Podceňované právo azylu
Ve svém posledním příspěvku v rámci měsíčního angažmá na JP bych se rád konečně odpoutal od daňového práva a zamířil do úplně jiných vod, k právu azylovému. Jestliže jsem ve svých předchozích postech vyjádřil domněnku, že správní soudy někdy možná až příliš vedou daňový subjekt za ruku, např. místo něho hlídají, zda právo vyměřit daň již nebylo prekludováno, v azylovém právu někdy získávám pocit přesně opačný, totiž, že celý systém reálnou ochranu práv žadatelů o mezinárodní ochranu vlastně neposkytuje, že v této své základní funkci dost často selhává.
Všechno začíná už u toho, jak je nastaveno správní řízení ve věcech mezinárodní ochrany a jak příslušný správní orgán, tj. Ministerstvo vnitra o těchto žádostech rozhoduje. Jedná se stále o řízení jednoinstanční, neboť již před lety byla zrušena možnost podat si proti rozhodnutí MV rozklad. S tím byla zrušena i rozkladová komise, ve které zasedali i odborníci, kteří nebyli spojeni s jednotlivými ministerstvy. Byť tato komise měla na konečná rozhodnutí ministra vnitra o rozkladech omezený vliv, přece jen působila vůči rozhodovací činnosti MV jako určitý kultivující faktor. Jeho odstranění bylo podle mého názoru krokem zpět a ani významná novela cizineckého a azylového zákona (zákon č. 427/2010 Sb.), účinná od 1.1. tohoto roku, v tomto směru nápravu nepřinesla. Tato novela převedla rozhodování o velké části cizinecké agendy (dlouhodobá víza, povolení k dlouhodobému a trvalému pobytu atd.) z cizinecké policie na MV a zřídila v rámci MV nový orgán, tzv. Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, jež má rozhodovat o odvoláních proti rozhodnutím MV v prvním stupni a přitom většinu v jejích senátech mají mít odborníci působící mimo MV. Pokud však jde o azylový zákon, situace se v daném ohledu vůbec nezměnila.
K tomu je třeba připočíst způsob, jak MV o žádostech o udělení mezinárodní ochrany rozhoduje. Nemohu si pomoct, ale v některých jeho rozhodnutích cítím účelovost. Jakoby cílem řízení a zejména cílem pohovoru se žadatelem nebylo zjistit, zda splňuje či nesplňuje podmínky pro udělení jedné z forem mezinárodní ochrany (tj. azylu nebo doplňkové ochrany), ale cílem bylo mezinárodní ochranu neudělit. To se projevuje tím, že pracovník MV v těchto případech nevede pohovor tak, aby od žadatele skutečně zjistil všechny okolnosti relevantní pro posouzení jeho žádosti, ale spíše tak, aby směřoval k závěru o tom, že účelem této žádosti je „legalizace pobytu na území ČR“. Samozřejmě, že účelem každé žádosti, i oprávněné, je „legalizace pobytu na území ČR“, pokud by cizinec žádný zákonný titul (ať již získaný v režimu azylového či cizineckého zákona) ke svému pobytu na území ČR nepotřeboval, nemusel by ani žádat o azyl či doplňkovou ochranu. To ovšem nic nemění na tom, že důvodem, proč opustil zemi původu a proč se chce usídlit v ČR, může být právě skutečnost, že mu v zemi původu hrozí pronásledování z azylově relevantních důvodů či vážná újma zakládající nárok na doplňkovou ochranu. Nejsem samozřejmě tak naivní, abych nevěděl, že řízení o mezinárodní ochraně je stále ve značné míře využíváno či zneužíváno lidmi, kteří reálné důvody pro udělení azylu ani doplňkové ochrany nemají, tedy velmi zjednodušeně řečeno, ekonomickými migranty (či v horším případě lidmi z prostředí organizovaného zločinu) a že v průběhu pohovoru musí mít pracovník MV i možnost prověřit věrohodnost výpovědi žadatele o mezinárodní ochranu, a to i tím, že odhalí v jeho výpovědi rozpory a bude vyžadovat jejich vysvětlení. Přesto mu však nemůže, jak se bohužel občas děje, klást sugestivní či kapciózní otázky či podceňovat možné důvody jeho žádosti.
Obdobným způsobem MV bohužel někdy pracuje se zdroji informací o zemích původu žadatelů o azyl. Nejenže se jedná o zprávy vyznačující se různou mírou objektivity a aktuálnosti, ale navíc lze po jejich podrobnějším prostudování mnohdy vysledovat snahu MV „vyzobávat“ z nich pouze ty informace, které podporují rozhodnutí o neudělení mezinárodní ochrany.
Kontrolu rozhodování MV ve věcech mezinárodní ochrany mají zajišťovat správní soudy. Podívejme se však na to, jaká je realita. Začíná už od velmi krátké lhůty pro podání žaloby. Standardní dvouměsíční lhůta podle soudního řádu správního, nebo alespoň 30 denní lhůta ve věcech podle cizineckého zákona je u žalob proti rozhodnutím ve věci mezinárodní ochrany zkrácena na 15 dnů, v některých případech dokonce na 7 dnů. Ačkoliv u žalob proti rozhodnutím MV, jimiž byla žádost o udělení mezinárodní ochrany zamítnuta jako zjevně nedůvodná, bylo ustanovení upravující 7 denní lhůtu zrušeno k návrhu Nejvyššího správního soudu Ústavním soudem (nález Pl. ÚS 17/09) a ačkoliv Ústavní soud jasně deklaroval, že uvedenou lhůtu považuje za nepřiměřeně krátkou, neboť poskytuje pouze iluzorní možnost soudní ochrany, nebyla tato lhůta ve zbývajících případech, na něž stále dopadá [§ 32 odst. 2 písm. b) a c) zákona o azylu], zákonodárcem ani zmiňovanou poslední novelou zákona o azylu zrušena.
Nicméně k nefunkčnosti systému úplně postačuje 15 denní lhůta dopadající na většinu žalob ve věcech mezinárodní ochrany. Spojíme-li si ji totiž s jinak zcela správnou koncentrací řízení ve správním soudnictví, tj. s § 71 odst. 2 s.ř.s., podle něhož lze žalobu rozšířit o nové žalobní body právě jen ve lhůtě pro podání žaloby (což je ovšem ušito na míru právě dvouměsíční lhůtě podle s.ř.s.), dále s jazykovou bariérou žadatele o mezinárodní ochranu i s tím, že tento žadatel obvykle bývá zcela nedotčen jakoukoli znalostí o právním řádu ČR a nemá ani na advokáta, je výsledkem této rovnice v nejlepším případě formulářová žaloba, kterou žadatel dostane od některé z nevládních organizací zabývajících se pomocí uprchlíkům. Ta obsahuje jen zcela obecné žalobní body namítající bez jakéhokoli upřesnění nezákonnost rozhodnutí MV či vady řízení spočívající většinou v nedostatečném zjištění skutkového stavu. Z toho lze usuzovat, že tyto nevládní organizace patrně nemají kapacitu na to, aby poskytly žadateli o mezinárodní ochranu skutečnou právní pomoc a sepsaly mu žalobu přizpůsobenou jeho případu.
Formulářová žaloba ovšem obsahuje většinou alespoň žádost o ustanovení advokáta, který by měl mít možnost i na základě stávající úpravy žalobní body doplnit a upřesnit (podle § 35 odst. 8 s.ř.s. po dobu od podání žádosti o ustanovení zástupce do právní moci rozhodnutí soudu o ní neběží lhůta pro podání žaloby, judikatura vztáhla toto ustanovení i na možnost rozšíření žaloby o nové žalobní body). To je ovšem další bolest stávající praxe. Krajské soudy ustanovují pro řízení o žalobách i o kasačních stížnostech ve věcech mezinárodní ochrany, patrně ze setrvačnosti, v podstatě pořád tytéž advokáty, kteří přitom (až na světlé výjimky) zrovna nepatří mezi výkvět svého stavu, alespoň ne, pokud jde o znalosti azylového práva. Výsledkem jsou často neuvěřitelně odbyté žaloby či kasační stížnosti, které k formulářovým podáním nepřinášejí žádnou přidanou hodnotu. Poslední dobou začal Nejvyšší správní soud odpírat ustanoveným advokátům za takto nekvalitní práci odměnu, která jim jinak podle advokátního tarifu přísluší. Je to asi jediný způsob, jak je donutit, aby zájem svého klienta skutečně chránili. Hlavně by ale měly krajské soudy pustit do hry i jiné advokáty než ty, které pro tento účel opakovaně ustanovují.
