Jitka Pěnkavová: Několik úvah k nálezu ÚS k zásadě sebeobviňování ve správním řízení
V projednávaném případě se, stručně řečeno, jednalo o situaci, kdy byl pořadatel shromáždění předvolán k podání vysvětlení podle § 60 zákona o přestupcích. Na předvolání správního orgánu nijak nereagoval a k podání vysvětlení se nedostavil, za což mu správní orgán uložil, v souladu s poučením na předvolánce, pořádkovou pokutu ve výši 500 Kč.
---
Ústavní soud ve svém nálezu uvádí řadu obecně akceptovatelných a i judikaturou Evropského soudu pro lidská práva podložených názorů, zejména to, že výkon státní moci musí krom zásady legality reflektovat i zásadu přiměřenosti. S tím mohu než souhlasit. Ve vazbě na projednávaný případ bych rozuměla tomu, kdyby Ústavní soud v této kauze konstatoval neoprávněnost předvolání k podání vysvětlení ze strany správního orgánu. S ohledem na skutkové a právní okolnosti v této věci by bylo možno postup prvostupňového správního orgánu spočívající v předvolání k podání vysvětlení považovat za do určité míry exces (i když podle mne ne takového charakteru a intenzity, aby ospravedlňoval bezdůvodné nedostavení se ke správnímu orgánu). Byla bych ochotna akceptovat i extenzivní výklad podmínek pro uložení pořádkové pokuty podle § 60 přestupkového zákona, podle nějž by pokutu za nedostavení se k podání vysvětlení bylo možno uložit jen za předpokladu, že tímto nedostavením se byl ztížen další postup správního orgánu. Byť jde o výklad nad rámec výslovného znění zákonného textu, teleologickým výkladem a výkladem za pomoci základních zásad správního řízení by se k němu dostat asi dalo.
Domnívám se však, že Ústavní soud tento konkrétní případ příliš generalizoval a vyvodil z něj některé nepřijatelné obecné závěry.
---
Konkrétně:
1. Správní řízení nemůže být v demokratickém právním státě ovládáno zásadou "součinnosti správních orgánů s účastníky řízení" (kontaktáž účastníků řízení ze strany správního orgánu vyloučit nelze, její odmítnutí však nelze sankcionovat), neboť žádnou spolupráci v obecném smyslu tohoto slova, nelze vynucovat ukládáním sankcí. ……
2. Uložení pořádkového opatření (pořádkové pokuty) jen z důvodu nedostavení se k podání vysvětlení (tj. k podání informací) je v oblasti správního trestání vyloučeno, neboť je zapotřebí přísně respektovat i princip zákazu sebeobviňování či sebeusvědčování, který plyne z interpretace čl. 6 odst. 1 Úmluvy o lidských právech a základních svobodách.
3. … omyl veřejné moci nelze nikdy interpretovat v neprospěch jednotlivce tak, že tento je přesto povinen … se výkonu pravomoci... podrobit.
---
Dovolím si jen pár velice stručných poznámek k výše uvedeným závěrům ÚS a hlavně pár otázek, které mi při čtení nálezu vytanuly na mysli.
---
Ad 1. Je pravda, že obecná povinnost součinnosti správních orgánů s účastníky řízení, která by byla bez dalšího sankcionovatelná ve správním řádu ani zákoně o přestupcích upravena není. V těchto zákonech je však řada konkrétních povinností účastníků, jiných osob zúčastněných na řízení, jakož i subjektů mimo běžící řízení, jejichž splnění lze podle platné právní úpravy vynucovat ukládáním pořádkových opatření. Mezi ně podle mého názoru patří i institut podání vysvětlení.
Ústavní soud přitom „odpírá“ sankcionovatelnost (a tedy vynutitelnost) právě povinnosti dostavit se k podání vysvětlení.
