Robert Zbíral: Unijní transparentnost aneb zklamání eurohujera v praxi

Mezi svými kolegy a studenty jsem, kromě jiných (u druhé skupiny většinou „horších“) věcí, považován téměř za věrozvěsta názorů Hallsteina a Spinelliho. Uznávám, že termín evropská federace pro mě není ani nadávkou, ani nerealistickou vizí. Čím více ovšem člověk do problematiky integrace proniká, tím více zjišťuje, že desatero VK může sloužit k pobavení v hodinách, ale ne všechny prvky unijního procesu lze ohodnotit kladně. Záchvěvy pochybností jsem měl již několik let, ale teprve včerejší večer mně donutil usednout ke klávesnici a dát k dobru následující příběh.

Od roku 2007 se zabývám procesem vyjednávání a rozhodování v Radě. Téma to je ve vědecké obci poměrně populární, na pomezí práva a politologie, pracujete s empirickými daty, něco se dá kupodivu i zjistit, jednoduše výzkumníkův sen. Samozřejmě bojujete s tím, že hodně se toho děje v zákulisí, na druhou stranu, databáze jako Prelex, Eurlex či Rejstřík dokumentů Rady oplývají tolika údaji, že je do datasetů nezpracujete za celý život. Někdy na začátku minulého roku jsem si povšiml institutu takzvaných prohlášení, které jsou součástí zápisů ze zasedání Rady a v kterých aktéři mohou ventilovat své postoje k přijatým rozhodnutím. Celkem jich je vydáváno kolem 300 ročně, členské státy a Komise v nich zdůvodňují své hlasování, říkají, že návrh jako celek je fajn, ale určitá část se jim nelíbí, objevují se i jednostranné interpretace jednotlivých ustanovení návrhů. Jedná se o nástroj v jiném legislativním orgánu nevídaný, řekl jsem si proto, že by stále za to se na něj hlouběji podívat, zvláště když literatura o tomto fenoménu až na pár nesouvislých zmínek mlčí. Každému asi je již z předloženého krátkého exkurzu zřejmé, že z právního i praktického hlediska se jedná o institut velmi problematický (reklamní pauza: blíže k prohlášením viz článek v Jurisprudenci, který snad vyjde do konce roku). Z trochu náhodné citace v jednom zdroji (Heisenberg 2005) jsem zjistil, že existuje dokument vydaný v roce 1995 právní službou Rady (Study of Council practice regarding statements for the minutes in connection with openness, doc. no. 6879/95), který by, podle několikaslovného převyprávění v onom zdroji, měl také upozorňovat na hrozby spojené s vydáváním prohlášení. I jal jsem úmysl tento dokument získat; zde začíná jádro našeho příběhu.

První krok logicky směřoval do Rejstříku dokumentů Rady, dokument jsem ale nenašel. Důvěřujíc systému a ideji otevírání unijního rozhodování občanu (srv. Transparentnost - Historický přehled (1992-2007), SN 2524/07) se obracím prostřednictvím elektronického formuláře na Radu a čekám vesele na zaslání textu. Celkem svižně získávám vyjádření, které mi zpřístupňuje titulní stranu dokumentu (dostupné zde), na zbytek dle krátkého odůvodnění (dostupné zde) údajně nemám nárok. Přiznávám, byl jsem v šoku, teprve tehdy jsem se podíval do nařízení 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (OJ L 145, 31. května 2001, s. 43 a násl.) a zvažoval, co dál. Samozřejmě jsem podal potvrzující žádost vyzývající Radu k přehodnocení pozice, mé odůvodnění můžete nalézt zde. Vše již najednou nešlo tak rychle, neb Rada mě po 15 dnech informovala, že žádá o prodloužení lhůty, také dalších 15 dnů využila beze zbytku. Poté jsem poštou dostal odpověď, kterou si můžete přečíst zde. Z odůvodnění je zřejmé, že Rada hojně využívala pozice vyjádřené Soudem prvního stupně v rozsudku T-84/03 Turco v Rada, ve kterém žalobce také žádal o zpřístupnění stanoviska právní služby Rady. SPS ale potvrdil výklad čl. 4 odst. 2 nařízení praktikovaný Radou a žalobu odmítl. Moje zaujetí poněkud vyprchalo a soustředil jsem se na zisk dokumentu jinými prostředky, po dotazu si prof. Heisenbergová na dokument vzpomněla a slíbila mi, že až se v srpnu vrátí z cest, tak se ho pokusí najít (dostala ho snad tajně od nějakého novináře).