O těchto žalobách pak rozhodují na krajských soudech samosoudci. Opět, až na světlé výjimky, vesměs používají na veškeré věci mezinárodní ochrany jakési univerzální „kopyto“, které jen drobně přizpůsobují každé jednotlivé věci, než že by se touto věcí skutečně do hloubky zabývali. A co zbývá neúspěšnému žadateli po zamítnutí jeho žaloby? Kasační stížnost, u níž ovšem může důvodně očekávat, zvláště, je-li doplněna ustanoveným advokátem obdobně „kvalitně“ jako předtím žaloba, že neprojde sítem přijatelnosti. Novela zákona o azylu a soudního řádu správního č. 350/2005 Sb. totiž přinesla v azylové agendě jakožto v jediné agendě rozhodované Nejvyšším správním soudem institut nepřijatelnosti kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud tedy odmítne pro nepřijatelnost kasační stížnost ve věcech mezinárodní ochrany, která podstatně nepřesahuje vlastní zájmy stěžovatele (§ 104a s.ř.s.).
Byť Nejvyšší správní soud vykládá toto ustanovení šířeji a nevylučuje přijatelnost kasační stížnosti i v případech, které sice nejsou obecného právního významu, ale v nichž se krajský soud dopustil zásadního pochybení, které mohlo mít dopad do hmotně-právního postavení stěžovatele, a své usnesení vždy odůvodňuje, omezuje se toto odůvodnění velmi často jen na výčet judikatury, v níž se již NSS obdobnými otázkami zabýval. To může být v mnoha případech problematické. Člověk, který tvrdí, že mu v zemi původu hrozí pronásledování či vážná újma, tedy většinou, že je v případě svého návratu do této země ohrožen na svém životě nebo zdraví, má podle mého názoru právo na to, aby mu Nejvyšší správní soud alespoň stručně vysvětlil, proč jeho obavy nesdílí, a to zvláště pak případech, kdy to pořádně neudělalo ani MV ani krajský soud. Ve věcech mezinárodní ochrany, i přes všechny případy, kdy je tento institut zneužíván, totiž nakonec záleží na tom, zda bude ČR respektovat svůj velmi silný mezinárodní závazek non refoulement, totiž úkol zajistit, aby do země původu nebyl vrácen nikdo, komu tam hrozí nejen trest smrti, ale jakékoli jiné zabití či mučení nebo nelidské a ponižující zacházení. Tady jde tudíž veškerá legrace stranou, jedná se o samotné jádro základních práv, holou lidskou existenci, kterou se Česká republika, stejně jako všechny ostatní civilizované země, zavázala chránit. Ačkoliv tedy třeba ve věcech daňových bych si nepřijatelnost kasační stížnosti dokázal dobře představit, neboť zrovna v této oblasti někdy NSS podle mne zbytečně ztrácí čas řešením čistých „skutkovek“ („prokázal-neprokázal?“), u nichž nevyvstávají žádné nové právní otázky, zavést nepřijatelnost právě ve věcech mezinárodní ochrany mně naopak připadá dosti nevhodné.
Samozřejmě vím, že šlo o pragmatické řešení situace, která se na NSS vytvořila v prvních letech jeho existence. V době před vznikem NSS a před následným vstupem ČR do EU totiž dramaticky stoupl počet žádostí o azyl a právě do tohoto období přišlo také nešťastné zrušení druhé správní instance v podobě řízení o rozkladu na MV. Všechny tyto azylové věci se tedy „navalily“ podle tehdejší úpravy věcné a místní příslušnosti ve správním soudnictví k Vrchnímu soudu v Praze, který vůbec nebyl vybaven k tomu, aby takový nápor zvládl. Tento obrovský převis žalob měl posléze převzít od Vrchního soudu v Praze Nejvyšší správní soud, což by ovšem znamenalo, že by patrně po dlouhou dobu po svém vzniku nedělal nic jiného, než soudil tyto staré azylové věci. Tuto hrozící katastrofu se naštěstí podařilo zažehnat zákonem č. 519/2002 Sb., který tyto věci rozprostřel na krajské soudy a zároveň zavedl nové pravidlo místní příslušnosti soudu (místo hlášeného pobytu žadatele), které platí dodnes a vede k rovnoměrnějšímu rozložení dané agendy mezi krajskými soudy. Nicméně i z uvedeného důvodu čelil NSS v první letech své existence mimořádnému nápadu azylových věcí v rámci své kasační agendy, teprve po té se začal projevovat opět dramatický pokles způsobený mj. distribucí žádostí o mezinárodní ochranu v rámci zemí Evropské unie. Pro řešení tohoto přívalu azylových věcí pak byla přijata novela č. 350/2005 Sb., která zavedla právě institut nepřijatelnosti. Na druhou stranu v dnešní době, kdy jednotlivé senáty NSS rozhodují nanejvýš několik málo kasačních stížností ve věcech mezinárodní ochrany měsíčně, už podle mého názoru pro další existenci tohoto institutu není žádné opodstatnění. Naopak, pokud se chceme s tvrzeními stěžovatele v kasační stížnosti alespoň stručně vypořádat, dá odmítnutí této stížnosti pro nepřijatelnost v podstatě stejnou práci jako její zamítnutí.
Tomu, jak byl Nejvyšší správní soud v prvních letech zavalen azylovou agendou, také odpovídala jeho tehdejší judikatura. Nabízela často jednoduchá řešení, jak žádosti o azyl posuzovat, přičemž tyto výklady lze většinou akceptovat vzhledem k tehdejší situaci a tehdejší podobě zákona o azylu. Potíž je v tom, že tato judikatura, která byla překonána především novou právní úpravou na úrovni Evropské unie (tedy zejména tzv. kvalifikační směrnicí upravující podmínky pro získání azylu a doplňkové ochrany a procedurální směrnicí upravující řízení ve věcech mezinárodní ochrany), jež se musela nutně promítnout i do zákona o azylu, pořád přežívá v rozhodovací činnosti MV, krajských soudů i v některých usneseních o nepřijatelnosti NSS, a to i přesto, že judikatura NSS jinak zaznamenala v této oblasti za poslední 2-3 roky právě v souvislosti s novou evropskou úpravou zásadní posun.
Stále se však setkáváme s tím, že je žádost posuzována vlastně jen z hlediska taxativních důvodů pro udělení azylu, přičemž rozhodující orgán si dostatečně neuvědomuje, že je tady také doplňková ochrana jakožto plnohodnotná forma mezinárodní ochrany, u níž není podstatné, z jakých důvodů žadateli případně hrozí reálné nebezpečí vážné újmy v zemi původu, ale právě jen existence tohoto reálného nebezpečí. Stále se setkáváme s tím, že se rozhodující orgán, často s odkazem na tuto starší judikaturu NSS, spokojí s konstatováním, že žadatel neměl v zemi původu žádné potíže se státními orgány a v rozporu s výslovnou dikcí zákona o azylu i kvalifikační směrnice už nezkoumá, zda tu nejsou soukromí původci pronásledování či vážné újmy a zda je stát původu opravdu schopen a ochoten poskytnout žadateli před těmito soukromými osobami ochranu. Žadatelů, kteří jsou otevřeně pronásledováni v zemi původu státními orgány je totiž v dnešních podmínkách relativně méně než těch, kteří se mohou setkávat s pronásledováním či působením vážné újmy ve skrytější podobě, kdy příslušný stát využívá k tomuto účelu soukromé osoby nebo jejich počínání podporuje či přinejmenším toleruje anebo vzhledem k chaosu, který v dané zemi či regionu vládne, není prostě schopen zajistit proti útokům soukromých osob či organizací účinnou ochranu.