Jaký pak má tento institut smysl, když mu bude chybět vynutitelnost? Bude Ústavní soud stejně přistupovat i k pořádkovým opatřením vážícím se k podání vysvětlení podle jiných právních předpisů (zejm. trestního řádu)? Myslím, že by to bylo ve světle uvedeného nálezu logické. Proč by nedostavení se na předvolání k podání vysvětlení podle přestupkového zákona či správního řádu nemělo být postižitelné pokutou a nedostavení se k podání vysvětlení podle trestního řádu ano?
Znamená to, že pokutovat za nedostavení se k podání vysvětlení nelze ani osoby, které by v potenciálně zahájeném řízení ve věci správního trestání měly postavení svědka? Tak to asi zamýšleno nebylo, ale je třeba upozornit, že zdaleka ne vždy má přitom správní orgán možnost jen na základě oznámení o přestupku rozlišit, kdo bude potenciálním svědkem a kdo obviněným.
Domnívám se, že tento nález povede správní orgány ke dvěma postupům – jedny, ve snaze nekomplikovat si život, budou skoro všechna na první pohled ne zcela jasná oznámení o přestupcích odkládat, druhé – ty aktivnější – zase budou zahajovat i řízení, která povedou k zastavení řízení, jakmile se věc trochu vyjasní (což by bylo možné řešit právě již v rámci podání vysvětlení).
---
Ad 2. Souhlasím s názorem, že postup správního orgánu by měl respektovat i princip zákazu sebeobviňování či sebeusvědčování. Při předvolání k podání vysvětlení je však nutno rozlišovat jednak samotné dostavení se ke správnímu orgánu, jednak vlastní podání vysvětlení. Jedná se o dva různé úkony. Pokud vím, tak např. Ministerstvo vnitra v rámci své metodické činnosti na úseku přestupků dlouhodobě tvrdí, že předvolaný má povinnost se ke správnímu orgánu (nebrání-li mu v tom závažné důvody) dostavit, nicméně na místě může správnímu orgánu sdělit, že vysvětlení podat odmítá. Tímto způsobem ostatně (podrobně a srozumitelně) interpretoval podání vysvětlení i Nejvyšší správní soud ve svém rozhodnutí, které bylo probíraným ústavním nálezem zrušeno. Navíc, pokud předvolaný na výzvu správního orgánu nijak nereaguje, jak má správní orgán zjistit, zda jsou zde zákonem vymezené důvody pro odepření podání vysvětlení?
Bude se Ústavní soud stejně stavět k nedostavení se k podání svědecké výpovědi? Princip podání svědecké výpovědi a podání vysvětlení je totiž v podstatě shodný. Předvolaný má povinnost se dostavit, ale pak může svědeckou výpověď ze zákonem vymezených důvodů odmítnout podat.
---
Ad 3. Za velmi problematický považuji i názor Ústavního soudu, že omyl veřejné moci nelze nikdy interpretovat v neprospěch jednotlivce tak, že tento je přesto povinen … se výkonu pravomoci... podrobit. Jak takový názor chápat? Znamená to, že podle ÚS je na adresátech veřejné správy, aby si učinili úsudek o oprávněnosti požadavku správního (či jiného veřejného) orgánu a v případě, že shledají, že je výkon veřejné moci neoprávněný, pak mohou výzvu správního orgánu ignorovat? To by ale byl zásadní odklon od dosavadní praxe i judikatury ÚS. Podle usnesení Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 263/97 Ústava ČR, Listina základních práv a svobod ani žádná jiná právní norma nepřipouští, aby jednotliví občané nejprve hodnotili zákonnost postupu veřejných činitelů a teprve na základě toho jejich pokynů uposlechli nebo neuposlechli. Ústavní soud v posledně citovaném nálezu v podstatě dovodil pravidlo uposlechni a pak si případně stěžuj. Výjimkou jsou pouze naprosto zásadní a na první pohled zjevné excesy při výkonu činnosti orgánů veřejné moci, kdy takové pokyny jejich adresát uposlechnout nemusí. S tímto názorem se plně ztotožňuji a je podle mne jediný možný pro zabezpečení chodu veřejné správy.