí. Právo, které je založené na stále subtilnějším hledání rovnováhy mezi jednotlivými zájmy, posedlé vyvažováním vzájemných vztahů mezi jednotlivými právními principy a koneckonců udržující velmi křehkou strukturu složitě pospojovaných mocenských vztahů jednotlivých složek moci, se utápí v nekonečných a složitých a mnohdy až naivních úvahách. Na druhou stranu přímočarý a upřímný svět politiky jako kdyby nebral v úvahu složité rady mudrců práva a jde si svou cestou bez ohledu na principy a judikaturu Ústavního soudu. Tomu je, zdá se, definitivně konec.

V minulosti se Ústavní soud snažil v rámci symbolické komunikace s jinými pilíři moci naznačit zákonodárci, že nemůže tak úplně všechno, že například existuje nějaká Ústava, která, pokud není úplně k ničemu, má také nějaké principy, které je někdy třeba alespoň trochu dodržovat. Pravidla, pokud mají k něčemu sloužit, se mají dodržovat a ne měnit, když začnou překážet. Jako jeden z posledních pokusů o takovou komunikaci lze uvést například nález publikovaný ve sbírce pod č. 269/2010 Sb.; jde o derogační nález ve věci platové restrikce soudců pro rok 2010. Ústavní soud v něm spíše skromně naznačil, že není tak úplně vhodné se pokoušet opakovaně o něco, co už Ústavní soud opakovaně prohlásil za neústavní. Dále Ústavní soud jen šeptem hlesl, že je trochu nedůstojné měnit platové poměry pro každý rok ad hoc, a to někomu, kdo by měl být naopak takové nejistoty ušetřen.

Už jsem se očekával, že zákonodárce opět tupě navzdory varování Ústavního soudu přijme pravidlo, že platy soudců a státních zástupců jsou pro tento rok o nějaké to významné procento nižší, než poslední snížení nebo zmražení. Nestalo se tak. Zákonodárce tentokrát naopak vyslyšel náznaky z Brna a zvolil zcela jiný postup, ze kterého je zřejmé, že pečlivě vážil každého slova v nálezu č. 269/2010 Sb. Postup, který zákonodárce zvolil, svědčí naopak o dobré orientaci v problematice abstraktní kontroly norem. Svou sílu ovšem zákonodárce napřel směrem zcela opačným. Namísto toho, aby se pokusil dodržet rámec daný Ústavou, pokusil se tento rámec překročit způsobem, který je z hlediska případné kontroly ústavnosti nové normy technicky problematický. Připomíná to situaci, kdy reakcí na zločin a trest není pokání, ale naopak pokus o dokonalý zločin.

Pokud byly v minulosti platové restrikce po technické stránce vždy pojaty jako přechodné pravidlo, kdy platil nějaký koeficient oproti předpokládanému stavu (jednoduchá restrikce) nebo oproti naposled dosaženému stavu po předchozí restrikci – zmražení (tzv. tuplovaná restrikce), tak taková kontrola ústavnosti byla hračka. Byl tu soubor pravidel, který byl ideálním stavem, ten stále platil, pak tu byla jeho redukce a ta se prostě odstranila. Napsalo se odůvodnění, v něm pár vzkazů z Brna do Prahy, bylo vymalováno a jelo se dál. To se opakovalo skoro každý rok a z celého procesu se stal rituál, až pak prostě zákonodárci teď na podzim došla trpělivost. Možná také proto, že poslední rozhodnutí v této věci bylo ze strany Ústavního soudu poprvé jednomyslné. Recidiva běžné protiústavní normotvorby tak vyčerpala své možnosti jak přispět k teambuildingu Ústavního soudu. Bylo zapotřebí vymyslet něco nového.