Azylové právo je dnes mnohovrstevnatým útvarem, kde je často nutné jednotlivá ustanovení zákona o azylu číst společně s kvalifikační a procedurální směrnicí EU, s evropskou Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod a judikaturou štrasburského soudu nejen k čl. 3 Úmluvy, se Ženevskou úmluvou i s dokumenty UNHCR. Přesto pořád přežívá představa, že věci mezinárodní ochrany jsou po právní i skutkové stránce nejjednodušší agendou správních soudů, tomu odpovídá i výkonnostní ukazatel pro tuto agendu na krajských soudech. Kdo však chce dělat tuto agendu pořádně, brzy se přesvědčí o tom, že opak je pravdou.
Je mi samozřejmě jasné, že není v možnostech tohoto státu poskytnout ochranu každému cizinci, který má pocit, že se mu děje v jeho zemi nějaké příkoří. Nelze než hledat rovnováhu mezi intenzitou porušování lidských práv v zemi původu žadatele a možnostmi ČR, resp. celé Unie, nabídnout takovému člověku útočiště. Mezinárodní ochrana může být poskytnuta jen v těch závažnějších případech porušování základních práv, většina žádostí musí být nutně hodnocena jako nedůvodná, byť lze často i pochopit důvody, proč je tito lidé podávají. I v našem systému dostanou patrně azyl ti, kteří podmínky pro jeho udělení zcela jednoznačně splňují, jako např. otevření odpůrci totalitních režimů, kteří již ve své zemi byli vězněni či jinak pronásledováni za své politické přesvědčení. Na druhou stranu je v pořádku, pokud sítem propadnou ti, jejichž skutečnou motivací není obava z pronásledování či vážné újmy v zemi původu, byť často azylovou proceduru využijí k tomu, aby se v ČR zachytili a získali zde postupně možnost pobývat na základě jiného titulu, než je mezinárodní ochrana. Pak je tu ovšem řada případů, které nejsou tak jednoznačné ani na jednu stranu, kde je ovšem třeba pečlivě vážit veškeré možné důvody pro udělení mezinárodní ochrany. Právě v těchto případech ovšem současný systém, jak jsem se snažil popsat, často selhává.
Pokud nějaká oblast, jíž se zabývají správní soudy, volá po reformě, pak jsou to, myslím, právě věci mezinárodní ochrany. Lze si představit skromnou novelu, která by odstranila ty největší nedostatky, které jsem popisoval, lze si představit i legislativní změnu odvážnější. Ono se naše správní soudnictví se svými základními principy (jako je přezkum omezený na žalobní body či fixace skutkového stavu k datu rozhodování správního orgánu), které dobře fungují v jiných oblastech, na rozhodování věcí mezinárodní ochrany moc nehodí. Proto řada zemí zavedla v různých podobách azylové tribunály jakožto nezávislé orgány, v nichž mohou zasedat třeba i neprávníci a které mohou vést řízení pružněji než správní soudy. Mohou snadněji doplňovat dokazování zejména cíleným vyhledáváním informací o zemích původu, mohou přihlížet i ke skutečnostem, které nastaly po rozhodnutí správního orgánu, a obvykle poskytují žadateli tzv. „full appeal“, tedy mohou v odůvodněných případech i přímo udělit mezinárodní ochranu. Vím, že tvůrci soudního řádu správního o podobném řešení pro azylovou agendu původně uvažovali, MV však bylo striktně proti. Je samozřejmě otázka, zda by naše ústava vytvoření takového nezávislého tribunálu, který by stál mimo tradiční soudní soustavu, vůbec umožňovala.
Něco by se ale stát mělo, a to i přesto, že žadatelé o mezinárodní ochranu nejsou narozdíl od jiných žádnou vlivnou skupinou, která by si uměla své požadavky „vyboxovat“. Ani hlas nevládních organizací určených pro pomoc uprchlíkům či zástupce Úřadu Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky takovou sílu nemá. Tím spíše je škoda, že nyní projednávaná novela soudního řádu správního, která vedle několika užitečných změn přináší podle mého názoru spíše zbytečné zásahy do institutů, které doposud fungovaly bez problémů, zrovna tuto problematiku, která by si pozornost zákonodárce naopak zasluhovala, v podstatě neřeší. Nezbývá než doufat, že se rozumné reformy azylového systému dočkáme někdy v budoucnu.
K tomu je třeba připočíst způsob, jak MV o žádostech o udělení mezinárodní ochrany rozhoduje. Nemohu si pomoct, ale v některých jeho rozhodnutích cítím účelovost. Jakoby cílem řízení a zejména cílem pohovoru se žadatelem nebylo zjistit, zda splňuje či nesplňuje podmínky pro udělení jedné z forem mezinárodní ochrany (tj. azylu nebo doplňkové ochrany), ale cílem bylo mezinárodní ochranu neudělit. To se projevuje tím, že pracovník MV v těchto případech nevede pohovor tak, aby od žadatele skutečně zjistil všechny okolnosti relevantní pro posouzení jeho žádosti, ale spíše tak, aby směřoval k závěru o tom, že účelem této žádosti je „legalizace pobytu na území ČR“. Samozřejmě, že účelem každé žádosti, i oprávněné, je „legalizace pobytu na území ČR“, pokud by cizinec žádný zákonný titul (ať již získaný v režimu azylového či cizineckého zákona) ke svému pobytu na území ČR nepotřeboval, nemusel by ani žádat o azyl či doplňkovou ochranu. To ovšem nic nemění na tom, že důvodem, proč opustil zemi původu a proč se chce usídlit v ČR, může být právě skutečnost, že mu v zemi původu hrozí pronásledování z azylově relevantních důvodů či vážná újma zakládající nárok na doplňkovou ochranu. Nejsem samozřejmě tak naivní, abych nevěděl, že řízení o mezinárodní ochraně je stále ve značné míře využíváno či zneužíváno lidmi, kteří reálné důvody pro udělení azylu ani doplňkové ochrany nemají, tedy velmi zjednodušeně řečeno, ekonomickými migranty (či v horším případě lidmi z prostředí organizovaného zločinu) a že v průběhu pohovoru musí mít pracovník MV i možnost prověřit věrohodnost výpovědi žadatele o mezinárodní ochranu, a to i tím, že odhalí v jeho výpovědi rozpory a bude vyžadovat jejich vysvětlení. Přesto mu však nemůže, jak se bohužel občas děje, klást sugestivní či kapciózní otázky či podceňovat možné důvody jeho žádosti.
Obdobným způsobem MV bohužel někdy pracuje se zdroji informací o zemích původu žadatelů o azyl. Nejenže se jedná o zprávy vyznačující se různou mírou objektivity a aktuálnosti, ale navíc lze po jejich podrobnějším prostudování mnohdy vysledovat snahu MV „vyzobávat“ z nich pouze ty informace, které podporují rozhodnutí o neudělení mezinárodní ochrany.
Kontrolu rozhodování MV ve věcech mezinárodní ochrany mají zajišťovat správní soudy. Podívejme se však na to, jaká je realita. Začíná už od velmi krátké lhůty pro podání žaloby. Standardní dvouměsíční lhůta podle soudního řádu správního, nebo alespoň 30 denní lhůta ve věcech podle cizineckého zákona je u žalob proti rozhodnutím ve věci mezinárodní ochrany zkrácena na 15 dnů, v některých případech dokonce na 7 dnů. Ačkoliv u žalob proti rozhodnutím MV, jimiž byla žádost o udělení mezinárodní ochrany zamítnuta jako zjevně nedůvodná, bylo ustanovení upravující 7 denní lhůtu zrušeno k návrhu Nejvyššího správního soudu Ústavním soudem (nález Pl. ÚS 17/09) a ačkoliv Ústavní soud jasně deklaroval, že uvedenou lhůtu považuje za nepřiměřeně krátkou, neboť poskytuje pouze iluzorní možnost soudní ochrany, nebyla tato lhůta ve zbývajících případech, na něž stále dopadá [§ 32 odst. 2 písm. b) a c) zákona o azylu], zákonodárcem ani zmiňovanou poslední novelou zákona o azylu zrušena.