Uběhlo více než půl roku a v budapešťské putyce se při diskuzi přerušované karaoke výstupy od Kierona Bradleyho dozvídám, že Soudní dvůr vynesl rozsudek u odvolání v diskutované věci Turco (C-39/05P, 1. července 2008), který argumentaci SPS zcela vyvrátil a dal za pravdu žalobci. Aby nebyl tento post pouhou osobní zpovědí, stručně mi dovolte přednést jádro pozice Soudního dvora:

- argumentace Rady, že zveřejnění stanovisek právní služby poukazujících na problematické aspekty přijímaného aktu může ohrozit legalitu daného předpisu, je podle Soudního dvora scestná, naopak zatajování těchto informací zpochybňuje legitimitu rozhodnutí, je na Radě, aby se ze záporným stanoviskem vypořádala (body 59-61 rozsudku);
- to, že právní služba může jen obtížně následně obhajovat legalitu aktu, proti kterému se vyslovila, opět není důvod pro výjimku z transparentnosti (bod 65);
- tvrzení Rady, že zveřejnění stanovisek povede k umenšení nezávislosti právní služby, neboť na ní bude vyvíjen nátlak k tvorbě „správných“ stanovisek, je podle Soudu také na hlavu postavené, neboť za nátlak budou zodpovědní samotní členové Rady, ne pravidlo o zveřejňování dokumentů (bod 64);
- je nicméně možné odepřít zpřístupnění stanoviska, pokud je to zvláště citlivé nebo má široký dosah překračující řešený konkrétní legislativní akt, pak je ale nutné podrobně odepření odůvodnit (bod 69).

Po přečtení rozsudku (přiznám se, i ve světle Kieronovy interpretace) jsem si zabrumlal cosi o tom, jak jsem měl pravdu, poznamenal si do deníčku povinnost pochválit v příští publikaci Soudní dvůr za odvahu a přistoupil k psaní nové emailové žádosti Radě ve stylu: připomínám se- chci to stále- odkazovali jste na Turco SPS- teď víme jak to je správně- ať už to mám doma. Kupodivu, žádný fofr se nekonal, naopak opět notifikace o prodloužení lhůty, to mě ale ještě neznepokojilo, protože srpen přece v bruselském kalendáři neexistuje. 8. září jsem ale obdržel vyjádření a nevěřil vlastním očím- dopadlo to zcela stejně jako minulý rok, včetně podobného odůvodnění (srv. zde).

Skutečně nevím, co si mám o postupu Rady myslet. Dokud byl pohled SPS pro Radu výhodný, byl ho plný papír, odlišný rozsudek nejvyšší soudní instance Společenství ale jakoby vůbec nespatřil světlo světa. I kdyby platila výjimka definovaná Soudem (dosah stanoviska mimo konkrétní legislativní návrh), podrobné odůvodnění se nekoná, nakonec sama Rada se ohání tvrzením, že vědecký výzkum postrádá faktor veřejného zájmu. Nechci zde provádět dalekosáhlou analýzu, čtenář jistě dojde k závěrům na základě zveřejněných vyjádření sám. Samozřejmě opět podám potvrzující žádost, v úspěch ovšem již nedoufám. Jelikož ale (možná naivně) ve správnou cestu integrace chci nadále věřit, obávám se, že jedinou cestou, jak se domoci úspěchu, bude žaloba k SPS, nárok na locus standi je v tomto případě naštěstí zajištěn. Nakonec není nad to zajistit googlovací nesmrtelnost svého jména i pro budoucí eurofederační časy.

Robert Zbíral