Zákonodárce k otázce přistoupil svědomitě. Nejprve se zamyslel nad materiálním jádrem pudla, který mu brání měnit dosavadní pravidla. Celkem logicky dospěl k názoru, že jím je dosavadní systém odměňování, který původně měl být zárukou nezávislosti stavu jako celku. Ve světle ústavnosti neobstály jeho samostatně vedle stojící redukce. Rozhodl se tedy sáhnout do samé podstaty systému a nahradit původní koeficient vazby na příjmovou složku nepodnikatelské sféry. Tento radikální krok obohatil tím, že toto obecné pravidlo opět doplnil jiným zvláštním pravidlem, které na přechodnou dobu stanoví platový základ současně zcela jinak. Samotná změna původního systému (redukce nafurt) sama o sobě byla totiž nejspíš příliš trvalá a vytvářela pro soudce a státní zástupce příliš velkou jistotu a proto musela být doplněna ještě další redukcí, tedy přechodným pravidlem, které přechodně stanoví jinou platovou základnu. V případě soudců na léta 2011 až 2014, kdežto v případe státních zástupců jen na rok 2011.

V praxi zákon č. 425/2010 Sb., který tuto problematiku řeší, stanoví jedním ustanovením obecně nový redukovaný koeficient platové základny. Činí tak sice trvale, ale ihned samostatně vedle stanoví zvláštní pravidlo, které představuje přechodnou redukci na léta 2011 až 2014 ještě vyšší.

Z hlediska dosavadní judikatury Ústavního soudu je tento postup zajímavý tím, že dosavadní judikáty se ohánějí pojmy jako jistota, trvalost, neměnnost apod. Zákonodárce naopak definitivně dospěl k tomu, že v podstatě vydává každý rok jiný „kolektivní platový výměr“, jehož podoba se politicky dohaduje vždy během listopadu a prosince. S jistotou a trvalostí to pak má pramálo společného. S ohledem na to, že podobné nejistotě není dlouhodobě vystaveno žádné jiné povolání jako celek, je pak judikatura Ústavního soudu, která se snažila ve vztahu k justici vytvořit nějaké záruky nezávislosti, v podstatě ignorována. Oč je judikatura Ústavního soudu ustálenější a založená na stále širším konsensu soudu, o to víc, ji zákonodárce více obchází.

Ještě zajímavější je princip vrstvení norem, z nichž každá z vrstev může sama o sobě vyvolat pochybnosti o ústavnosti. Taková abstraktní kontrola ústavnosti skrze předložení věci obecným soudem tomu ústavnímu pro spatření rozporu zákona s ústavním pořádkem může v případě vrstvení norem pořádně zabrat. Doposud se obracel obecný soud vždy na ten ústavní s požadavkem na zrušení jednoho ustanovení zákona. Teď to sice soud může udělat také, ale pokud tak učiní, tak mu možná sice Ústavní soud vyhoví, ale až mu věc vrátí, tak mu platí zase jiná protiústavní norma a oba soudy si vzápětí celé proces musí zopakovat. Obecný soud by možná mohl zkusit učinit tak najednou, ale to naráží na problém, že předkládá k posouzení ústavnosti normu, kterou zatím v rozhodovací činnosti neaplikuje. Druhou vrstvu norem může totiž efektivně aplikovat, až když mu Ústavní soud zruší tu první vrstvu. Jestliže zrušení jednoho zákona zabere necelý rok, v případě vrstvení norem, které se překrývají podle principu speciality, pak může být tato doba násobena počtem vrstev. Zatím máme dvě, ale v budoucnu jich může být i více. V případě soudců se pak ustanovení první vrstvy v čase mění.