Nicméně k nefunkčnosti systému úplně postačuje 15 denní lhůta dopadající na většinu žalob ve věcech mezinárodní ochrany. Spojíme-li si ji totiž s jinak zcela správnou koncentrací řízení ve správním soudnictví, tj. s § 71 odst. 2 s.ř.s., podle něhož lze žalobu rozšířit o nové žalobní body právě jen ve lhůtě pro podání žaloby (což je ovšem ušito na míru právě dvouměsíční lhůtě podle s.ř.s.), dále s jazykovou bariérou žadatele o mezinárodní ochranu i s tím, že tento žadatel obvykle bývá zcela nedotčen jakoukoli znalostí o právním řádu ČR a nemá ani na advokáta, je výsledkem této rovnice v nejlepším případě formulářová žaloba, kterou žadatel dostane od některé z nevládních organizací zabývajících se pomocí uprchlíkům. Ta obsahuje jen zcela obecné žalobní body namítající bez jakéhokoli upřesnění nezákonnost rozhodnutí MV či vady řízení spočívající většinou v nedostatečném zjištění skutkového stavu. Z toho lze usuzovat, že tyto nevládní organizace patrně nemají kapacitu na to, aby poskytly žadateli o mezinárodní ochranu skutečnou právní pomoc a sepsaly mu žalobu přizpůsobenou jeho případu.
Formulářová žaloba ovšem obsahuje většinou alespoň žádost o ustanovení advokáta, který by měl mít možnost i na základě stávající úpravy žalobní body doplnit a upřesnit (podle § 35 odst. 8 s.ř.s. po dobu od podání žádosti o ustanovení zástupce do právní moci rozhodnutí soudu o ní neběží lhůta pro podání žaloby, judikatura vztáhla toto ustanovení i na možnost rozšíření žaloby o nové žalobní body). To je ovšem další bolest stávající praxe. Krajské soudy ustanovují pro řízení o žalobách i o kasačních stížnostech ve věcech mezinárodní ochrany, patrně ze setrvačnosti, v podstatě pořád tytéž advokáty, kteří přitom (až na světlé výjimky) zrovna nepatří mezi výkvět svého stavu, alespoň ne, pokud jde o znalosti azylového práva. Výsledkem jsou často neuvěřitelně odbyté žaloby či kasační stížnosti, které k formulářovým podáním nepřinášejí žádnou přidanou hodnotu. Poslední dobou začal Nejvyšší správní soud odpírat ustanoveným advokátům za takto nekvalitní práci odměnu, která jim jinak podle advokátního tarifu přísluší. Je to asi jediný způsob, jak je donutit, aby zájem svého klienta skutečně chránili. Hlavně by ale měly krajské soudy pustit do hry i jiné advokáty než ty, které pro tento účel opakovaně ustanovují.
O těchto žalobách pak rozhodují na krajských soudech samosoudci. Opět, až na světlé výjimky, vesměs používají na veškeré věci mezinárodní ochrany jakési univerzální „kopyto“, které jen drobně přizpůsobují každé jednotlivé věci, než že by se touto věcí skutečně do hloubky zabývali. A co zbývá neúspěšnému žadateli po zamítnutí jeho žaloby? Kasační stížnost, u níž ovšem může důvodně očekávat, zvláště, je-li doplněna ustanoveným advokátem obdobně „kvalitně“ jako předtím žaloba, že neprojde sítem přijatelnosti. Novela zákona o azylu a soudního řádu správního č. 350/2005 Sb. totiž přinesla v azylové agendě jakožto v jediné agendě rozhodované Nejvyšším správním soudem institut nepřijatelnosti kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud tedy odmítne pro nepřijatelnost kasační stížnost ve věcech mezinárodní ochrany, která podstatně nepřesahuje vlastní zájmy stěžovatele (§ 104a s.ř.s.).
Byť Nejvyšší správní soud vykládá toto ustanovení šířeji a nevylučuje přijatelnost kasační stížnosti i v případech, které sice nejsou obecného právního významu, ale v nichž se krajský soud dopustil zásadního pochybení, které mohlo mít dopad do hmotně-právního postavení stěžovatele, a své usnesení vždy odůvodňuje, omezuje se toto odůvodnění velmi často jen na výčet judikatury, v níž se již NSS obdobnými otázkami zabýval. To může být v mnoha případech problematické. Člověk, který tvrdí, že mu v zemi původu hrozí pronásledování či vážná újma, tedy většinou, že je v případě svého návratu do této země ohrožen na svém životě nebo zdraví, má podle mého názoru právo na to, aby mu Nejvyšší správní soud alespoň stručně vysvětlil, proč jeho obavy nesdílí, a to zvláště pak případech, kdy to pořádně neudělalo ani MV ani krajský soud. Ve věcech mezinárodní ochrany, i přes všechny případy, kdy je tento institut zneužíván, totiž nakonec záleží na tom, zda bude ČR respektovat svůj velmi silný mezinárodní závazek non refoulement, totiž úkol zajistit, aby do země původu nebyl vrácen nikdo, komu tam hrozí nejen trest smrti, ale jakékoli jiné zabití či mučení nebo nelidské a ponižující zacházení. Tady jde tudíž veškerá legrace stranou, jedná se o samotné jádro základních práv, holou lidskou existenci, kterou se Česká republika, stejně jako všechny ostatní civilizované země, zavázala chránit. Ačkoliv tedy třeba ve věcech daňových bych si nepřijatelnost kasační stížnosti dokázal dobře představit, neboť zrovna v této oblasti někdy NSS podle mne zbytečně ztrácí čas řešením čistých „skutkovek“ („prokázal-neprokázal?“), u nichž nevyvstávají žádné nové právní otázky, zavést nepřijatelnost právě ve věcech mezinárodní ochrany mně naopak připadá dosti nevhodné.
Samozřejmě vím, že šlo o pragmatické řešení situace, která se na NSS vytvořila v prvních letech jeho existence. V době před vznikem NSS a před následným vstupem ČR do EU totiž dramaticky stoupl počet žádostí o azyl a právě do tohoto období přišlo také nešťastné zrušení druhé správní instance v podobě řízení o rozkladu na MV. Všechny tyto azylové věci se tedy „navalily“ podle tehdejší úpravy věcné a místní příslušnosti ve správním soudnictví k Vrchnímu soudu v Praze, který vůbec nebyl vybaven k tomu, aby takový nápor zvládl. Tento obrovský převis žalob měl posléze převzít od Vrchního soudu v Praze Nejvyšší správní soud, což by ovšem znamenalo, že by patrně po dlouhou dobu po svém vzniku nedělal nic jiného, než soudil tyto staré azylové věci. Tuto hrozící katastrofu se naštěstí podařilo zažehnat zákonem č. 519/2002 Sb., který tyto věci rozprostřel na krajské soudy a zároveň zavedl nové pravidlo místní příslušnosti soudu (místo hlášeného pobytu žadatele), které platí dodnes a vede k rovnoměrnějšímu rozložení dané agendy mezi krajskými soudy. Nicméně i z uvedeného důvodu čelil NSS v první letech své existence mimořádnému nápadu azylových věcí v rámci své kasační agendy, teprve po té se začal projevovat opět dramatický pokles způsobený mj. distribucí žádostí o mezinárodní ochranu v rámci zemí Evropské unie. Pro řešení tohoto přívalu azylových věcí pak byla přijata novela č. 350/2005 Sb., která zavedla právě institut nepřijatelnosti. Na druhou stranu v dnešní době, kdy jednotlivé senáty NSS rozhodují nanejvýš několik málo kasačních stížností ve věcech mezinárodní ochrany měsíčně, už podle mého názoru pro další existenci tohoto institutu není žádné opodstatnění. Naopak, pokud se chceme s tvrzeními stěžovatele v kasační stížnosti alespoň stručně vypořádat, dá odmítnutí této stížnosti pro nepřijatelnost v podstatě stejnou práci jako její zamítnutí.
Tomu, jak byl Nejvyšší správní soud v prvních letech zavalen azylovou agendou, také odpovídala jeho tehdejší judikatura. Nabízela často jednoduchá řešení, jak žádosti o azyl posuzovat, přičemž tyto výklady lze většinou akceptovat vzhledem k tehdejší situaci a tehdejší podobě zákona o azylu. Potíž je v tom, že tato judikatura, která byla překonána především novou právní úpravou na úrovni Evropské unie (tedy zejména tzv. kvalifikační směrnicí upravující podmínky pro získání azylu a doplňkové ochrany a procedurální směrnicí upravující řízení ve věcech mezinárodní ochrany), jež se musela nutně promítnout i do zákona o azylu, pořád přežívá v rozhodovací činnosti MV, krajských soudů i v některých usneseních o nepřijatelnosti NSS, a to i přesto, že judikatura NSS jinak zaznamenala v této oblasti za poslední 2-3 roky právě v souvislosti s novou evropskou úpravou zásadní posun.
Stále se však setkáváme s tím, že je žádost posuzována vlastně jen z hlediska taxativních důvodů pro udělení azylu, přičemž rozhodující orgán si dostatečně neuvědomuje, že je tady také doplňková ochrana jakožto plnohodnotná forma mezinárodní ochrany, u níž není podstatné, z jakých důvodů žadateli případně hrozí reálné nebezpečí vážné újmy v zemi původu, ale právě jen existence tohoto reálného nebezpečí. Stále se setkáváme s tím, že se rozhodující orgán, často s odkazem na tuto starší judikaturu NSS, spokojí s konstatováním, že žadatel neměl v zemi původu žádné potíže se státními orgány a v rozporu s výslovnou dikcí zákona o azylu i kvalifikační směrnice už nezkoumá, zda tu nejsou soukromí původci pronásledování či vážné újmy a zda je stát původu opravdu schopen a ochoten poskytnout žadateli před těmito soukromými osobami ochranu. Žadatelů, kteří jsou otevřeně pronásledováni v zemi původu státními orgány je totiž v dnešních podmínkách relativně méně než těch, kteří se mohou setkávat s pronásledováním či působením vážné újmy ve skrytější podobě, kdy příslušný stát využívá k tomuto účelu soukromé osoby nebo jejich počínání podporuje či přinejmenším toleruje anebo vzhledem k chaosu, který v dané zemi či regionu vládne, není prostě schopen zajistit proti útokům soukromých osob či organizací účinnou ochranu.
Azylové právo je dnes mnohovrstevnatým útvarem, kde je často nutné jednotlivá ustanovení zákona o azylu číst společně s kvalifikační a procedurální směrnicí EU, s evropskou Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod a judikaturou štrasburského soudu nejen k čl. 3 Úmluvy, se Ženevskou úmluvou i s dokumenty UNHCR. Přesto pořád přežívá představa, že věci mezinárodní ochrany jsou po právní i skutkové stránce nejjednodušší agendou správních soudů, tomu odpovídá i výkonnostní ukazatel pro tuto agendu na krajských soudech. Kdo však chce dělat tuto agendu pořádně, brzy se přesvědčí o tom, že opak je pravdou.
Je mi samozřejmě jasné, že není v možnostech tohoto státu poskytnout ochranu každému cizinci, který má pocit, že se mu děje v jeho zemi nějaké příkoří. Nelze než hledat rovnováhu mezi intenzitou porušování lidských práv v zemi původu žadatele a možnostmi ČR, resp. celé Unie, nabídnout takovému člověku útočiště. Mezinárodní ochrana může být poskytnuta jen v těch závažnějších případech porušování základních práv, většina žádostí musí být nutně hodnocena jako nedůvodná, byť lze často i pochopit důvody, proč je tito lidé podávají. I v našem systému dostanou patrně azyl ti, kteří podmínky pro jeho udělení zcela jednoznačně splňují, jako např. otevření odpůrci totalitních režimů, kteří již ve své zemi byli vězněni či jinak pronásledováni za své politické přesvědčení. Na druhou stranu je v pořádku, pokud sítem propadnou ti, jejichž skutečnou motivací není obava z pronásledování či vážné újmy v zemi původu, byť často azylovou proceduru využijí k tomu, aby se v ČR zachytili a získali zde postupně možnost pobývat na základě jiného titulu, než je mezinárodní ochrana. Pak je tu ovšem řada případů, které nejsou tak jednoznačné ani na jednu stranu, kde je ovšem třeba pečlivě vážit veškeré možné důvody pro udělení mezinárodní ochrany. Právě v těchto případech ovšem současný systém, jak jsem se snažil popsat, často selhává.
Pokud nějaká oblast, jíž se zabývají správní soudy, volá po reformě, pak jsou to, myslím, právě věci mezinárodní ochrany. Lze si představit skromnou novelu, která by odstranila ty největší nedostatky, které jsem popisoval, lze si představit i legislativní změnu odvážnější. Ono se naše správní soudnictví se svými základními principy (jako je přezkum omezený na žalobní body či fixace skutkového stavu k datu rozhodování správního orgánu), které dobře fungují v jiných oblastech, na rozhodování věcí mezinárodní ochrany moc nehodí. Proto řada zemí zavedla v různých podobách azylové tribunály jakožto nezávislé orgány, v nichž mohou zasedat třeba i neprávníci a které mohou vést řízení pružněji než správní soudy. Mohou snadněji doplňovat dokazování zejména cíleným vyhledáváním informací o zemích původu, mohou přihlížet i ke skutečnostem, které nastaly po rozhodnutí správního orgánu, a obvykle poskytují žadateli tzv. „full appeal“, tedy mohou v odůvodněných případech i přímo udělit mezinárodní ochranu. Vím, že tvůrci soudního řádu správního o podobném řešení pro azylovou agendu původně uvažovali, MV však bylo striktně proti. Je samozřejmě otázka, zda by naše ústava vytvoření takového nezávislého tribunálu, který by stál mimo tradiční soudní soustavu, vůbec umožňovala.
Něco by se ale stát mělo, a to i přesto, že žadatelé o mezinárodní ochranu nejsou narozdíl od jiných žádnou vlivnou skupinou, která by si uměla své požadavky „vyboxovat“. Ani hlas nevládních organizací určených pro pomoc uprchlíkům či zástupce Úřadu Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky takovou sílu nemá. Tím spíše je škoda, že nyní projednávaná novela soudního řádu správního, která vedle několika užitečných změn přináší podle mého názoru spíše zbytečné zásahy do institutů, které doposud fungovaly bez problémů, zrovna tuto problematiku, která by si pozornost zákonodárce naopak zasluhovala, v podstatě neřeší. Nezbývá než doufat, že se rozumné reformy azylového systému dočkáme někdy v budoucnu.
18 komentářů:
Že ministerstvo vnitra hledá záminky a důvody, jak nevyhovět, místo objektivního posuzování, často platí i v jiných agendách. Nemyslím si také, že by rozkladové řízení mělo zásadní vliv na kvalitu výstupů MV. Rozkladová komise věci pořádně nečte, většinou jen mechanicky odsouhlasí, co bylo navrženo (zamítnout rozklad), bez ohledu na přesvědčivost argumentů v rozkladu. Nemění na tom nic ani přítomnost "odborníků" mimo vnitro, kteří záhy hlasují stejně jako ostatní. V rozhodnutí o rozkladu se pak jen o něco kultivovaněji papouškuje to, co už zaznělo na 1. stupni nebo se "překryjí" největší excesy. správní řízení se pak většinou řídí spíš "interními zvyky" či pokyny nadřízených, nikoliv zákonem, natož judikaturou. Změnu by přineslo možná jen rychlejší správní soudnictví, kdy by vnitro bylo mnohem rychleji nuceno své rozhodnutí revidovat - nyní má díky žalobě několikaletý "odklad", pak může rozhodnout znovu nezákonně, a pokud to má vyjít až napotřetí, může se věc táhnout i 10 let.