Kromě toho je celý systém doplněn ještě jedním pikantním závěrem. Jako dítě jsem slyšel jeden z městských mýtů tradovaných mezi žáky prvního stupně základní školy, o tom „jednom kamarádovi“, co dostal k vánocům dárek, z nějž odstranil obal, pod kterým byl další obal a zase další obal.... Odstraňování stále dalších vrstev obalu dárku vedlo až k tomu, že nakonec onen imaginární kamarád neměl v ruce nic, protože pod poslední vrstvičkou se už nic neskrývalo. Dnes tuším, že nikdo z dospělých by nejspíš takové zklamání žádnému dítěti nepřipravil, ale český zákonodárce, ten se nezdá. To je jinší chlapík. Pokud totiž Ústavní soud obě nanesené vrstvy norem sezná za protiústavní, tak se stane, že je obě zruší a pak neplatí nic. Žádný základ, žádný plat. Skutečnost, že zákon byl přijat 16. prosince a rozeslán 30. prosince pak paralelu s legislativním vánočním dárkem/nedárkem doplňuje i o symbolickou časovou souvislostí.

Vypadá to, že zákonodárce další střet se strážcem ústavnosti naopak předvídal a platovou restrikci tedy technicky postavil takovým způsobem, aby kontrola její ústavnosti byla výrazně složitější. Návod na takový postup připomíná některé metody nanášení jednotlivých vrstev krycích materiálů, které mají překrýt podstatu věci. Takový návod na použití legislativního nátěru může pak vypadat třeba takto:

Materiální jádro Ústavy dokonale očistíme derogační špachtlí od všech legislativních nánosů a nečistot. Povrch materiálního jádra zdrsníme mediálním pískem, nejlépe značky Populistar®. Jednotlivé vrstvy krycího laku nanášíme postupně a bezprostředně na sebe a vytvoříme tak kompaktní vícesložkový krycí nátěr. Nátěr zasychá vcelku prvního dne následujícího měsíce po nanesení. Během nanášení a práce s nátěrem nejezte, nepijte, nekuřte a vyvarujte se kontroly ústavnosti. Během práce a následné údržby povrchu dodržujte zásady hygieny a nepoužívejte ředidlo Kelsenit®.

Nechci tady tímto příměrem rozhodně obviňovat zákonodárce a pražské legislativce z kutilství. Naopak jde o profesionální práci a nepochybný důkaz toho, že judikatura Ústavního soudu je brána v potaz, byť jinak, než by si nejspíš Ústavní soud přál. Otázku hodnotového soudu nad touto profesionalitou pak přenechám každému čtenáři tohoto článku. Podotýkám jen, že problém ani tak nevidím v tom, jestli je třeba soudcům a státním zástupcům redukovat plat; osobně si myslím, že nikoliv. Problém spatřuji v tom, jak se stavět k již jednou vyřčeným věcným závěrům Ústavního soudu, a to za situace, kdy je nepochybné, že jde o judikaturu konstantní a opřenou o konsensus všech soudců Ústavního soudu (to platí jen o soudcích, v případě státních zástupců je tato otázka otevřená).

Jakkoliv jsem po vydání nálezu publikovaného pod č. 269/2010 Sb. nabyl dojmu, že je tato otázka již jednou definitivně vyřešena, tak si nyní kladu otázku jak zareaguje Brno na tvrdý protiúder z Prahy. Doufám, že neméně tvrdě. Nátěr, který dle mě neobstojí, snad ani nebude nutné loupat postupně. Také si myslím, že nebude ani příliš obtížné dojít k závěru, že po odstranění všech protiústavních norem lze aplikovat normu naposled platnou, pokud jiné platné normy není.

Bereme-li materiální jádro Ústavy vážně, tak bychom měli být s to předvídat a požadovat existenci nástrojů, které umí zajistit jeho funkci za každých okolností. V opačném případě postrádá kontrola ústavnosti v podstatě smysl. Znemožníme-li kontrolu ústavnosti ryze technickým postupem zákonodárce, tak sama o sobě postrádá účel, pokud jejím druhotným účelem není posílení intelektuální kapacity legislativního aparátu zákonodárce nebo vlády. Takový nezamýšlený důsledek sice není k zahození, ale rozhodně to není něco s čím bychom se měli spokojit.