Jednak bych chtěl vyjádřit hold autorovi postu, jehož text považuji za skvělý a plně vystihující danou problematiku čtivým a zároveň stručným způsobem. Čtení postu bylo pro mě bylo radostí. Ke komentáři anonymního předřečníka bych jen dodal, že mám za to, že obecně se správní kultura státní správy pomalu a mírně zlepšuje, mimo jiné i díky správnímu soudnictví. V případě azylových a souvisejících vztahů pak toto ovšem neplatí z důvodů, které uvádí autor. V systému jako celku není prvek, který by byl oporou pro systémové zlepšení, přičemž problém leží i na bedrech zákonodárci, jenž zdánlivě banálními procesními korekcemi udržuje celý systém ve statickém stavu. Ministerstvo vnitra pak představuje v legislativním procesu vlivového hegemona.
Dobrý den,
snad mne nebude MV pranýřovat, ale když už jste Popelku azylového práva vyzvednul z prachu zapomnění, neodpustím si několik poznámek.
Nenapadá mě žádné jiné odvětví, v němž by celý proces (na úrovni správní i soudní) trpěl tolika neduhy jako právě řízení o mezinárodní ochraně – přesně jak popisujete, vše začne mnohdy neobjektivním a účelovým rozhodnutím MV, následuje formulářová žaloba, typizované rozhodnutí KS, odbytá kasačka a celé to nemůže skončit jinak, než ztroskotáním na nepřijatelnosti. Souhlasím, že zavedení nepřijatelnosti pro řízení o mezinárodní ochraně bylo dost nešťastné. Ve své době posloužilo toto řešení účelu, pro něž bylo určeno – odbřemenění NSS, ale na druhou stranu právě pro specifický charakter azylové agendy může být na škodu těm, kteří opravdu potřebují pomoc. Je to takový začarovaný kruh, neboť i u toho mála případů, kdy NSS najde vhodný podvozek a ochotu se případem meritorně zabývat, si OAMP následně pro rozhodování v dalších případech vybírá jen ty názory, které se mu hodí do krámu, a tak se třeba dozvíte, že důkazní standard přiměřené pravděpodobnosti je “výmysl NSS”, který nesmíte v rozhodnutích o mezinárodní ochraně používat. A že to ministerstvu prochází? Ano, právě pro tu nepřijatelnost, díky níž můžou poukazovat na nízký počet zrušených rozhodnutí, a utvrzovat se tak ve své neomylnosti.
Zavedení azylových tribunálů (případně specializovaného soudu/ů - viz např. Rakousko) je možností, jak zefektivnit celý systém, ale podle mého názoru je potřeba začít u kořene problému – u OAMP. Přesně jak píšete, azylové právo je dost podceňováno, ve skutečnosti však vyžaduje nejen znalosti českého zákona o azylu, ale i judikatury ESLP, humanitárního práva k ozbrojeným konfliktům, mezinárodního trestního práva pro vylučující klauzule, evropského práva z důvodu nepřesně a neúplně implementovaných směrnic (byť na OAMPu se dozvíte, že na směrnici nesmíte odkázat, protože tím byste snížili váhu zákona o azylu), atd. To jsou nemalé požadavky pro správní orgán, přesto rozhodují v mnohých případech neprávníci. Pokud se má něco změnit v azylovém právu, měla by ta změna začít nejprve na OAMPu, bohužel tam k tomu není vůle.
Věra Pazderová
Ohledně rozhodování asylového a imigračního odboru MV mě dost překvapil případ, s kterým jsem se setkal. Občanovi třetí země odmítli udělit povolení k trvalému pobytu z důvodu, že se prý dotázali na velvyslanectví jeho země a bylo jim řečeno, že udělení trvalého pobytu v ČR této osobě není v zájmu oné třetí země.
Jsem velmi zvědav, jak dopadne rušení CP a přechod pravomocí na MV. Vím, že obecně panuje názor, že práce cizinecké policie je mizerná a zkorumpovaná, ale musím říct, že zatím z ní mám vždy mnohem lepší dojem než z asylového a imigračního odboru MV, který ji má nahradit. A to jak ve slušnosti chování, tak z hlediska odbornosti.
Jan Horáček
Předně bych chtěl poděkovat Pavlu Uhlovi za pochvalu, velmi si jí vážím. I jeho poslední post jsem přečetl jedním dechem, byť se ho zdráhám komentovat, když jde tedy i o můj plat. Snad jenom obecnou a převažně mimoprávní poznámku. Je dost smutné, jak se politická sféra, ale bohužel i hlasitější část společnosti dívá na práci kvalifikovaných lidí ve veřejném sektoru, ať už to jsou lékaři, vysokoškolští učitelé a v posledních letech i soudci a státní zástupci. Já vím, že tato země má určité reálné ekonomické možnosti, které jsou nepřekročitelné. Druhá věc ovšem je, jak jsou veřejné peníze, které jsou k dispozici, distribuovány, kde všude unikají a do čeho rozumného či naopak nerozumného se investují. Ale nechci to rozvádět, vím, že tento komentář by patřil na jiné místo.
K tomu, co napsal anonymní přispěvatel - obecně souhlasím, že dnešní rozkladové komise většinou mnoho užitku nepřinášejí, rozkladová komise ministra vnitra k azylovým věcem však byla, vzhledem ke svému složení, přece jen specifická. Máte pravdu i v tom, že správní soudnictví v některých oblastech (např. stavební právo) pořád není tak rychlé, jak by mělo být, ale o věcech mezinárodní ochrany to zrovna příliš neplatí. Podle s.ř.s. totiž o nich mají soudy rozhodovat přednostně, takže zejména NSS nyní rozhoduje v těchto věcech v podstatě v reálném čase. To MV naopak vyhovuje, protože musí po dobu řízení před soudem financovat pobyt žadatele o azyl v azylovém středisku. Problém tedy není v délce řízení, ale spíše v kvalitě rozhodování, která někdy kolísá.
V tomto ohledu ovšem plně souhlasím s Věrou Pazderovou, že problém začíná u OAMP MV. Její postřehy z praxe uvnitř OAMP jen potvrzují mé dojmy, které při čtení některých jejich rozhodnutí mám. A je to skutečně tak, jak píše Pavel Uhl, že MV má velmi silný vliv v rámci vládní legislativy, takže bude velmi těžké prosadit nějaké legislativní změny k lepšímu. NSS samozřejmě nemůže ovlivnit ani vnitřní situaci na OAMP MV, o to víc by se měl snažit, aby byl ve své azylové judikatuře konzistentní a dal jasně najevo, že některé mnou popisované prohřešky tolerovat nebude.
Podle mě by se mělo právo azylu zrušit. Veřejnost je v tomto směru poměrně jednotná a jakýkoliv tlak NGO a právníků, kteří z toho "dobra" slušně žijí, se stejně obrátí nakonec proti žadatelům. Na rozdíl od protestantského světa se Češi nemusí tvářit do světa, jaký jsou to dobráci.
Jan Řehoř
Tak pokud jsem článek správně pochopil, existuje nějaká ideální verze azylového řízení v očích autora, které se vzpírá chování MV ČR, soudci, advokáti ex offo, NGO a nakonec dokonce i zákon protože jsou buď apriori hloupí, záměrně špatní anebo nemají potřebnou kapacitu.
Je mi líto, ale drtivá většina žádostí je prostě nepřezkoumatelná a důvody, které uvádějí žadatelů, jsou buď nedostatečně anebo nepřezkoumatelné. Za většinu zamítnutí si mohou "azylanti" sami a svádět něco na proces anebo azylové zákon je nesmysl. Kde nejsou prokazatelná fakta, není ani právo.
Za další stejně jako v Kanadě existuje celý byznys právníků, tlumočníků a NGO, které jak autor uvádí šablonovitě a (tedy v podstatě nepravdivě) předkládají tvrzení a tím poškozují pověst azylové řízení mezi veřejností. Zadatelé ale za chování advokátů a NGO nesou plnou zodpovědnost, souhlasí s jejich chováním a kvůli vidině azylu v Evropě udělají cokoliv, včetne lhaní a podvodů.
Osobně jsou proti druhé instanci, kterou si vynutil US, protože zde zákonitě nejde o občany ČR a je jen na občanech, zda takové právo v řízení žadatelům dají anebo ne. Navíc to celé druhoinstanční divadlo (soud, správní řízení, právní pomoc, vyhoštění apod.) platíme my z našich daní.
Jan Drvota
Pěkný článek. Dovolím si přihodit pár poznámek.
1)Pokud jde o zastoupení ex offo, pochopil jsem (alespoň z toho, co jsem zaslechl), že o azylové věci obecně "není příliš zájem". Není potom divu, že je dostávají stále titíž advokáti a že ne vždy musí jít o výkvět profese (půjde o někoho, kdo "bere, co je").
Obecné právnické vzdělání v této oblasti nepřináší ani ono "mlhavé povědomí", které absolvent získá u oborů méně specializovaných - advokát tak v praxi začíná od píky. Odpírání odměn se proto zdá být rozumným řešením, i když je otázka, zda bude skutečně motivovat k nějaké větší snaze.
Pokud se někdo o azylové právo skutečně zajímá, pravděpodobně skončí jako zaměstnanec některé z oněch NGO a nikoli jako advokát. Proč tedy neumožnit NGO zastupování azylantů za odměnu? "Kvalitě" sporů by to podle mě pomohlo.
2)Druhou věcí je, že efektivita právního zastoupení je značně limitována. Je-li běžnou praxí, že MV hledá spíše důvody pro zamítnutí žádosti a žadatel nemá o českém azylovém právu povědomí, skutečnosti, které by nasvědčovaly existenci důvodů pro udělení azylu/doplňkové ochrany, se řízení nezjistí (nejsou-li zjevné). Advokát poté (zejména je-li ustanoven až k podání kasační stížnosti) má před sebou dosti zoufalý případ.
Snad se mýlím, kdyžtak mě opravte.
Petr Dušek
Souhlasím s tím, že kořenem problému je onen specifický "mindset" lidí z MV. Ostatně na posledním "azylovém" semináři konaném na NSS minulý pátek to bylo pěkně vidět - reakcí i na velmi umírněnou a věcnou kritiku prezentovanou jedním vystpujícím byla podrážděnost a dotčenost přítomné delegace z MV.
K návrhu na zrušení práva na azyl - to bychom se nejprve museli vyvázat z určitých mezinárodních závazků, např. odstoupit od Evropské úmluvy na ochranu lidských práv a svobod, čímž bychom se v rámci Evropy zařadili po bok Běloruska. Lákavá představa. Poukaz na protestantský původ institutu azylu je nepřesný - azyl znali už např. staří Egypťané nebo Řekové, po nich pak celý křesťanský Západ.
Taky stojí za připomenutí, že ještě nedávno využívalo beneficium tohoto práva mnoho Čechů utíkajících z komunistického Československa. Pokud se chceme nyní hlásit politicky, kulturně či jinak k Západu, měli bychom tak pmsn činit se vším všudy. Ostatně těch žadatelů o azyl či jinou formu mezinárodní ochrany je v ČR - jakožto vnitrounijní zemi - relativně málo (řádově několik tisíc ročně). Hraniční země (Itálie, Řecko, Malta atd.) jsou na tom, v důsledku nešťastného Dublinského systému, daleko "hůř". Samozřejmě nejsem naivní a vím, že mnoho žadatelů o azyl je ekonomickými imigranty a systém svými žádostmi zneužívají. To ale není důvod k tomu, abychom se otáčeli zády i k těm skutečným uprchlíkům.
Pokud jde o komentáře Jana Řehoře a Jana Drvoty, už jim za mě výstižně odpověděl Tomáš Blažek. K tomu nemám co dodat, sám bych použil obdobné argumenty.
Petr Dušek má pravdu, že zastupování ex offo v azylových stejně jako v jiných věcech nepatří mezi nejvýnosnější advokátský byznys. Na druhou stranu si myslím, že odměna 2 100 Kč za každý úkon právní služby, k tomu 300 Kč nákladový paušál za každý úkon a případně další advokátem prokázané náklady zastoupení podle advokátního tarifu není zas tak málo a je třeba za to vyžadovat přiměřené intelektuální úsilí.
Máte pravdu i v tom, že o mezinárodní ochraně se asi ani dnes student na právnické fakultě moc nedozví (já jsem studoval v devadesátých letech a nedozvěděl jsem se nic). Nicméně, i když je ustanoven někdo, kdo se této oblasti doposud nevěnoval, měl by si přečíst alepsoň těch několik podstatných paragrafů azylového zákona a podle toho zkusit doplnit žalobu či kasační stížnost. Jistě, když do toho advokát naskakuje až v řízení o kasační stížnosti, je už na námitky, které nebyly uplatněny alespoň v žalobě, pozdě, ale ne vždy je to tak beznadějné.
Je tristní, když se pak soud z podání ustanoveného advokáta např. dozví, že krajský soud pochybil, když neudělil jeho klientovi azyl. Advokát, který ani neví, že takovou pravomoc správní soud nemá, svému klientovi opravdu mnoho nepomůže.
Existují ale i dobře napsané žaloby i kasační stížnosti, byť jsou to spíše výjimky, a to ještě většinou z řad advokátů na plnou moc. Nicméně stálo by asi za to, aby byl za spolupráce s ČAK vytvořen jakýsi seznam advokátů, kteří se na azylové a cizinecké právo specializují a mají v něm zkušenosti, a ti by byli krajskými soudy také ustanovováni.
Plně souhlasím i s tím, že by se měla rozšířit možnost zastupování žadatelů o mezinárodních ochranu nevládními organizacemi určenými na pomoc uprchlíkům. V současné době je to možné pouze v řízení o žalobě (§ 35 odst. 5 s.ř.s.), v řízení o kasační stížnosti to vzhledem k obligatornímu zastoupení stěžovatele advokátem možné není. Navíc ani za zastupování v řízení o žalobě nelze nevládní organizaci, byť by byla i ustanovena soudem, přiznat odměnu, na tu má nárok jen advokát (§ 35 odst. 8 s.ř.s). To považuji za chybu, nevládní organizace pak často právě z důvodu nedostatku finančních prostředků nemohou tuto činnost v potřebném rozsahu vykonávat.
Chtěl bych opravit autora, který hovořil o ,,právu na azyl". Žádné takové právo neexistuje, jde jen o ,,právo azylu". O tom, že azyl není nároková záležitost, ale pouze ,,dobrodiní státu" opakovaně judikoval Ústavní soud i Nejvyšší správní soud a stejně judikují i zahraniční soudy. Na zmíněném semináři jsem byl také a diskuze byla podnětná, právníci ministerstva reagovali naprosto normálně na velmi paušalizující a nepodložené výroky svého bývalého kolegy!, jehož neobjektivita byla zřejmá. Pan Camrda by měl své aktivity upřít jiným směrem- snažit se o zkvalitnění judikatury NSS, která je obzvláště v azylových věcech (ale nejenom v nich) víc než tristní, což, jak je mi známo z osobních diskuzí, je názor nejenom MV, ale i soudců krajských soudů, kteří se ale v obavách ,,o talár" nemohou víc vzpírat.
František Karbaš
Ad F.Karbaš (a T.Blažek):
Není někde k dispozici nějaký zápis z onoho azylového semináře NSS, by bylo možno posoudit, co kdo říkal, nakolik byl kdo věcný či naopak nevěcně podrážděný nebo zaujatý a o čem se vedl spor?
Výkon stále stejné agendy, byrokratická opatrnost a špatné zkušenosti s některými žadateli o azyl mohou sice vést úředníky MV k "zatvrzení" či předpojatosti, což však neznamená, že nemusí mít v některých věcech pravdu.
Podílela jsem se na organizaci uvedeného semináře, proto na poslední dotaz sděluji, že zvukový záznam z něj jsme nepořizovali. Z předchozí diskuse je vidět, že náhled na to, kdo kritizoval umírněně a kdo neobjektivně reagoval se liší podle úhlu pohledu. Bohužel nevím přesně, jaký úhel pohledu zastává pan Karbaš, který není na prezenční listině semináře zapsán a ani nebyl na seminář přihlášen.
Myslím, že na semináři měli zástupci ministerstva možnost prezentovat, zda souhlasí s výroky svého bývalého kolegy či ne, a v diskusi jim nikdo nebránil. Je jasné, že pohled ministerstva, krajských soudů a NSS na to, jak vést azylové řízení, se bude lišit. Myslím, že debata k tomu, jak vyzněl který příspěvek, měla proběhnout přímo na semináři a ne na tomto blogu, kde většina lidí neví, kdo co říkal.
Příspěvek Jakuba Camrdy míří do všech řad (ministerstva, krajských soudů i samotného NSS) a myslím, že ke zlepšení azylové agendy a judikatury jen přispěje, když se o ní budou vést podobné diskuse.
Hana Lupačová
PS: s právem na azyl resp. právem azylu to po přijetí Charty základních práv EU není vůbec tak jasné, jak by to vyplývalo z příspěvku pana Karbaše…
Jen krátký komentář k pí Lupačové. Čl. 18 Charty základních práv EU neobsahuje zakotvení objektivizovaného práva na azyl, ale jen odkaz na Ženevskou konvenci, Protokol a Smlouvu o založení Evropského společenství, takže se nic nemění. Navíc ČR vyjednala výjimku a Charta pro ni platit nemá. Aby tedy nedošlo k mýlce...
Jan Nový
Aby nedošlo k mýlce, tak ČR žádný protokol, podle něhož pro ni LZPEU neplatí, nemá. Má pouze (pravděpodobně nadbytečný) interpretační protokol s pochybným právním statusem.
K (ne)existenci práva na azyl:
Nesouhlasím s výše uvedenými tvrzeními F. Karbaše, že právo na azyl neexistuje, a J. Nového, že čl. 18 Listiny základních práv EU neobsahuje “zakotvení objektivizovaného práva na azyl, ale jen odkaz na Ženevskou konvenci […] takže se nic nemění”.
Podle mého názoru evropské právo (Listina ve spojení s kvalifikační směrnicí) individuální právo na azyl obsahuje a podstatným způsobem mění předchozí stav azylového práva. Pro toto tvrzení nabízím nasledující argumenty:
(1) Samotné znění čl. 18:
“Právo na azyl
Právo na azyl je zaručeno při dodržování Ženevské úmluvy o právním postavení uprchlíků ze dne
28. července 1951 a Protokolu týkajícího se právního postavení uprchlíků ze dne 31. ledna 1967 a
v souladu se Smlouvou o Evropské unii a Smlouvou o fungování Evropské unie […].”
Dosud bylo takto jasně formulované právo na azyl pouze v některých ústavách členských států a v některých regionálních úmluvách o LP (viz čl. 22 odst. 7 Americké úmluvy o lidských právech a čl. 12 odst. 3 Africké listiny práv člověka a národů).
(2) Z preambule Listiny plyne, že Listina potvrzuje práva, která vyplývají především z ústavních tradic členských států – právo na azyl je obsaženo v ústavách některých členských států.
(3) Preambule Listiny dále říká, že Unie uznává práva, svobody a zásady, které jsou v ní obsaženy – tedy, vedle slova “potvrzuje” (reaffirmes) užívá i termínu “uznává” (recognises) , což napovídá o uznání “nových” práv, která dosud nevyplývala z mezinárodních závazků.
(4) Jedná se o Listinu základních práva a základní práva tradičně náleží jedincům (příp. skupinám osob), nikoli však státům; o tom se lze přesvědčit i pohledem na ostatní práva v Listině. Stěží lze tak tvrdit, že by do Listiny základních práv Unie vtělila v jednom případě právo státu.
(5) Závěr o individuálním právu na azyl potvrzuje i kvalifikační směrnice, která v 10. bodě odůvodnění uvádí: “Tato směrnice ctí základní práva a dodržuje zásady uznané zejména Listinou základních práv Evropské unie. Tato směrnice zejména usiluje o zajištění plného dodržování lidské důstojnosti a práva na azyl u žadatelů o azyl a jejich rodinných příslušníků, kteří je doprovázejí.” Anglické znění je ještě jasnější, když hovoří o “full respect for ... the right to asylum of applicants for asylum”.
(6) O právu na azyl hovoří také ECOSOC ve svém stanovisku k návrhu procedurální směrnice [(COM(2001) 510 final— 2001/0207 (CNS)), OJ C 221/43, 17. 9. 2002, bod 3.2.17.2.1.]: “The Committee would recall that asylum is a fundamental right and as such, is owed by the country where the application for asylum is lodged: it is not an option left to the good will of, or an ad hoc appraisal by, that country.”
Chápu, že se ministerstvo a zřejmě i někteří výše uvedení komentátoři bojí uznání této myšlenky jako čert kříže, ale ve skutečnosti ani pro ně by nemusela existence práva jednotlivce na azyl vyznívat tak tragicky, jak se jim na první pohled může zdát. Rozhodně to neznamená, že by byl stát povinen udělit azyl každé osobě, která se dostane pod jeho jurisdikci a požádá o azyl.
Rozhodující podle mého názoru je výchozí premisa, co je vlastně ten “azyl”, který má být zaručen. Tento pojem není definován v mezinárodních úmluvách, ani v evropském či našem vnitrostátním právu. Nejvýstižnější se mi jeví definice H. Battjese (European Asylum Law and International Law. Martinus Nijhoff Publishers, 2006, s. 6), podle níž azyl znamená ‘protection offered to an alien on account of a threat abroad, by a state within its territory or [zatím aspoň hypoteticky] by the Community within the Union.’
pokračování v dalším komentáři...
Věra Pazderová
... pokračování
Přijmeme-li tuto definici, pak podle mého názoru právo na azyl zaručené čl. 18 Listiny ve spojení s kvalifikační směrnicí obsahuje:
(1) zákaz proti refoulement
(2) právo na projednání žádosti [toto je podle mého názoru přidaná hodnota oproti mezinárodnímu právu, které neukládá státu povinnost provést řízení o žádosti, pokud s žadatelem jedná jako by byl uprchlík (tj. zajistí mu ochranu před refoulement)]
(3) právo na udělení sekundárních práv obsažených v kvalifikační směrnici, pokud se v průběhu řízení prokáže, že žadatel splňuje podmínky pro přiznání azylu/statusu uprchlíka.
Podrobnější argumentace viz zde , s. 47-63.
V čem tedy spočívá změna oproti období před Listinou?
I bez existence Listiny by správní orgán těžko obhájil neudělení azylu v případě, kdy žadatel splní zákonem stanovené podmínky, takže v tomto ohledu se opravdu nic moc nemění. Jiná a daleko problematičtější se mi však jeví např. otázka nepřípustných žádostí, kdy správní orgán může žádost zamítnout z čistě formálních důvodů, anebo § 3a písm. a) bod 4 zákona o azylu, který je českou anomálií a jehož rozpornost s právem na azyl bije do očí.
Pokud mají pánové FK/JN (či kdokoli jiný) přesvědčivé argumenty pro tvrzení, že čl. 18 Listiny hovoří jen o právu státu azyl udělit, ráda se nechám vyvést ze svého omylu.
Věra Pazderová
Ad p. "Karbaš": poznámka o neexistenci "práva na azyl" mířila na mě? Uznávám, dopustil jsem se jistého zjednodušení. Jsem si vědom toho, že zrovna z Evropské úmluvy plyne pouze zákaz refoulement, nikoli právo na azyl (jiné je to s Evropskou listinou, ale k tomu už se vyjádřili další komentátoři), a že by bylo bývalo přesnější hovořit v souvislosti s Evropskou úmluvou o mezinárodní ochraně. Ale jsme přece jen na blogu a takové chytání za slovíčka mi přijde zbytečné, podstata mého sdělení snad byla zřejmá. Na zbytek asi nemá cenu reagovat.
Okomentovat